L’identité politique des délimitations : frontières des espaces d’aridité

2.1 Qu’est-ce que le Semi-aride Brésilien? Un regard sur ses limites

2.1.1 L’identité politique des délimitations : frontières des espaces d’aridité

Les conséquences des sécheresses, qui se traduisent en pertes matérielles et humaines significatives, ainsi que la pression sociale pour des politiques publiques plus concrètes pour combattre leurs effets, conduisent à la délimitation d’une région plus régulièrement exposée à ce phénomène. Ces aspects, outre cerner le territoire d’intervention, servent à concentrer les actions gouvernementales et à mieux les organiser. Le premier périmètre, le Polygone des Sécheresses (Polígono das Secas), créé par la Loi n°175 de 1936, couvre 672.283 km!

des États du Nordeste (sauf le Maranhão) et du nord de l’État du Minas Gerais. À l’intérieur du Polygone, on trouve différentes zones géographiques, avec différents indices d’aridité variant du bilan hydrique positif au bilan hydrique négatif, mais leurs municipalités sont

30% celui du NE et de 4% celui du Brésil, en 2002. Il y a, donc, une petite réduction de proportions par rapport à l’année 2007.

toutes sujettes à des sécheresses périodiques, causant des pertes de production dans l’agriculture et dans l’élevage, ainsi que des risques sociaux. Interviennent ensuite des modifications de la Loi, modifications du tracé original associées aux plans d’intervention pour le combat contre les effets de la sécheresse⁴⁸, mais ce Polygone reste la délimitation officielle de la zone des sécheresses jusqu’en 1989.

Une pression politique constante cherche à inclure les municipalités du Minas Gerais dans le Polygone des Sécheresses, dans le but de les faire bénéficier des aides à la production, à partir notamment de la création de la SUDENE, en 1959, par la Loi nº. 3.692. L’art. 1 § 2º de cette Loi inclut dans la zones de compétence de la SUDENE, outre les municipalités nordestines, celles de l’État de Minas Gerais, situées dans le Polygone des Sécheresses, et donc susceptibles de recevoir des investissements provenant des ressources prévues pour le développement du Nordeste, en accord avec les objectifs de cette entité régionale.

En vertu des ressources destinées aux investissements publics et aux ressources fiscales pour l’initiative privée dans le NE, sous la gestion de la SUDENE et d’autres institutions de développement régional intervenant dans la macrorégion⁴⁹, des municipalités non-nordestines manifestent leur intérêt de faire partie du Polygone des Sécheresses. Ainsi, de nouvelles municipalités de L’État de Minas Gerais, mais également de l’État de l’Espírito Santos ont été incorporées successivement dans la zone d’intervention de la SUDENE, à partir d’une reconfiguration systématique du Polygone des Sécheresses, et ceci à travers différentes lois⁵⁰.

La Constitution Fédérale de 1988⁵¹ établit un nouveau cadre légal pour le Nordeste et pour le Semi-aride. L’article 159 (sous-paragraphe I, alinéa c) de la Lei Magna destine 3% de la recette des impôts fédéraux sur le revenu et sur les produits industrialisés « à l’investissement dans les programmes de financement du secteur productif des Régions Norte, Nordeste et Centro-oeste, à travers leurs institutions financières de caractère régional, et en accord avec les plans régionaux de développement, garantissant ainsi au Semi-aride la moitié des ressources destinées à la région Nordeste ». La Loi nº 7.827 de 1989, qui réglemente l’article 159 de la Constitution Fédérale, mentionné plus haut, crée le Fonds

48 Le Décret-loi nº. 9.857, de 1946, complète son tracé et la Constitution de 1946 (art. 198, §§ 1º e 2º), réglementée par la Loi nº. 1.004, de 1949, propose l’exécution d’un plan de défense contre les effets de la sécheresse au Nordeste.

49 La Banque du Nordeste- BNB, le Département National des Travaux Contre La Sécheresse - DNOCS et la Compagnie pour le Développement de la Vallée du São Francisco - CODEVASF intervenaient aussi dans le « NE de la SUDENE », mais le DNOCS se limitait au Polygone des Sécheresses et la CODEVASF au bassin du São Francisco, qui était à 57% inclus dans le Polygone des Sécheresses.

50 Les instruments légaux suivants ajoutent des communes au Polygone des Sécheresses: Lois nº 1.348 (1951), Loi n°4.239 (1963), Loi n° 4.763(1965). À partir du Décret-loi nº 63.778 (1968) la SUDENE devient responsable de la désignation des communes appartenant au Polygone des Sécheresses.

