Du développement rural au développement territorial : l’invention des Territoires de l’Identité

L’insertion de la question territoriale dans les réflexions sur le développement rural s’appuie sur les nouvelles exigences conceptuelles et méthodologiques pour faire face aux changements socio-économiques profonds des pays en développement, dans le contexte de l’approfondissement de la mondialisation. L’approche participative présuppose la participation des acteurs sociaux à l’élaboration de propositions pour le développement du territoire où ils habitent, travaillent et interagissent. Nous pouvons en effet observer dans les politiques publiques tournées vers le développement rural, un processus, encore en cours,

de changement de paradigme. Ce processus se dirige vers les perspectives centrées sur la compréhension des territorialités des acteurs, prenant en compte, face à la pluralité de ces derniers, la pluralité d’intérêts souvent conflictuels. À partir de ce présupposé, les politiques publiques cherchent à construire des stratégies négociées, ancrées dans la compréhension des identités multiples d’un territoire commun.

L’Organisation des Nations Unies pour l’Agriculture et l’Alimentation – FAO (2005)¹²⁵ considère le « développement territorial participatif et négocié », comme une stratégie pour atteindre le développement rural, et propose le développement de méthodologies visant à construire un « Pacte Social Territorial », base d’une négociation des acteurs sociaux.

Énumérant les principaux problèmes de la marche vers le développement rural: l’inefficacité des services publics, la mauvaise utilisation des ressources locales et le manque de définition des limites territoriales, la présente proposition établit comme causes des trois problèmes, respectivement, la décentralisation et la superposition de l’action des institutions de l’État, la grande diversité des acteurs et des projets, ainsi que les interdépendances à l’intérieur des territoires et entre ces derniers. Pour affronter ces problèmes, selon le document de la FAO, il faudrait atteindre trois grands objectifs: consolider la crédibilité entre les acteurs publics et privés, renforcer la cohésion sociale afin de potentialiser la mise à profit des ressources locales et, finalement, penser le territoire comme un espace de dialogue et de négociation.

La FAO (2005) présente la réalisation de « diagnostics territoriaux » comme un moyen de promouvoir le dialogue entre les acteurs sociaux d’un territoire, visant la négociation pour la promotion de développement rural. Ainsi, l’institution recommande de concentrer les efforts afin de garantir la réalisation d’objectifs essentiels dans les zones rurales: conservation des ressources naturelles et protection de l’environnement, sécurité alimentaire et création d’emplois et de revenus. Dans le cas des systèmes agricoles locaux/indigènes, la conscientisation de leur importance pour la conservation du patrimoine naturel, paysager et culturel, la FAO considère comme principal défi le développement de méthodologies favorisant la conservation de leurs caractéristiques et, en même temps, permettant leur évolution et adaptation aux changements écologiques et socio-économiques.

Nous avons rapporté la référence de la FAO comme l’exemple d’une nouvelle voie vers le développement rural, indiquée par les organismes internationaux et que le Brésil adopte, avec des innovations significatives, telles que l’incorporation du concept d’identité dans l’identification des territoires de l’intervention publique. Il s’agit de ce que l’on appelle

« développement territorial », conception dans laquelle le territoire, en tant que pilier

125 Organisation des Nations Unies pour l’Agriculture et l’Alimentation – FAO (2005). Une stratégie pour le développement rural: Développement Territorial participatif et Négocié (DTPN). Disponible en http://www.fao.org/sd/dim_pe2/docs/pe2_050402d1_pt.pdf, accès le 08/02/2010.

essentiel, est défini par ses caractéristiques identitaires ainsi que par les territorialités de ses acteurs (cf. Introduction).

Ce changement de direction se construit à travers un long processus qui commence par la critique de la modernisation de l’agriculture, promue par des politiques publiques centrées en priorité sur la production, à grande échelle, par les grands propriétaires ruraux de l’alimentaire. L’échec des politiques de stimulation de l’agriculture irriguée, pour ce qui est de la promotion de la petite production rurale, est lié à l’inefficacité institutionnelle et à la désarticulation entre les acteurs sociaux. L’agriculture familiale, reléguée à un rôle subalterne par rapport à l’entreprise agricole, ne peut pas prospérer comme elle le devrait.

