Les politiques de développement régional: naissance, maturation et mort des institutions régionales

Tânia B. Araújo (2002) souligne, parmi les nombreuses analyses existantes, l’importance du diagnostic réalisé par le Groupe de Travail pour le Développement du Nordeste - GTDN (1956-1959) qui vise à identifier les raisons des inégalités régionales pesant négativement

139 Dans la fonction de Secrétaire Exécutif du Ministère d'Intégration en 2003, Tânia Bacelar Araújo, économiste chercheur de l'Université Fédérale du Pernambouc, a coordonné le Groupe de Travail pour la recréation de la SUDENE.

sur les indicateurs socio-économiques du Nordeste. Pour l’auteure, ce diagnostic dénonce l’incapacité du modèle de production primaire-exportateur du Nordeste à s’intégrer dans le standard mondial d’industrialisation à l’inverse du modèle de production urbain-industriel du Sul/Sudeste, inséré dans le marché international et levier d’une forte croissance économique. Le processus d’industrialisation du Nordeste proposé par le GTDN, comptant sur l’installation de grandes entreprises publiques, ainsi que sur des encouragements à l’implantation d’entreprises privées¹⁴⁰, transforme sa structure économique au cours des cinquante dernières années. Araújo (2002) souligne également que ce processus, dans lequel la présence de l’État, par le biais de la SUDENE, est décisive, met en évidence la conquête de l’intégration économique nationale, bien que demeurent des indicateurs régionaux révélant une fragilité sociale persistante. Si le caractère sélectif et fragmentaire de ce processus contribue, d’un côté, à l’intégration économique du Nordeste au niveau national, de l’autre, il renforce l’hétérogénéité socio-économique de l’intérieur de la région.

La critique de la situation de la SUDENE se concentre donc, pour l’économiste, sur deux aspects: la priorité donnée aux investissements dans des zones déjà dynamiques au détriment d’autres zones plus vulnérables et au bénéfice d’ « acteurs non-nordestins ».

Francisco de Oliveira (1987) considère la SUDENE comme une entreprise fort audacieuse, dont la naissance témoigne d’“un choc d’une intensité rarement égalée dans l’histoire du pays” (p.18). Pour l’auteur, la création de la SUDENE, orientée par Furtado, et dont l’inspiration théorique est basée sur la pensée économique structuraliste latino-américaine, s’appuie sur la vision des déséquilibres de fonction dans la production régionale, comme le démontre la conception de l’inadéquation de l’économie de la zone semi-aride du Nordeste.

Par ailleurs, l’approche privilégiée par Oliveira est ancrée dans la division régionale du travail et ses limites, ce qui le conduit à examiner la nature des conflits qui ont amené la création de la SUDENE. Cette approche, dans la ligne marxiste, présuppose que l’inégalité du développement interrégional est associée aux différences de caractère et de rythmes des conflits sociaux dans les différentes macro-régions du pays. Ces différences expriment les contradictions de l’expansion de la production capitaliste au Brésil à travers une plus ou moins grande présence de l’accumulation globale dans chacune de ces macro-régions. Pour Oliveira, la SUDENE, dans ses formulations initiales, prévoyait le « renforcement et l’expansion de la bourgeoisie régionale qui viendrait s’ajouter aux autres fractions bourgeoises, nationale et internationale, dans le processus d’expansion capitaliste dans l’ensemble du pays ». Mais on assiste au contraire au « transfert de l’hégémonie de la bourgeoisie du Centro-Sul vers le Nordeste en fonction de ce caractère inégal de la lutte des

140 Les mécanismes d’encouragement à l’installation d’entreprises privées comprennent l’exemption de l’impôt sur le revenu, les instruments fiscaux du Fonds d’Investissement dans le Nordeste – Finor ainsi que la concession de crédits publics (de la Banque Nationale pour le Développement - Bndes et de la Banque du Nordeste du Brésil – BNB).

classes et du conflit social dans le Nordeste, comparé au Centro-Sul » (Oliveira, 1987, p.

26).