51 Constitution de la République Fédérale du Brésil de 1988, disponible sur http://www.planalto.gov.braccès le 15/01/09.

Constitutionnel de Financement du Nordeste – FNE⁵², destiné au financement de travaux d’infrastructure économique dans la région. En vue d’investissements du FNE, en plus des neuf États qui compose cette région, le « NE du FNE » ou le « NE de la SUDENE » englobe les parties des États du MG et ES comprises dans la zone d’intervention de la SUDENE.

Quant à la Région Semi-aride du FNE - RSA, cette même Loi la désigne comme « la région naturelle insérée dans la zone d’intervention de la SUDENE, dont la moyenne annuelle des précipitations est inférieure ou égale à 800 mm, et définie par ce même organisme ». À partir de 1989, le Polygone des Sécheresses, bien que n’ayant pas encore été supprimé légalement, est remplacé par la Région Semi-aride du FNE, en tant que périmètre officiel d’intervention des politiques publiques.

La zone d’intervention de la SUDENE et la Région Semi-aride – RSA sont donc aussi concernées l’une que l’autre par les investissements du FNE, mais dans cette dernière, les conditions d’application sont spéciales. Les deux délimitations, qui reçoivent le soutien institutionnel et financier de la SUDENE et de la Banque du Nordeste - BNB, voient leurs

« limites » modifiées par des lois successives, à partir d’un mouvement politique dynamique et complexe. Les relations entre les acteurs du pouvoir public – représentants des gouvernements municipaux et des États et institutions régionales (DNOCS, SUDENE et BNB) - ont un poids significatif dans la construction du projet de développement du Semi-aride. Ces relations se traduisent par une tension permanente entre le technique et le politique pour la définition des limites géographiques basées sur des critères climatiques (périodes de sécheresses, indice pluviométrique annuel). Il s’agit de relations passant par le pouvoir politique institutionnel, et recherchant la reconnaissance de l’identité des municipalités (l’appartenance au Semi-aride) et de l’exercice de leur territorialité (le droit de bénéficier des ressources du FNE).

Tandis que des dispositions légales diverses établissent des extensions de la zone d’intervention de la SUDENE⁵³, incluant des municipalités de la région nord des États de Minas Gerais et de l’Espírito Santo, et considérant la délimitation de la RSA du FNE, la SUDENE a adopté la stratégie suivante:

« Puisque l’on prétend définir des lignes d’action pour le développement d’activités productives compatibles avec les spécificités du Nordeste Semi-aride, l’option pour une délimitation de la région basée sur le critère climatique apparaît comme la plus indiquée, étant donné que les activités économiques, en particulier celles liées au secteur rural sont encore fortement influencées par le climat » (MI, Rapport du GT, p.50).

52. Cette même Loi crée également le Fonds Constitutionnel de Financement du Norte-FNO ainsi que le Fonde Constitutionnel de Financement du Centro-oeste-FCO. Les bénéficiaires peuvent être des producteurs ou entreprises (publiques ou privées), des personnes physiques ou juridiques, ainsi que des coopératives de production développent des activités productives dans les secteurs de l’agriculture, de l’élevage, des mines, de l’industrie ainsi que de l’agro-industrie. LOI n° 7.827 du 28/9/1989, disponible sur http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1989/7827.htm accès le 15/01/09.

53 Résolution de la SUDENE n° 11.135 (1997), Lei nº. 9.690 (1998) et Loi nº 125 (2007).

À partir de ce principe, la Région Semi-aride est alors définie comme « l’ensemble de lieux contigus, se caractérisant par un bilan hydrique négatif, résultat de précipitations moyennes annuelles inférieures ou égales à 800mm, un ensoleillement moyen de 2.800 heures/an et une humidité relative de l’air moyenne autour de 50% » (MI, Rapport du GT, p.50). Selon la Décision de la SUDENE n° 732/1991, la Région Semi-aride possède 730 municipalités et 764.522 Km².