Comme le soulignent Sabourin et Tonneau (2009), « Les produits, les techniques, les dispositifs institutionnels, les formes de commercialisation, ont été ceux dont les grandes sociétés agro-industrielles avaient besoin ». Cette situation conduit les agriculteurs familiaux, soumis à des projets inadéquats, à une condition de vulnérabilité et de manque de clarté quant à leur rôle dans le développement rural : « l’indéfinition du projet productif pour l'agriculture familiale est concomitante à l’indéfinition identitaire des agriculteurs familiaux » (Sabourin et Tonneau, 2009).

Le développement de ce que l’on appelle les secteurs modernes de l’économie agricole est basé sur le concept politique de la distribution à la société rurale des bénéfices engendrés par ces secteurs, par le biais du mécanisme de marché de travail. Cependant, face à l’insuffisance des résultats de ce type de stratégie politique d’inclusion sociale des petits producteurs, les politiques de développement rural, incluant les politiques compensatoires, tentent de faire face aux problèmes de l’inégalité socio-économique instaurée sur le territoire. Le modèle de développement rural brésilien adopte, sous la gestion du président Lula, une nouvelle approche centrée sur le territoire. L’émergence de cette catégorie géographique, occupent désormais le cœur des politiques publiques de développement, accompagne la vague de valorisation des acteurs locaux et le respect de leurs territorialités.

Si les expériences d’aménagement régional ont un historique considérable dans les politiques publiques fédérales, l’approche territoriale inaugure, par une stratégie inédite, l’adoption du territoire et de ses caractéristiques identitaires, tant dans la définition et l’appui des Arrangements Productifs Locaux – APL (que nous traiterons dans la deuxième partie de la thèse) que dans la régionalisation des « territoires ruraux ». Ces derniers sont les références géographiques de substrat sociogéographique, qui orientent la planification de l’action du Secrétariat au Développement Territorial – SDT du Ministère du Développement Agraire – MDA, responsable de l’agriculture familiale au Brésil. L’Atlas des Territoires Ruraux (2004), élaboré pas le SDT / MDA synthétise les différentes bases de données présentées dans des cartes régionales, avec l’identification des territoires ruraux. Cet Atlas constitue la base d’informations qui appuie l’exécution du Programme National de Développement

Durable des Territoires Ruraux – PDSTR. À l’égard de l’agriculture familiale, l’action de ce programme a une nature complémentaire essentielle au PRONAF et vise à « favoriser un développement régional intégré, par la définition concertée de projets et d’infrastructures collectives entre les différents ministères, services des Etats locaux et société civile, à partir d’un appui prioritaire au secteur de l’agriculture familiale ».

Les territoires ruraux, en tant qu’unités d’intervention et d’articulation pour l’orientation du PDSTR, se caractérisent par des critères multidimensionnels, en incorporant les aspects facilitateurs de la cohésion sociale et culturelle, explicites ou implicites. Même s’ils prédominent, les espaces ruraux, peuvent inclure des villes petites et moyennes, des villages et des hameaux. L’identification des territoires ruraux d’échelle supramunicipale, a pour base les microrégions géographiques (définies par l’IBGE) présentant une densité démographique inférieure à 80 hab. /km² et une population moyenne par commune au dessous de 50.000 hab., et considère la concentration d’agriculteurs familiaux er de familles installées par le programme de réforme agraire. 104 territoires ruraux ont été délimités par le MDA, englobant 45% des municipalités du Brésil (2500) et 28% de leur population (soit 56%

de la population rurale du pays). Nous y trouvons 57% des pêcheurs, 58% des agriculteurs familiaux et 72% des familles ayant bénéficié de la reforme agraire. Tels territoires abritent 43% des familles touchées par le Bolsa Família, 71% des quilombolas et 56% des terres indigènes (SDT/MDA, 2010).

S’appuyant sur les expériences accumulées lors de la gestion des territoires ruraux du pays à partir du Programme cité, le SDT/MDA cherche à insérer l’agriculture familiale dans les politiques publiques de développement territorial. Afin d’appliquer le concept de développement territorial dans la gestion de politiques publiques centrées dans l’espace rural, ce Ministère adopte les « Territoires d’Identité » comme unités-objet de ce développement. Avec l’objectif de les identifier et d’élaborer un modèle de gestion approprié aux Territoires d’Identité, le SDT construit une méthodologie de différenciation des typologies des territoires ruraux. L’intention, en termes de progression d’échelles d’intervention, est de suivre la séquence: territoire de l’agriculture familiale, territoire rural et Territoire d’Identité.