Oliveira (1987) s’oppose à l’idée d’une dualité ou multiplicité de « Brésils » (conception de la Commission économique pour l'Amérique latine - CEPAL ¹⁴¹) expliquant la diversité régionale par la force différenciée de l’expansion du capitalisme. Comme nous l’avons déjà mentionné (cf. chapitre 1), pour l’auteur, l’augmentation des disparités régionales représente l’intégration nationale comme un moment de « nationalisation » du capital. La critique de la politique de développement de la SUDENE favorisant les non-nordestins, et à laquelle Araújo fait référence (2002), s’explique par le fait que les instruments fiscaux de la SUDENE stimulent l’implantation d’entreprises, dont les sièges situés dans la Sul/Sudeste, attirent une grande partie du profit pour le réinvestir dans ces deux régions. C’est pourquoi le mode de la pensée d’Araújo (2002) semble duel, tout comme celle du CEPAL, contrairement à la conception d’Oliveira (1987) qui s’appuie sur l’idée du développement inégal combiné.

Par ailleurs, la concentration de l’industrialisation dans les trois principales métropoles régionales (Salvador, Recife et Fortaleza) ainsi que la tendance de la politique de développement régional mise en œuvre de 1960 à 1980 et centrée sur la croissance économique du NE, contribue à approfondir le fossé des inégalités sociales à l’intérieur de la région, notamment entre le Semi-aride et le Littoral. Les tentatives des programmes d’inspiration sociale et environnementale (comme par exemple le Projet Áridas¹⁴²), bien qu’ayant contribué à l’amélioration des indicateurs sociaux, n’ont pas été suffisants pour changer de façon significative la réalité nordestine.

Dans un entretien qu’elle nous a accordé en juillet 2006, Tânia B. Araújo classe le développement régional brésilien en trois phases. La première, dans les trente années comprises entre la fin des années cinquante et la fin des années quatre-vingt, se caractérise par l’action énergique de la SUDENE et par l’implantation de grandes entreprises publiques dans la région¹⁴³, lesquelles permettent l’industrialisation de Nordeste. L’industrie nordestine se développe et se diversifie, tout en modernisant certains secteurs traditionnels, en fonction de la forte croissance de la valeur de la production industrielle. L’économiste compare la

141 La CEPAL, créée en 1948, constitue l'une des cinq commissions régionales du Conseil économique et social des Nations unies. Celso Furtado et Raúl Prebisch (secrétaire exécutif de cet organisme jusqu'en 1963) ont défendu les implantations industrielles comme une alternative pour les pays du continent sud-américain visant à surmonter l’écart entre ceux-ci et les pays développés.

142 Elaboré en 1993, et comme réponse à la pression de la société civile organisée face à la sécheresse de 1992-93, le Projet Áridas, reprend le document final du GTDN (1959) en ce qui concerne la proposition de réaménagement économique et de l’espace basé sur la restructuration foncière. S’inspirant des recommandations de la Conférence Mondiale sur l’Environnement (RJ, 1992) ce projet propose des alternatives pour augmenter la capacité des populations du Semi-aride de résister aux effets de la sécheresse dans la perspective du ´développement durable. Source: Silva, Roberto M. (2006), p.80.

143 La présence de la PETROBRÁS, dans l’État de Bahia, structure le pôle pétrochimique qui modifie la partie orientale du cet État, tandis qu’au Maranhão, la Compagnie Vale do Rio Doce, à l’époque entreprise publique, effectuait la structuration d’un important axe industriel, articulant cet État avec la région des Carajás (sud-est du Pará).

SUDENE à l’agence spéciale Cassa per il Mezzogiorno¹⁴⁴, créée en 1950 par le gouvernement italien avec pour objectif de stimuler le développement économique de cette région, étant donné les sérieux problèmes de chômage et de structure économique existant dans le Sud de l’Italie.

« C’est un processus qui vient de l’extérieur vers l’intérieur, parce que le grand défi était d’inverser le flux de capitaux. Dans les années quarante, et jusque dans les années soixante, les capitaux privés quittaient le NE. Durant cette première période, deux efforts ont été réalisés:

celui d’apporter des investissements et celui d’attirer le capital privé à travers un système d’encouragements très semblable à celui de la Cassa per il Mezzogiorno, appliqué par Italie » (Araújo, 2006).