En conséquence du processus de décentralisation politique et de stimulation de l’autonomie municipale (à partir de la Constitution Fédérale de 1988), de nouvelles municipalités sont créées dans le Nordeste, notamment à travers le démembrement. Afin d’actualiser la relation des municipalités, la Décision de la SUDENE n° 1182, du 14/09/1999, suivant les mêmes critères climatiques que la Décision n° 732/1991, agrandit la Région Semi-aride du FNE en y incluant 139 municipalités. Comprenant 1.031 municipalités, et couvrant 895.254 km!, la RSA compte alors, 19.326.007 habitants, parmi lesquels 56,5% constituent la population urbaine et sa densité démographique est de 21,59 hab. /km! (IBGE, 2000)⁵⁴. La Décision de la SUDENE de 1991, après la Constitution, restreint à 9 les municipalités de l’État de Minas Gerais de la zone d’intervention de la RSA du FNE, contre 86 insérées dans le Polygone des Sécheresses en 1989. Celles-ci deviennent partie intégrante de la zone de compétence de la SUDENE, mais la pression pour l’inclusion dans le Semi-aride de municipalités de Minas Gerais persiste: de 9, on passe à 40, puis à 85 municipalités par délimitations successives (cf. tableau 2.2).

La conception de « région » paraît ambiguë à partir du moment où la délimitation du Semi-aride est basée sur des politiques publiques pour le développement du NE⁵⁵. Cependant le NE « s’élargit » aux municipalités du Sudeste en incorporant les municipalités de MG et de l’ES, à partir, cette fois, de critères géophysiques de « région naturelle ». La possibilité d’un épisode de sécheresse, qui caractérise les municipalités, comprises dans la Polygone des Sécheresses, ajoutent à la région « sous-développée » nordestine les municipalités du Sudeste, région considérée comme la plus « développée » du pays. La superficie de la Région Semi-aride s’étend au delà des frontières des régions politico-administratives définies par l’IBGE. Ainsi, le traitement spécial des politiques publiques tournées vers le développement régional dans les municipalités du Semi-aride, partent toujours du présupposé que les conditions climatiques (basées sur des critères techniques objectifs confirmant la semi-aridité) peuvent expliquer les raisons d’un sous-développement rural.

54 Sources: Brésil, MMA (2004) Programme d'Action Nationale de Combat à la Désertification et Mitigation des Effets de la Sécheresse (p.29)

55 En effet, les délimitations du Semi-aride suivent une logique géomorphologique (relief, conditions climatiques, etc.) et les politiques publiques se servent de cette logique sans prendre en compte les dimensions socioculturelles inscrites dans l’univers du vécu. Ainsi, nous pouvons affirmer que ces délimitations sont en grande partie une « invention » des politiques publiques.

Tableau 2.2 : Comparaison du nombre de municipalités en différents délimitations

Surface (km!) 1.550.940 1.662.947 1.797.208 1.084.348 764.522 895.254 982.563

Sources: Adapté du Rapport Final du group de travail pour la délimitation du Semi-aride du Ministère de l’Intégration, 2005. D’après l’ADENE (2005) et l’IBGE (2007).

Depuis la moitié du XXème siècle, le changement du paradigme déterministe réoriente les explications du sous-développement du Semi-aride qui passent à considérer d’aspects tels que la concentration des terres, des revenus et du pouvoir. Pourtant, les délimitations qui guident l’orientation des politiques de développement de la région semi-aride continuent à s’appuyer sur des critères géophysique « naturels », comme si les sécheresses suffisaient encore à expliquer le sous-développement.

Cette représentation des conditions naturelles comme racines du sous-développement se traduit en bénéfices concrets et c’est pourquoi les municipalités non-nordestines s’y intéressent, dans la mesure où elle justifie leurs revendications d’un traitement de faveur, tel que l’accès au FNE. En même temps, il s’agit d’une représentation symbolique, qui contribue à la construction d’une image de région nécessitant une attention spéciale pour lui permettre de compenser son retard. La construction de cette image renforce l’identité nordestine de technique de la définition des critères de semi-aridité qui provoquent ces modifications de la délimitation du Semi-aride, mais celles-ci proviennent surtout de la pression politique

56 Le reporteur du l’expertise du Projet de Loi du Sénat nº 187, de 2003, qui se prononce sur l’inclusion de nouvelles communes dans la zone d’intervention de l’ADENE. Disponible sur http://legis.senado.gov.br, accès le 10/01/2009.

permanente (exercée par les municipalités concernées et leurs représentants dans les instances législatives) pour l’inclusion de nouvelles municipalités. Cette pression est due aux bénéfices que les aides publiques apportent aux municipalités⁵⁷.