Les territoires ruraux n’incorporent pas l’identité, en tant qu’élément de différenciation, mais assument plutôt le paysage et ses ressources comme éléments structurants. Ces territoires représentent donc les unités opérationnelles qui orientent l’exécution de programmes et projets, tandis que « le Territoire d’Identité constitue une catégorie théorique orientant la cohésion de la population locale afin d’entreprendre des actions politico-institutionnelles » (R. Perico, 2009, p. 78). L’étude des typologies des territoires ruraux, sollicitée par le SDT/MDA auprès de l’Institut Interaméricain de Coopération pour l’Agriculture – IICA, teste une méthodologie qui applique le concept des Territoires d’Identité. Dans l’introduction du

livre de Rafael E. Perico, « Identité et territoire au Brésil »(2009), le consultant de l’IICA mentionne l’expérience réalisée par le SDT/MDA/IICA.

« Les résultats de l’analyse des processus de territorialité, engendrés sur les Territoires de l’Identité, incluent la description et l’analyse des conditions pratiques de construction du territoire et, plus particulièrement, les caractéristiques de la délimitation (qui orientent le processus aménageur de la gestion territoriale, avec des implications profondes dans la reconnaissance de l’identité), facteur déterminant des stratégies du développement, de la reconnaissance sociale et de l’autonomisation politique des communautés rurales » (Perico, 2009, p.20).

Dans l’expérience réalisée par le SDT/MDA, à partir de 2003, 14 territoires ruraux représentatifs de la diversité nationale sont sélectionnés, dans lesquels sont approfondis de façon participative, auprès des acteurs locaux, les relations identitaires qui s’établissent sur chacun d’entre-eux. De ces territoires définis comme pilotes, 4 se situent dans le Semi-aride:

Seridó/RN, Cariri/PB, Itapipoca/CE et Sertão du Pajeú/PE. À partir du processus d’interaction avec les acteurs territoriaux (gouvernementaux et société civile) sont consolidées six catégories représentatives des attributs identitaires les plus significatifs de la région: socioculturelle, pour laquelle priment les représentations religieuses, artistiques, culinaires et d’autres formes d’expression culturelle, sociogéographique, soulignant les éléments naturels tels qu’hydrographie, écosystème et relief, sociogéographique et économique, où les acteurs reconnaissent le milieu physique et les activités économiques en tant qu’expressions majeures de leurs identités territoriales; socio-environnementales, où sont davantage valorisées les unités de protection de l’environnement définis par les politiques environnementales et sociopolitique, où l’on souligne les occupations récentes, dans lesquelles les mouvements sociaux et les formes d’organisation de lutte pour la terre jouent un rôle essentiel. Les acteurs des territoires ruraux du Seridó/RN et du Cariri/PB les classent dans la catégorie socioculturelle, soulignant, entre autres, l’artisanat, l’élevage caprin et la force de lutte du sertanejo comme étant les éléments prioritaires de l’identité territoriale. Dans les territoires d’Itapipoca/CE et du Sertão du Pajeú/PE les acteurs territoriaux les classent dans la catégorie sociogéographique, soulignant les régions montagneuses, pour le premier, et le fleuve Pajeú, pour le second, parmi les éléments identitaires.

Il convient de préciser que ces catégories sont utilisées par la méthode comme indicateurs résultant de l’interprétation des acteurs locaux, mais n’excluent pas d’autres éléments identitaires plus pertinents pour des catégories différentes de celle définie comme prioritaire.

Dans le cas des territoires insérés dans le Semi-aride, les difficultés liées à la rareté de l’eau et aux processus de salinisation du sol et de désertification mobilisent les acteurs locaux et confèrent à la dimension environnementale un fort appel identitaire, dans la mesure où ces processus interfèrent dans la vie sociale et productive des habitants (Perico, 2009). Cette

remarque suscite un questionnement. Les stratégies des politiques publiques de lutte contre les épisodes de sécheresse et, plus récemment, celles de préservation du biome caatinga et de prévention des zones les plus susceptibles de désertification reflètent-elles la plus grande valorisation de l’identité environnemental du Semi-aride, reconnue par les acteurs locaux, par rapport à celles liées aux processus de domination politique et de concentration de l’accès aux conditions de production?