Le second moment des politiques publiques de développement régional a lieu de la fin des années 1980 au début des années 2000, et a pour points de référence l’extinction de la SUDENE, l’épuisement des aides fiscales ainsi que les privatisations de grandes entreprises publiques¹⁴⁵, sous le gouvernement du président FHC. La crise de l’État développementiste des années 1980 correspond au renforcement de la vision néolibérale, qui caractérise

“l’importante réduction de la présence de l’État dans la région ainsi que la fragilité des politiques régionales”. Quant à l’administration du président Cardoso, Araújo considère que, bien qu’elle ait été dépourvue de politique régionale, les investissements dans le cadre du Plan Pluriannuel du Gouvernement fédéral se sont basés sur une approche régionalisée par

« axes de développement ». À son avis, dans cette approche, « typique du développement exogène », on identifie les zones dynamiques présentant le meilleur niveau de compétitivité et le plus grand potentiel par rapport au marché mondial. À partir de cette optique, les politiques publiques cherchent à doter ces zones d’infrastructures et d’accessibilité, afin d’améliorer leurs niveaux de compétitivité et d’articulation avec les marchés mondiaux. Dans le cas du Nordeste, certaines activités clés, ayant un potentiel d’articulation externe, ont été sélectionnées et stimulées, contribuant ainsi à l’approfondissement des inégalités au sein de la région, parmi ces dernières on distingue la fruiticulture de la Vallée du São Francisco.

« Cette approche était très sélective, dans la mesure où le peu que le Gouvernement fédéral investissait se concentrait sur les zones les plus dynamiques de la région. À long terme, cela allait favoriser l’augmentation des inégalités internes au lieu de les combattre comme l’aurait exigé l’esprit des politiques régionales. (...) Il existe d’importantes différences entre le PETROBRÁS Métropolitain et le Semi-aride » (Araújo, 2006).

144 Inspirée du modèle du Tennessee Valley Authority, aux états Unis, la “Cassa per il Mezzogiorno”, fonctionne de 1950 à 1992 (année de sa fermeture). Le gouvernement central de Rome a investi massivement en infrastructure, installations d’entreprises publiques dans la région, ainsi qu’avec des encouragements fiscaux afin de stimuler des entreprises du Nord à venir également s’installer dans le Sul. Malgré des résultats positifs dans la réduction des différences interrégionales entre les années 60 et 80, à partir des années 80 le fossé Nord-riche/

Sud-pauvre s’approfondit à nouveau (Locke, p.262). Locke, Richard M., Construido confiança. Ecônomica, v.3, n.2, pp.253-281. http://www.uff.br/revistaeconomica/v3n2/6-locke.pdf

145 Ont été privatisées la Compagnie Vale do Rio Doce, ainsi que des entreprises du secteur de la télécommunication et du système de distribution de l’énergie.

Le troisième moment des politiques publiques de développement régional coïncide avec le gouvernement du président Lula da Silva (2003-2010), au cours duquel on assiste, selon ses propres termes, une “modeste tentative de reprise d’une autre approche de l’État ”. Lors de sa première administration (2003-2006), le Brésil est encore endetté, sous l’influence d’une forte crise fiscale et voit, par conséquent, une grande part de sa recette engagée auprès de ses créanciers. Bien que de faibles ressources publiques soient destinées aux politiques de développement, pour Tânia B. Araújo, celles-ci ne sont pas canalisées pour valoriser le potentiel d’articulation externe de certaines sous-régions¹⁴⁶ et, en même temps, appuyer des zones plus fragiles ou moins dynamiques économiquement. L’identification cartographique de ces dernières, pour qu’elles puissent bénéficier de projets d’infrastructure de grande envergure¹⁴⁷, ainsi que de projets de renforcement du développement local, constitue un défi pour le gouvernement Lula. Dans ce sens, la Politique Nationale de Développement Local, coordonnée par le SEBRAE, et la Politique Nationale de Développement Régional - PNDR, du Ministère de l’Intégration – MI articulent les diverses échelles territoriales, en privilégiant les actions dans certaines mésorégions, considérées comme prioritaires. L’aide au développement local ou, comme préfère l’appeler Araújo “développement endogène”, se manifeste aussi par l’incorporation du concept d’APL dans les politiques fédérales, ainsi que dans l’appui institutionnel et financier (projets et investissements) à ces dispositions productives de la part des principaux agents de la politique de développement fédérale de la gestion Lula, tels que le SEBRAE, le Ministère de l’Industrie et du Commerce - Minc, la Banque Nationale pour le Développement - BNDES, le Ministère de l’Intégration et la Banque du Brésil - BB¹⁴⁸.

Même si nous reconnaissons l’effort fourni pour articuler les échelles de la macrorégion Nordeste à celle des mésorégions ou Arrangements Productifs Locaux présentes dans la Politique Nationale de Développement Régional mise en place sous la gestion du président Lula, il nous faut cependant souligner que les éléments fondamentaux du développement local, notamment pour ce qui est des instruments de gestion participative, sont le fruit d’un long processus de luttes sociales couronné par la Constitution Fédérale de 1988.