Après l’affaiblissement de la SUDENE et son remplacement par l’ADENE⁵⁸, sous le gouvernement du Président Fernando Henrique Cardoso, et avec la reprise du débat sur le développement du Nordeste et du Semi-aride dans l’administration du Président Lula da Silva, le mouvement « d’expansion » de la zone semi-aride vers le nord de Minas Gerais se poursuit. À ce moment de revalorisation des politiques publiques régionales, le Ministère de l’Intégration - MI met en place un Groupe de Travail dont la mission est de « perfectionner le concept de région semi-aride » à partir de critères techniques complémentaires à celui de l’isohyète de 800 mm, établis par la Loi nº. 7.827/89.

Ainsi, la Décision Interministérielle nº 6, de 2004⁵⁹ met en place un Groupe de Travail – GT, dans lequel sont représentées différentes institutions⁶⁰, et qui est chargé de présenter, dans un délai de 120 jours, les nouveaux critères de délimitation « du Semi-aride nordestin et du Polygone des Sècheresses ainsi que la liste des municipalités qui composent ces deux délimitations ». Le GT présente un Rapport Final qui, repris par la Décision Interministérielle nº 1, du 09/03/2005, établit trois critères pour la délimitation de la nouvelle Région Semi-aride. L’évaluation des différentes propositions d’utilisation d’indicateurs pour orienter la délimitation par les institutions du GT prend en compte non seulement son caractère technique (consistance, objectivité et opérationnalité), mais également sa composante politique (pression des municipalités). dettes provenant d’opérations de crédit rural et la Loi nº 10.700, du 09/07/ 2003, prévoyant le Bénéfice Garantie-Récolte aux agriculteurs familiaux de communes comprises dans le périmètre des sécheresses.

58 Créé par le décret provisoire nº 2.146-1 du 04/05/01, liée au Ministère de l’Intégration Nationale –MI, l’ADENE prend le relais de la SUDENE (supprimée en 2001 par le gouvernement sous la Présidence de Fernando Henrique Cardoso) de 2001 à 2007. Nous reprendrons ce sujet plus en avant, au Chapitre 3.

59 La Décision interministérielle nº 6, de 29 de mars 2004 est signée par les Ministres de l’Intégration Nationale, Ciro Gomes, et de l’Environnement, Marina Silva.

60 En plus des techniciens des deux Ministères cités, le GT est composé des représentants de l’ADENE, de la Compagnie pour le Développement des Vallées du São Francisco et du Parnaíba – CODEVASF, du Département National des Travaux Contre les Sécheresses - DNOCS, de l’Agence Nationale des Eaux – ANA, ainsi que de l’Institut Brésilien de l’Environnement et des Ressources Naturelles Renouvelables - IBAMA. Les représentants des gouvernements des Etats concernés, de l’Institut National de Recherche spatiale - INPE, de l’Institut National du Semi-aride – INSA, de l’Institut National de Météorologie - INMET ainsi que d’entités professionnelles et de la société civiles pouvaient apporter leur contribution à l’invitation de GT.

61 Le maintien de ce critère est défendu par l’ADENE pour son objectivé et simplicité opérationnelle.

62 L’indice d’aridité (Tornthwaite, 1941) est calculé en prenant pour base le bilan hydrique entre précipitations et évapotranspiration potentielle pour la période entre 1961 et 1990. L’adoption de ce critère est défendu par la CODEVASF, par le pela Secrétariat des Ressources Hydriques du Ministère de l’Environnement, par l’EMBRAPA ainsi que par l’ANA.

pris en compte toutes les municipalités qui répondent à au moins un des trois critères⁶⁴, ce qui se traduit par une augmentation de 90.253km²du périmètre du Semi-aride. Si l’on avait adopté, par exemple, le seul indice d’aridité pour délimiter l’aire couverte par la portion semi-aride, celle-ci aurait diminué de 1.031 municipalités (délimitée par une isohyète de 800mm) à seulement 396 municipalités, ce qui fut considéré politiquement inviable par l’analyse du GT.

En fait, si l’augmentation du nombre de municipalités représente une plus grande répartition des ressources du FNE destinées à la région par commune, les paramètres techniques bien définis servent à discipliner l’inclusion permanente de nouvelles municipalités. Comme le signale le Rapport Technique en référence, même dans les cas de création de municipalités, par le démembrement ou le remembrement de celles déjà incluses dans le Semi-aride, celles-ci doivent être analysées par l’organe gestionnaire de la politique, ce qui se justifie

« par la nécessité de maintenir la cohérence technique afin d’éviter d’éventuelles distorsions qui pourraient privilégier ou défavoriser certaines municipalités et, qui plus est, discréditer les critères de délimitation générale de la Région » (p.22).

