La Politique Nationale de Développement Régional et ses instruments

Du point de vue de la planification régionale, dans la gestion du président Lula, le Ministère de l’Intégration - MI joue le rôle de coordinateur général de la Politique Nationale de Développement Régional - PNDR, instrument d’orientation de ses programmes et de ses actions. Pour la mettre en œuvre, le MI dispose de 5 Secrétariats et de 4 entités qui lui sont rattachées (la SUDENE, la SUDAM, le DNOCS, la CODEVASF), ainsi que de 8 organismes de participation associés (comprenant les Conseils de Délibération des Fonds Constitutionnels et les Conseils Administratifs des Régions Intégrées de Développement - RIDE). Parmi les Secrétariats du MI, nous en distinguons trois, dont les programmes sont liées à la problématique de notre thèse: le secrétariat aux Politiques de Développement Régional, responsable du Programme de Gestion de la PNDR, le secrétariat aux Programmes Régionaux, responsable, notamment, du Programme de Durabilité des Espaces Sous-Régionaux – PROMESO, et du Programme de Développement Intégré et Durable du Semi-aride – CONVIVER, et le secrétariat à l’Infrastructure Hydrique, responsable, entre autres programmes, de ceux liés à l’agriculture irriguée, à la liaison entre les bassins hydrographiques ainsi qu’à la dotation d’infrastructure hydrique. Les Secrétariats du MI ont pour tâche la coordination de ces programmes ainsi que l’articulation avec les institutions fédérales, les états et les communes pour l’exécution des actions. Les organisations sociales, ainsi que l’initiative privée, contribuent à l’exécution de certaines actions par le biais des instances associées à la planification et au contrôle social (conseils, forums, etc.).

En observant certains programmes des Secrétariats cités, nous nous apercevons que la PNDR est à l’origine de l’organisation institutionnelle dans le cadre du MI. Un autre aspect mérite d’être souligné: le fait que le MI, lui-même, et non pas la SUDENE, répond pour la coordination, la supervision et la gestion de la stratégie politique du développement régional, y compris dans la zone d’intervention de l’administration de la planification. De même, nous notons que les programmes du Secrétariat à l’Infrastructure Hydrique se superposent au domaine de compétence du DNOCS et de la CODEVASF. Ce Secrétariat s’articule surtout avec le Ministère de l’Environnement – MMA ainsi qu’avec l’Agence Nationale des Eaux - ANA. Le MI intervient donc dans le domaine de la formulation des politiques, l’articulation des parties concernées, la libération des ressources ainsi que le suivi de l’exécution, tandis que les organismes rattachés s’occupent de l’opération des actions. Toutefois, en observant certaines de ces actions par programme, telles que la “formation”, l’“assistance technique”,

l’“élaboration des plans” voire celles liées à l’exécution des travaux, comme la “récupération et la construction de barrages, réservoirs et canaux, l’acquisition d’équipements” etc., nous notons que ces rôles ne sont pas si clairement délimités.

Avec l’approfondissement, dans le contexte national et international, de la mondialisation de l’économie et des politiques néolibérales, nous assistons à la réduction du rôle de l’État dans la promotion du développement. Parallèlement, les processus de décentralisation politico-administrative sont consolidés en même temps que la démocratie se renforce, avec la participation de nouveaux acteurs et dispositifs institutionnels, qui redéfinissent la planification et la mise en œuvre des politiques publiques. La contribution de la Constitution Fédérale de 1988 est décisive pour une plus grande décentralisation et participation sociale.

Sur ce dernier point, nous pouvons témoigner de la création et de la multiplication d’espaces institutionnels de participation à la formulation et à l’exécution des politiques publiques, telles que les conseils, les commissions techniques et forums, dont la composition et les niveaux de décision sont variables¹⁶⁰. Quant à la décentralisation, si d’un côté l’autonomie des états et communes se renforce avec la transmission du niveau fédéral d’attributions et de ressources, d’un autre côté, la responsabilité de l’articulation de complexes régionaux d’intérêt géoéconomique et social, comprenant plusieurs unités de la Fédération, comme dans le cas des mésorégions des RIDES, reste sous la responsabilité de la sphère fédérale.

Les partenariats entre les pouvoirs publiques et l’initiative privée dans l’exécution de grands travaux d’infrastructure, comme dans le cas de la voie ferrée Transnordestine, sont fortement encouragés. Le tableau 3.1 détaille les objectifs de certains programme sélectionnés par les secrétariats cités, et dont les actions ont une incidence sur le Nordeste ainsi que sur le Semi-aride.