Dans le cas du Semi-aride, comme nous le mentionnions plus haut, les épisodes de sécheresses et la disponibilité limitée en eau sont déterminants dans la définition de stratégies de politiques de développement régional et local. C’est pourquoi, si d’un côté, pour

146 Araújo donne des exemples de ces régions du Nordeste: le pôle fruiticole et les zones de production céréalières à l’export du Cerrado, dans le Nordeste oriental; le tourisme littoral, dont l’articulation internationale est récente mais déjà significative.

147 C’est le cas du projet de voie ferrée “Transnordestine”. Inclue dans le Programme d’Accélération de la Croissance – PAC, avec un budget de R$ 5,4 milliards, les travaux commencés en 2006 sont en phase d’exécution. La liaison ferroviaire (1.730 Km) vise à garantir une meilleure accessibilité des zones dynamiques du Nordeste oriental aux ports de Suape (PE) et de Pécem (CE). L’importance de ce projet est due au fait qui permet, autour de l’axe qui traverse le Semi-aride, la dynamisation d’espaces peu dynamiques. Source: MI, http://www.integracao.gov.br, consulté le 12/06/2009.

148 Nous approfondirons cette question au prochain chapitre.

les politiques de lutte contre la sécheresse, le Département National des Travaux Contre la Sécheresse – DNOCS (1945) et ses prédécesseurs, IFOCS(1919) et LOCS (1909)¹⁴⁹, les plus anciennes institutions régionales, constituent un point de repère, de l’autre, du point de vue de la mise à profit des ressources hydriques, notamment du bassin du fleuve São Francisco, il existe des organismes d’aménagement tels que la Compagnie Hydroélectrique de la Vallée du São Francisco – CHESF (1945) et la Compagnie de Développement de la Vallée du São Francisco – CODEVASF (1948) ainsi que leurs prédécesseurs, SUVALE (1967) et CVSF (1948)¹⁵⁰. Cette dernière a été créée pour répondre une détermination de la Constitution de 1946 (article 29), qui établit l’allocation annuelle d’au moins 1% de la recette fiscale de l’Union pour l’exécution d’un plan de mise à profit des possibilités économiques du bassin hydrographique, pour une durée de 20 ans.

Le fleuve São Francisco se distingue non seulement comme étant une importante source d’approvisionnement en eau pour le Nordeste, mais également comme élément structurant des politiques d’irrigation et de génération d’électricité. C’est pourquoi si les politiques publiques le considèrent généralement comme une « ressource » importante et comme un

« potentiel » dont on doit profiter pour promouvoir le développement, cet important fleuve est également une partie fondamentale de la formation historique et culturelle du Sertão. Il est utilisé par la population sertaneja à travers des relations de cohabitation qui favorisent la construction de liens affectifs entre l’homme et la nature.

La construction identitaire du « Velho Chico », « fleuve de l’unité nationale » est associée au propre processus d’intériorisation de l’occupation du territoire brésilien, en liant le NE, d’où s’est amorcé le peuplement, au Sudeste. Le fleuve prend sa source dans le Minas Gerais pour se jeter dans l’Atlantique – entre le Sergipe et l’Alagoas – parcourant, sur ses 2.700 km, outre les trois Etats cités, la Bahia, le Goiás, le Pernambouc et le District Fédéral. Dans la perspective de son importance économique, la reconnaissance de son potentiel hydrique (énergétique, hydraulique et eu égard à l’irrigation) remonte aux temps du développementisme, de l’après-guerre à la période militaire (1964 – 1985).

Ainsi, si la CHESF utilise le fleuve São Francisco pour produire l’électricité qui fournit le Nordeste, la CODEVASF se concentre sur la dynamisation de l’agriculture, de l’élevage et de l’agro-industrie, par les aides à l’irrigation. Ainsi, comme la CHESF, la CODEVASF est responsable de la mise à profit du potentiel de la vallée du SF dans le but de promouvoir le développement régional. Dans l’histoire des institutions du Semi-aride, où le São Francisco figure comme protagoniste, les programmes de lutte contre la sécheresse à travers la

149 L’Inspection des Travaux Contre la Sécheresse - IOCS (1909) est remplacée par l’Inspection Fédéral des Travaux Contre la Sécheresse -IFOCS (1919) qui fait place au DNOCS (Décret-loi 8.846, du 28/12/1945).