En somme, la Décision n°89 du 16/03/2005 du Ministère de l’Intégration – MI « actualise la relation des municipalités appartenant à la Région Semi-aride du Fonds Constitutionnel de Financement du Nordeste – FNE ». Par cet instrument, la Région Semi-aride est une fois de plus redélimitée, ce qui entraîne une augmentation de près de 9% de sa superficie, et à l’incorporation de plus de 102 nouvelles municipalités. Le manuel⁶⁵ élaboré par le Ministère d’Intégration pour divulguer la délimitation du « nouveau Semi-aride Brésilien » présente une image renouvelée de la région ainsi que les avantages pour les municipalités insérées :

« Les 1.133 municipalités intégrantes du nouveau Semi-aride Brésilien bénéficieront d’un bonus de 25% des ressources du FNE, alors que pour le reste de la Région Nordeste ce pourcentage est de 15%. (...) La Constitution détermine qu’au moins 50% des ressources de ce Fonds soient appliquées au financement des activités productives dans des municipalités du Semi-aride, ce qui constitue sans aucun doute un encouragement à la création d’emplois dans la région. En 2005, le montant prévu par le FNE pour le Semi-aride atteint les R$ 2,5 millions. De plus, les producteurs ruraux bénéficiaires du PRONAF du Semi-aride ont à leur disposition un crédit dont les intérêts sont de 1% à l’année, un délai de paiement allant jusqu’à 10 ans et avec trois ans de carence » (p.5).

63 En utilisant un modèle de bilan hydrique journalier, l’INPE/CPTEC conclut que la région semi-aride définie antérieurement coïncide avec celle présentée pour la période 1970-1990, déficit hydrique d’au moins 60% du temps.

64 Un tableau des communes par critère de classification a été élaboré et les trois limites cartographiées.

65 Disponible sur www.mi.br, accès le 02/07/09.

Finalement, dans le contexte de la Politique Nationale de Développement Régional (que nous verrons au chapitre 2), la Loi Complémentaire nº 125 de 03/01/2007⁶⁶, citée à l’article 43 de la Constitution Fédérale, recrée la SUDENE et délimite son aire d’intervention, en y incluant intégralement les États du NE et partiellement les États de Minas Gerais et de l’Espírito Santos. Cette Loi ratifie le périmètre de son aire d’intervention antérieure (défini par les Lois n^os 1.348 du 10/03/1951, 6.218 du 07/07/1975 et 9.690 du 15/07/1998) en y ajoutant 38 municipalités nouvelles de l’État de Minas Gerais et une commune de l’État de l’Espírito Santo. La Loi établit l’inclusion automatique de municipalités créées à partir du démembrement d’autres municipalités appartenant déjà à son aire d’intervention (cf. figure 2.4 et tableau 2.2).

La Décision n°89 de 2005 supprime officiellement le Polygone des Sécheresses, renforçant l’idée de Semi-aride Brésilien, comme unité à la fois écologique et politique, préservant la contigüité des municipalités incluses qu’elle considère comme des unités intégrales et indivisibles dans l’intérêt de la politique de développement économique du Semi-aride. Il apparaît clairement que les différentes configurations du « Polygone des Sécheresses », de la « Région Semi-aride du FNE » ainsi que du « Semi-aride Brésilien » révèlent différentes stratégies des politiques publiques en faveur du développement de la région à des moments historiques spécifiques. Ce ne sont pas que des dénominations, avec de petites variations de périmètre, elles impriment des caractéristiques identitaires à ce territoire, révélant l’image associée au type de conception du développement correspondant à une période donnée. Il est tout aussi évident que les ressources du FNE visant à stimuler le développement du NE soient de préférence dirigées au Semi-aride, et que les municipalités des États (du Nordeste et du Sudeste) veulent s’insérer dans cette région pour accéder à ces ressources, parce que celles-ci sont plus avantageuses que celles des autres fonds.

Nous constatons que les politiques publiques cherchent à focaliser les « limites » et

« frontières » du sous-développement en différenciant le « NE du littoral » du « NE du Sertão » à partir de critères ancrés dans les caractéristiques naturelles, et non sociales. Il nous semble paradoxal que, malgré les nombreuses études et la riche littérature sur ce sujet

Dans le document Développement et identités dans le Semi-aride brésilien. Le vin de la Vallée du São Francisco (Page 101-120)