Les grands objectifs de la PNDR sont « la réduction des inégalités régionales et réactivation des potentialités de développement des régions brésiliennes » (PNDR, 2007, p.12). Ils semblent bien audacieux par rapport à la complexité des problèmes. Pour la mettre en œuvre, le MI négocie des ressources d'autres Ministères, mobilise les autres niveaux de gouvernement — à savoir, l'état et les municipalités — ainsi que le secteur privé. Le MI s’articule parallèlement à l’échelle internationale à travers de la coopération technique de l'Union Européenne¹⁶¹.

160 Participent à la mise en œuvre de la PNDR: la « Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional », commission qui représente l’action commune de 23 ministères du Gouvernement fédéral; les « Conselhos Deliberativos da SUDENE, SUDAM e SUDECO », conseils composés des ministres, gouverneurs, maires, du secteur productif et des « Fóruns das mesorregiões diferenciadas e demais instâncias sub-regionais », qui sont autant d’espaces de négociation entre les trois niveaux de gouvernements avec la société civile, responsable de la planification et du suivi des actions. Source: PNDR, 2007, p.19.

161 Le ministre de l'Intégration Nationale, Geddel Vieira Lima a représenté le gouvernement brésilien à l'événement annuel « Open Days », en l'octobre 2007, en Belgique, dans le but de formaliser un accord de coopération technique internationale entre le Brésil (MI) et la Commission Européenne. Cet accord, signé en novembre de 2007 à Brasília, a pour cible la réduction des inégalités régionales au Brésil. Source : site du MI, publiée dans. En septembre 2009, 40 représentants de 5 mésorégions brésiliennes ont connu des projets régionaux au Portugal, en Espagne, en Italie et en France. Leur voyage e a été financé par l’Union Européenne

Tableau 3.1: Secrétariats et programmes du MI et leurs actions dans le NE et le Semi-aride

Source: Basée sur des données du MI, 2010, site http://www.integracao.gov.br, accès le 06/07/10.

L’articulation du Gouvernement fédéral avec les autres niveaux de gouvernement vise à établir le dialogue entre la PNDR et la Politique Nationale de Développement Local afin de comprendre, à tous les niveaux, la problématique du développement. Comme le souligne Tânia B. Araújo (2006), dans l’entretien, « les investissements dans l’infrastructure et dans le développement scientifique et technologique, comprenant l’intériorisation d’universités publiques (délocalisation dans l’arrière-pays), articulent plusieurs échelles de territoire, des politiques sectorielles nationales voire des politiques d’aide au développement de sous-régions à l’échelle méso-régionale ».

grâce à l’accord de coopération entre l’UE et le Brésil. Source : site du MI, publications de 11/09/2007 et de 25/09/2009, http://www.integracao.gov.br, accès le12/05/10.

La PNDR offre un diagnostic socioéconomique du Brésil dans lequel sont identifiées les espaces intra-régionaux, les plus et les moins dynamiques, délimitées dans la Carte Synthèse de Typologie Sous-régionale basée sur les niveaux de revenu domiciliaire/habitant en 2000 et sur les niveaux de variation du PIB/habitant entre 1990 et 1998. Au delà des discours dichotomique du nord-sud, le document souligne l'existence d'espaces dynamiques dans des régions pauvres et d'espaces stagnants dans des régions riches, démontrant que l’approche régionale, dans l'actualité, attire le regard sur le territoire national tout entier en exigeant une plus grande attention sur les réalités sous-régionales (cf. figure 3.1).

Néanmoins, il ne faut pas oublier qu’il existe encore une forte concentration des secteurs à bas revenu dans certaines régions qui ont été choisis par la Politique comme prioritaires.

Parmi elles, il y a la région Nordeste, spécialement le Semi-aride.

Figure 3.1 : Brésil, Typologie Sous-régionale.

Source: Ministère d'Intégration Nationale, PNDR (2006). Intervention de l’auteur.

Quelques instruments de planification conçus pour la mise en pratique de la PNDR touchent directement le NE : le Plan Stratégique pour le Développement Durable du Nordeste - PDNE, le Plan Stratégique pour le Développement du Semi-aride - PDSA^162, et les Plans Méso régionales de Développement (des états nordestinos sont présentes en 6 mésorégions, parmi les 12 choisis comme prioritaires). Les Fonds de Développement

162 Le PDNE et le PDSA (fichiers PDF) sont disponibles sur le site du MI, http://www.integracao.gov.br, accès le 12/05/10.