L’expérience du SDT/MDA, dans la tentative de mobiliser les acteurs locaux pour « construire» les Territoires d’Identité, représente certainement une avancée des politiques publiques, non seulement dans la mesure où l’on essaie d’incorporer à la formulation des politiques de développement des catégories d’analyse telles que territoire et identité, mais surtout parce que cette expérience met en scène ces concepts, et leur articulation les uns aux autres, comme une connaissance que les acteurs territoriaux doivent s’approprier collectivement. Un débat de cette nature contribue certainement à la compréhension des liens d’appartenance des acteurs sociaux à leurs territoires, ainsi qu’au renforcement de la participation aux processus de formulation et mise en place des politiques publiques, offrant ainsi une plus grande possibilité d’interaction de ces politiques d’axes d’identification légitimement reconnus par les acteurs sociaux. On ne peut nier cependant que si l’expérience est osée, grands sont les défis de suivre cette voie, d’autant plus grands qu’il faut pour ce faire extrapoler ce type d’expérience au delà des territoires ruraux, et englober les problématiques des territoires urbains et des territoires « rurbains» (pour emprunter le terme de Gilberto Freire, 1982)¹²⁶.

Le grand mérite de l’expérience du SDT/MDA est qu’elle explore de nouvelles manières d’entraîner les acteurs sociaux autour d’un projet de développement territorial. Le territoire, qui est en même temps l’objet d’intervention et l’espace du vécu, crée plusieurs formes de gouvernance. Ce n’est que récemment, dans un contexte de consolidation de la démocratie, que les mouvements sociaux ont commencé à jouer un rôle essentiel, soit dans les espaces institutionnels, soit dans le soutien direct au petits producteurs, afin de potentialiser les résultats les plus effectifs et les mieux adaptés aux besoins de chaque territoire. La complexité de la participation sociale s’exprime dans différentes instances, institutionnalisées ou non, de tailles, formats et délimitation géographique diverses (forums, conseils, réseaux, commissions), avec une immense gamme d’organisations concernées (gouvernementales et non-gouvernementales, syndicats, associations, coopératives, fédérations, liées aux églises, aux universités, aux mouvements écologiques, soutenus par des organismes nationaux et internationaux etc.). Concrètement, cette dynamique participative intense a pour résultat l’élaboration de politiques plus pertinentes ainsi que la formation de projets ciblés dont les possibilités de réussite s’en trouvent augmentées.

126 Carlos Egler et Otamar de Carvalho, 2010, reprennent ce concept et caractérisent les nouveaux espaces rurbains avec les informations de l’IBGE, 2000 et 2007.

Sabourin et Tonneau remarquent que le Secrétariat du Développement Territorial – SDT du MDA privilégie le territoire comme le lieu d’une nouvelle gouvernance instituée entre mouvement social et gouvernement.

« Ce choix, affirmé sur la longue durée pour l'agriculture familiale, peut surprendre dans un Brésil qui a toujours, tout au long de son histoire, privilégié l’agriculture « d'entreprise » : latifundia et entreprises agricoles. (…) Concrètement, le Ministère du Développement Agraire a transformé un programme de subventions aux municipes pour des équipements et infrastructures collectives en un instrument de soutien à des projets inter municipaux, de nature territoriale. Ces projets sont élaborés et gérés par un conseil territorial, collège de représentants de la société civile, d'élus locaux, des pouvoirs publics et parfois, du secteur privé » (Sabourin et Tonneau, 2009).