Source: www.dnocs.gov.br, accès le 05/02/09 (cf. Chapitre 2).

150 La Commission de la Vallée du São Francisco - CVSF (Lei nº 541, de 15/12/48) est remplacée par la Superintendance de la Vallée du São Francisco - SUVALE (Décret-loi nº 292, de 28/02/67) qui fait place à la CODEVASF (Lei nº. 6.088, de 16/07/74). Source: www.codevasf.com, accès le 05/02/09.

construction d’une infrastructure hydraulique, ceux de production et fourniture d’électricité et ceux d’irrigation cheminent côte à côte. En 2000, dans le contexte de restructuration de la gestion des ressources hydriques au Brésil, la CODEVASF voit son champ d’action étendu aux bassins des fleuves Parnaíba (330.000 km!), atteignant les États du Piauí et du Maranhão ainsi que ceux des fleuves Itapecuru (52.500 km!) et Mearim (96.000 km!), tous deux, situés dans le Maranhão. Dans le processus de redéfinition de ses attributions, pour répondre aux autres bassins, l’entreprise incorpore à sa mission le discours sur la durabilité:

« La CODEVASF, liée au Ministère de l’Intégration Nationale, a pour mission de promouvoir le développement et la revitalisation des bassins des fleuves São Francisco et Parnaíba par l’utilisation durable des ressources naturelles et la structuration d’activités productives visant l’inclusion économique et sociale » (CODEVASF, 2010, www.codevasf.gov.br).

Avant que ne surgissent ces institutions, dont les objectifs visent la mise à profit du potentiel hydrique de la Vallée du São Francisco, il n’y avait que le DNOCS centenaire pour réaliser des études sur la région, doter le Polygone de la Sécheresse d’infrastructure hydraulique (puits, réservoirs, canaux), de routes et voies ferrées, et implanter des périmètres d’irrigation.

Avec la création de la CODEVASF, le bassin du SF est exclu de la zone de compétence du DNOCS, et ce n’est que récemment que les autres bassins cités en ont été également exclus. Le rôle de cette institution est central pour les politiques de développement du Nordeste, tout au long de ses premières 50 années de vie (1909-1959), jusqu’à l’implantation de la SUDENE. Ensuite, le DNOCS commence à perdre de son importance face au changement en perspective du développement régional, qui passe de la stratégie de la lutte contre la sécheresse à celle de recherche de l’intégration économique à travers l’industrialisation du Nordeste.

Selon Otamar de Carvalho (2009), en 1946, le processus de transformation de l’IFOCS (créé en 1919) en DNOCS, a exigé un effort considérable de ce dernier pour que sa restructuration institutionnelle offre les conditions nécessaires pour faire face aux entités modernes qui composaient le nouveau cadre institutionnel: la CHESF (1945), la CVSF (1946), la Banque du Nordeste du Brésil - BNB (1952) et la SUDENE (1959). Le DNOCS essaie de rompre la logique d’action de la « lutte contre la sécheresse » de l’IFOCS pour privilégier la mise à profit économique de l’eau, en s’appuyant sur le développement de l’agriculture et des industries rurales.

« Sans l’ombre d’un doute, ces institutions se sont mises à fonctionner de façon plus intégrée à partir de la création de la SUDENE, avec des actions plus centrées sur la solution des problèmes économiques et sociaux. C’est pourquoi l’action des entités citées marque une rupture avec l’idée selon laquelle la sécheresse constituerait le problème central de l’économie du Nordeste » (Carvalho, 2009, p.165).

Dans l’évaluation de cet auteur, le DNOCS, la CODEVASF et la SUDENE ont été conçus pour répondre à des demandes spécifiques, dans un contexte historique donné, où des

forces productives particulières (les oligarchies régionales) commandaient les rapports sociaux de production. Les institutios s’insèrent dans un cycle qui va de leur naissance, parvient à maturité et s’achemine vers la mort.

« Le résultat de la confrontation entre les rapports sociaux de production et les forces productives peut tout autant engendrer de nouvelles demandes sociales comme de nouveaux Projets de Développement. Ce résultat va jusqu’à permettre la création de « nouvelles

« Le résultat de la confrontation entre les rapports sociaux de production et les forces productives peut tout autant engendrer de nouvelles demandes sociales comme de nouveaux Projets de Développement. Ce résultat va jusqu’à permettre la création de « nouvelles