Régional apportent un soutien financier, ceux qui se référent au Nordeste sont le Fond Constitutionnel de Financement - FNE et le Fond de Développement du Nordeste - FDNE¹⁶³. En ce que concerne Pernambouc dans la PNDR, les territoires d’articulation et d’intervention se composent de la Région Intégrée de Développement - RIDE¹⁶⁴ (Pôle Petrolina et Juazeiro) et de la méso région, instances d’interaction entre les états, dirigés par le Gouvernement fédéral à partir d'intérêts économiques ou de besoin d'une gestion environnementale intégrée (cf. figure 3.2).

Figura 3.2 : Brésil (Pernambouc), mésorégions et RIDE

Source: Ministère d'Intégration Nationale (2007). Intervention de l’auteur.

La RIDE est considérée comme un « espace privilégié d’articulation dans lequel convergent les politiques publiques des trois niveaux du gouvernement et de la société civile organisée » et les méso régions sont « des territoires d’interaction étatique qui impliquent des régions

163 Ces deux Fonds sont opérés par le BNB et administrés par le MI et la SUDENE. Il existe encore le Fond d’Investissement du Nordeste – FINOR, mais il ne finance plus des nouveaux projets à force de la Mesure Provisoire n° 2.146-1 de 04/05/01). Source : idem.

164 La RIDE du Pôle Petrolina (au Pernambouc) et Juazeiro (à Bahia), constitue une instance d’intervention du MI (Loi n°. 113, du 19/09/01 et Décret nº. 4366, du 09/09/02). Elle englobe des municipalités appartenant au Pernambouc (Petrolina, Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Orocó) et à Bahia (Juazeiro, Casa Nova, Sobradinho et Curaçá), représentant une superficie totale de 34 mille km! avec 610 mille hab. (2000). Source:

site du MI http://www.integracao.gov.br, accès le 30/05/07.

avec des caractéristiques communes (culture, questions socioéconomiques, politiques et environnementales) ». Ces territoires sont la cible du Programme d'Aide aux Méso régions - Promeso pour la construction d'un modèle de gestion participative dans le but de la

« réduction des inégalités sociales et régionales, à partir de la potentialisation des actifs endogènes tangibles et intangibles » (site du MI, 2010). Les deux méso régions du Pernambouc se situent dans le Semi-aride : la Chapade de l'Araripe et la région de Xingó¹⁶⁵. Le Plan de Développement du NE – PDNE (2006) et celui du Semi-aride – PDSA (2007) découlent de la PNDR. Nous n’approfondissons pas le contenu de ces deux plans, ne nous en tenant qu’aux aspects qui nous semblent les plus significatifs de la PDNE. La vision de ce dernier nous permet de comprendre les propositions pour le Semi-aride dans une perspective amplifiée par le contexte de la macrorégion NE. Par ailleurs, l’instrument consacré au développement du Semi-aride détaille les stratégies de celui destiné au Nordeste, et c’est pourquoi il serait répétitif de l’analyser plus en détail.

Le Plan Stratégique pour le Développement Durable du Nordeste - PDNE (MI, 2006) partage la macrorégion Nordeste en huit sous-régions afin de rapprocher la planification et l’action sur le territoire. Il convient de souligner que la délimitation du Nordeste, définie par le plan, correspond à la zone de compétence de la SUDENE, que nous avons déjà mentionnée.

Trois de ces sous-régions sont l’objet du PDSA car se rapprochant du périmètre du Semi-aride: le Sertão Norte, le Sertão Sul et la Ribeira do São Francisco.

Le diagnostic de chacune de ces sous-régions confirme l’inégalité historique dans l’intérieur du Nordeste, les pires indicateurs concernant la sous-région du Meio-Norte, avec un renforcement de cette tendance, dans la mesure où la prévision d’investissements (privé, en infrastructure et du FNE) pour la période 2004 / 2008, est bien inférieure au seuil des autres sous-régions. Le Sertão Norte, sous-région la plus peuplée, dont les indicateurs sont bas également, bénéficie d’une perspective d’investissements, pour la même période, parmi les plus élevées. Ce fait est dû aux deux grands projets du Gouvernement fédéral (le PISH et la Transnordestine). Les principales caractéristiques des sous-régions extraites du PDNE sont systématisées dans le tableau 3.2 ci-dessous.