Le représentant de l’ASA-PE et de l’ONG Centre Sabiá pense que de nouvelles possibilités sont évidentes, tant dans l’élaboration et l’exécution des politiques publiques, que dans l’action des organisations sociales. Selon lui, malgré les difficultés de briser la mercantilisation dictée par le paradigme de développement de la société de marché urbano-industrielle, dans laquelle la culture elle-même se transforme en marchandise, dans la tension entre le traditionnel et le moderne, ces deux facettes dialectiques du développement sont appréhendées à partir de nouveaux regards. Si, d’un côté, le traditionnel est vu désormais comme une façon d’incorporer les éléments des dimensions environnementales et culturelles du développement, de l’autre, le moderne est dénoncé comme étant en général déconnecté de ces dimensions au détriment de la valorisation de la dimension économique.

« Nous nous demandons ce qu’est le traditionnel dans l’agriculture, si ce n’est produire de nouveau comme autrefois. Si ce n’est pas de produire de nouveau comme autrefois, ne serait-ce pas la façon de se comporter envers l’environnement ? La relation harmonieuse avec l’environnement s’est perdue avec le temps en fonction de la modernisation. La révolution verte, au Brésil, a apporté un ensemble de technologies qui ont standardisé la modernisation de l’agriculture et n’ont pas tenu compte de la diversité environnementale et culturelle. Il faut changer notre conception du moderne et du traditionnel. Remettre en scène la tension entre le moderne et le traditionnel, c’est la ramener dans le nouveau débat qui aborde par exemple les processus de désertification et les changements climatiques » (A. Santos, 2007).

Ainsi, le représentant de l’ASA – PE, associant l’agriculture familiale à la tradition des peuples indigènes, s’interroge sur son interaction avec le moderne. Pour lui, cette interaction se fait par le biais des bénéfices matériels distribués aux familles, de la forme d’organisation, de la relation au marché et aux consommateurs. Dans le domaine de la santé, les plantes médicinales utilisées in natura sont désormais industrialisées et deviennent des produits pharmaceutiques à travers un processus qui comprend beaucoup de technologie. Faisant référence au Semi-aride, notre interlocuteur estime qu’il existe, dans l’agriculture familiale, des niveaux d’interaction entre le traditionnel et le moderne, à différents stades, tout comme les États du Nordeste ou les communes à l’intérieur de chaque État présentent des degrés

différents d’accès à la communication, à l’information et à la technologie. Les contrastes s’expriment entre les capitales, les villes petites et moyennes, ou encore entre l’Agreste et le Sertão. Même si tous les agriculteurs familiaux ont « un certain type de relations globale sous la modernisation», dans leur optique, les différences entre eux ainsi qu’entre les spécificités des territoires ruraux sont marquantes.

Ces différences de niveau de modernisation, sont, en dernière analyse, fortement liés au niveau d’urbanisation des territoires. Pour le représentant de L’ASA-PE, cette question est liée à la vision décentrée de l’interdépendance entre le développement rural et le développement urbain, ainsi qu’avec le poids inégal de ces deux espaces en termes de polarisation des activités économiques, offres de services et de connectivité au réseau de villes.

« Le développement ne peut pas être vu comme si l’urbain développait le rural, ce sont deux types de développement complémentaires et interdépendants. Lorsque le dévelopement rural est effectif, la pression sur l’espace urbain diminue, améliorant ainsi la qualité de vie de ses habitants et fournissant aux villes des aliments plus sains. Par ailleurs, le processus d’urbanisation dans le monde rural valorise les conditions de communication et l’offre éducative, puisqu’un monde rural isolé n’est plus possible » (Aldo Santos, 2007).

Si, comme le croit notre interlocuteur, « la quête du développement implique l’équité, le respect de l’environnement, de nouvelles relations sociales entre les hommes et les sexes et les générations », si ce développement doit, selon lui, « permettre aux peuples traditionnels - indigènes et quilombolas – de se connecter à la société, dans le respect de leurs croyances et des valeurs de leur culture », il est certain qu’il nous faut briser les divisions que nous impose la modernité. La conception dichotomique des paires rural et urbain, traditionnel et

Si, comme le croit notre interlocuteur, « la quête du développement implique l’équité, le respect de l’environnement, de nouvelles relations sociales entre les hommes et les sexes et les générations », si ce développement doit, selon lui, « permettre aux peuples traditionnels - indigènes et quilombolas – de se connecter à la société, dans le respect de leurs croyances et des valeurs de leur culture », il est certain qu’il nous faut briser les divisions que nous impose la modernité. La conception dichotomique des paires rural et urbain, traditionnel et