Même si les valeurs présentées ne sont pas actualisées, il est intéressant de les comparer et d’observer la distribution des investissements prévus pour les sous-régions, élaborée dans le PDNE. Ce mécanisme sert de base à la proposition de distribution des investissements publics et privés de façon à compenser l’aggravation des déséquilibres à l’intérieur de la région NE. Cohérente avec la logique de l’attractivité économique des investissements par la plus grande offre d’externalités positives, les sous-régions littorales concentrent non seulement une grande part des investissements privés programmés, mais également une partie significative des investissements publics ou semi-publics dans l’infrastructure. Les

165 Source: site do MI, http://www.integracao.gov.br/programas/ programasregionais, accès le 30/05/07.

principaux investissements par habitant seront investis dans les sous-régions Litoral Norte et Litoral Sul, mais les sous-régions Ribeira do São Francisco et Sertão Norte, atteignent un seuil semblable aux trois sous-régions littorales en fonction des projets du secteur public cités plus bas (cf. figure 3.3).

Tableau 3.2 : Indicateurs socio-économiques des sous-régions du Nordeste et prévision d’investissements

Sous-régions Principales villes

PIB (2001) milliards de

R$

PIB par tête (2001) R$

Investissements milliards de R$

(2004 a 2008)

Investissements par tête milliards de R$

Litorânea Sul Salvador, Aracaju 42,4 4.975,00 - 1.290,00

Litorânea Leste Recife, Natal, João

Pessoa e Maceió 37,4 4.025,00 9,8

(19,4 %) 1.058,00 Litorânea Norte Fortaleza, São Luís, 17,7 3.133,00 12

(23,8 %) 2.127,00 Cerrados Floriano, Barreiras,

Teófilo Otoni 8,0 2.947,00 1,54

(3,05 %) 570,05

Meio-Norte Teresina 7,2 1492,00 0,19

(0,04 %) 39,00

Ribeira do São

Francisco Petrolina, Juazeiro 8,0 2.430,00 3,45

(6,83 %) 1.267,00 Sertão Norte Juazeiro do Norte, Crato,

Caruaru, Campina Grande, Mossoró

24,2 2.093,00 10,9

(21,6 %) 925,00

Sertão Sul Vitória da Conquista - 2.093,00 1,6

(3,2 %) 244,00

Source: Basée sur des données du MI, PDNE, 2006.

Figure 3.3 : Total d’investissements (FNE, Infrastructure, Privés)

Source: MI, PDNE, 2006.

La stratégie du PDNE (2006) d’identifier et de suggérer les entreprises pour servir de levier au développement du NE, à partir de la dynamisation de certaines zones, a pour complément les programmes sociaux compensatoires de transfert de revenus, tels que la Bolsa-Família, ainsi que ceux de stimulation de la petite production à travers le crédit, comme le Programme National de Renforcement de l’agriculture Familiale - PRONAF. Le Bolsa-Família, programme phare du gouvernement Lula, atteint le même public-cible (producteurs de la zone rurale) qui à partir de la Constitution de 1988 a commencé à bénéficier de la sécurité sociale. Le PRONAF, pour sa part, finance, avec des taux d’intérêt bas, des projets individuels ou collectifs susceptibles d’assurer un revenu aux agriculteurs familiaux et à ceux installés par la réforme agraire. Ce soutien fourni par le programme Bolsa-Família contribue à garantir un seuil minimal de survie à la population la plus pauvre, du Nordeste, notamment. Le PDNE indique une distribution territoriale des ressources favorable aux sous-régions recevant le moins d’investissements des grandes capitales et entreprises, à l’exclusion des apports de la Prévoyance Sociale dans le milieu rural. Pour parvenir à cette constatation, le Plan considère le total des ressources distribuées par le Programme Bolsa-Família et par le PRONAF, en y ajoutant les investissements du Programme Um Milhão de Cisternas, destiné à la population rurale, ainsi que ceux accordés dans le cadre du FNE, par la BNB, aux petites et moyennes entreprises urbaines (cf. figure 3.4).

Figure 3.4: Aides Sociales par tête et par sous-région

Source: MI, PDNE, 2006

Toutefois, analysant l’équilibre entre les grandes entreprises et les programmes sociaux, le PDNE conclut que la tendance à l’inégalité interrégionale demeure.

« (...) bien que l’existence du “matelas” social d’inversions capillaires jouent un rôle fondamental dans la construction d’un environnement de plus grandes possibilités d’inclusion sociale, le résultat global de la combinaison des deux ensembles d’actions ne parvient pas à surmonter la trajectoire de renforcement de la concentration interrégionale commandée par les grandes entreprises. Les valeurs relatives aux deux ensembles ne sont pas encore bien distincts, à l’exception des investissements programmés pour le Sertão Sul et le Meio Norte, dont la quasi-absence de projet d’une grande ampleur fait que les dépenses du « matelas » social sont plus grandes ou proches de celles des autres ensembles ». (MI, PNDE, 2006, p.145).

Pour surmonter ce déséquilibre, le grand défi des politiques publiques tournées vers le développement des sous-régions les plus défavorisées réside, d’après le plan, dans la formation d’un ensemble de projets socialement et économiquement viables.

Le document présente le scénario souhaité sur une période de 20 ans (2005/2025).

L’élaboration de scénarios comme technique de diagnostic est utilisée par la planification stratégique pour désigner les tendances et orienter les propositions de politiques et de projets de développement régional. Dans le cas du PDNE, le scénario souhaité favorise l’intégration intra-régionale.

« L’intégration intra-régionale se consolide par la diminution des inégalités et de l’hétérogénéité géographique de l’intérieur de la région Nordeste, qui découlent du caractère sélectif du développement et des investissements dans l’espace régional, en privilégiant des zones possédant des avantages compétitifs ainsi que leurs articulation avec des régions stagnantes et potentielles, et en les amenant vers une déconcentration territoriale du produit, de la richesse et des indicateurs sociaux » (MI, PDNE, 2006, p.101).

Dans le cas du Semi-aride, le renforcement du secteur tertiaire favorisera la diversification productive des économies locales et des sous-régions par le biais des investissements pour amplifier l’offre d’infrastructure hydrique et la diffusion de technologies. Ainsi, une politique de gestion intégrée de ressources hydriques, appuyée par l’application des instruments régulateurs et tributaires préconisés par la Loi des Eaux, chercherait à diversifier les usages et l’équilibre entre l’offre et la demande en eau de surface et en eau souterraine.

En cohérence avec le discours du PDNE sur le recherche du développement durable pour le NE, le scénario souhaité est également composé de “la combinaison de trois processus qui forment un cycle vertueux de développement: augmentation de la compétitivité; amélioration de la qualité de vie de la population; conquête de la citoyenneté et insertion sociale de la population nordestine à la marge du développement socio-économique (p.98°). C’est pourquoi des investissements massifs seraient nécessaires pour améliorer la qualité de l’éducation, l’augmentation de l’offre d’assainissement et de réduction du déficit en matière de logements. Pour la zone rurale, le plan prévoit une restructuration foncière qui garantisse l’accès à la terre « à la petite production familiale et à l’activité agricole et d’élevage, en

combinaison avec la réduction des grandes propriétés et le regroupement de petites

• renforcement de l’organisation de la société,

• amplification de l’accès aux services sociaux de base°

Distribution d’actifs sociaux

• redistribution des terres et accès à l’eau

• formation professionnelle

• innovation et formation technologique

• promotion des exportations

• soutien à la structure productive du futur

• amplification et modernisation de l’infrastructure Construction de conditions

systémiques de compétitivité

• intensification des chaînes de production régionales

• développement et appui aux Arrangements productifs locaux

• récupération des zones dégradées

• prévention de l’impact anthropique Gestion de

l’environnement • renforcement des institutions et des instruments de régulation Source: Basée sur les données du MI, PDNE, 2006.

Il nous faut souligner certaines de ces actions du PNDE, d’un intérêt particulier pour notre problématique. Dans l’axe « Distribution d’Actifs Sociaux », le Plan propose des investissements pour amplifier l’accès à la terre et à l’eau, ainsi qu’aux services sociaux (éducation, approvisionnement en eau et assainissement). L’action “redistribution des terres et de l’eau” consiste à étendre l’accès à ces ressources aux agriculteurs sans terre afin d’étendre la petite production familiale et d’articuler les petites propriétés improductives. Ces objectifs nécessitent l’augmentation des financements, le renforcement de l’assistance technique, d’avantage de qualification de la main d’œuvre, ainsi que l’appui à la commercialisation et pour l’accès aux marchés. L’axe « construction de conditions

Il nous faut souligner certaines de ces actions du PNDE, d’un intérêt particulier pour notre problématique. Dans l’axe « Distribution d’Actifs Sociaux », le Plan propose des investissements pour amplifier l’accès à la terre et à l’eau, ainsi qu’aux services sociaux (éducation, approvisionnement en eau et assainissement). L’action “redistribution des terres et de l’eau” consiste à étendre l’accès à ces ressources aux agriculteurs sans terre afin d’étendre la petite production familiale et d’articuler les petites propriétés improductives. Ces objectifs nécessitent l’augmentation des financements, le renforcement de l’assistance technique, d’avantage de qualification de la main d’œuvre, ainsi que l’appui à la commercialisation et pour l’accès aux marchés. L’axe « construction de conditions