Changements constitutionnels, coopération régionale et rénovation institutionnelle

A partir de 1986, la redémocratisation du pays renforce la participation sociale, en même temps que la Constitution de 1988 restructure le cadre légal et institutionnel pour le Semi-aride et la gestion des ressources hydriques. La Loi n° 9433/97, connue sous le nom de

« Loi des Eaux », s’est inspirée du modèle français permettant la gestion participative et décentralisée des ressources hydriques. En préconisant le contrôle de l’eau, conçue comme

« une ressource naturelle limitée dotée de valeur économique », par des mécanismes de participation et de décentralisation, cette Loi met en place la Politique Nationale des Ressources Hydriques ainsi que le Système National de Gestion des Ressources Hydriques.

Organe de ce dernier, le Comité Directeur du Bassin Hydrographique du Fleuve São Francisco - CBHSF, créé en 2001 inclut dans les processus de décision, en plus des pouvoirs publics, les organisations de la société civile. En 2003, le CBHSF décida l’élaboration du Plan de Ressources Hydriques du Bassin Hydrographique du Fleuve São Francisco – PBHSF (2004), prévu dans la Loi n° 9433/97.

Dans l’interface des problèmes du Semi-aride, le gouvernement Lula assume donc la fonction de mise en œuvre et opérationnalisation de la « Loi des Eaux » et de nouvelles institutions sont amenées à participer directement à la gestion du bassin du São Francisco.

C’est le cas du Secrétariat aux Ressources Hydriques et de l’Agence Nationale des Eaux – ANA¹⁵¹, toutes deux liées au Ministère de l’Environnement – MMA. Le Secrétariat s’engage par la formulation de politiques pour les ressources hydriques, en remplissant la fonction d’Opérateur du Conseil National des Ressources Hydriques – CNRH. L’ANA prend, quant à elle, la responsabilité de coordonner le Système National de Gestion des Ressources Hydriques, ainsi que d’implanter les instruments de gestion prévus par la Loi 9.433/97, parmi lesquels, l’octroi d’usage des ressources hydriques, la facturation de l’usage de l’eau et la fiscalisation de ces usages.

Avec l’insertion des ces nouveaux acteurs, les anciennes institutions régionales perdent progressivement de leur importance. Les rôles du DNOCS et de la CODEVASF et de la BNB sont reconfigurés. Comme nous avons déjà signalé la SUDENE elle-même traverse une profonde restructuration, après le processus de son fermeture et sa récente récréation.

Actuellement, même s’il existe de grands projets sous sa responsabilité (la Transnordestine et le PISH), cette institution régionale est encore en train de réajuster son rôle et la gestion financière des ses activités.

Quant au DNOCS, sa suppression sous la gestion du président Cardoso par la Mesure Provisoire- MP n° 1.795.de 01/01/1999s’insère dans la directive de réduction de la structure de l’État. La modification de la dite MP l’a empêché d’être effective grâce à la mobilisation des représentants politiques du Nordeste et à l’intervention de la Société des Amis du DNOCS – SOAD, composée de fonctionnaires du Département et de représentants de la société. Cette société, créée en 2001, avec pour objectif de valoriser le DNOCS et d’autres institutions régionales, s’est articulée avec d’autres organisations sociales ainsi qu’avec les représentants du groupe des élus nordestins au Congrès National et au Sénat¹⁵² dans le but d’appuyer le DNOCS dans la consolidation d’une proposition pour sa restructuration.

C’est dans le même contexte de réduction de l’appareil administratif de l’État que la suppression de la SUDENE , en 1999, provoque une forte résistance du côté des politiques et autres acteurs sociaux, et avec le soutien de Celso Furtado, lui-même, lequel intercède auprès du président Lula pour sa restauration, qui de fait aura lieu en 2007.

Pour Ricardo Ismael (2005) la suppression de la SUDENE intervient au milieu des difficultés de coopération entre les gouvernements du Nordeste, dans le nouveau contexte fédéral du renforcement de l’autonomie des États fédérés, défini par la Constitution de 1988. L’auteur attribue au processus de liquidation, qui culmine avec la suppression de l’institution coordinatrice de la planification régionale, la combinaison simultanée de cinq aspects détaillés comme suit.

151 Créée par la Loi nº 9.984, de 17/07/00 et installée par le Décret n°3.692 de 19/12/00.

152 En 27/10/09 a été réalisé au Sénat Fédéral un séminaire au cours duquel il a été question de restructuration du DNOCS. Source: site du groupe de travail des fonctionnaires du DNOCS, http://gt-dnocs.blogspot.com, consulté le 21/05/2010.

Les deux premiers aspects sont liés aux transformations du fédéralisme brésilien. Ainsi l’on trouve au premier rang les problèmes rencontrés par l’action coopérative régionale provenant de la décentralisation politique et financière prévue par la nouvelle Constitution, et qui, favorisant les états et les communes, finit par engendrer la “guerre fiscale” déjà citée. Au second rang apparaît la crise fiscale et financière qui frappe le secteur public à partir du début des années 1980. Cette crise contribue à l’éloignement du Gouvernement fédéral ainsi qu’à l’affaiblissement d’une politique régionale de réduction des déséquilibres régionaux, comme nous l’avons mentionné plus haut, en citant Aristides Monteiro Neto et Tânia B. de Araújo. S’ajoute à cet éloignement du Gouvernement fédéral l’absence d’une politique culturelle entre les gouvernements nordestins, qui soit capable de soutenir une coopération horizontale, indépendamment de l’interférence de la sphère nationale.

Ricardo Ismael relie les deux aspects qui suivent aux différences dans le processus politique régional qui affecte la coopération intra-nordestine. L’argument de l’hétérogénéité politique constitue un troisième aspect, et renvoie à la fragmentation partisane visible à l’occasion des élections des gouverneurs pousse à des articulations indépendantes et d’influences différenciées sur le Gouvernement fédéral. Le quatrième aspect renvoie à l’hétérogénéité économique des états fédérés ainsi qu’à la façon dont les sous-régions se sont intégrées dans le marché national et international durant le processus d’industrialisation. Cette configuration économique découle de la séparation des États en bloc, avec des intérêts bien différenciés. Ce sont les « différents Nordestes » dont parlent Djacir Menezes (1937), Gilberto Freyre (1958) et Tânia B. Araújo (2002).

Finalement, le cinquième aspect cité par l’auteur pour expliquer les difficultés de la coopération régionale à partir des années 90 a trait à l’élimination de la SUDENE en tant qu’arène politique suite à son incapacité progressive à articuler les intérêts des gouvernements des États de la Fédérations. Cette incapacité peut s’expliquer par la perte de prestige de l’institution auprès du Gouvernement fédéral ainsi que par le manque d’appui des gouverneurs nordestins.

« (...) Ainsi, sans le pouvoir normatif et les ressources fédérales du passé pour agir au niveau régional, et sans le soutien des gouvernements des États du Nordeste pour pouvoir parler en leur nom dans à la Fédération brésilienne, [la SUDENE] a aussi perdu tout moyen de réaliser l’articulation régionale. De surcroît, sur le plan éthique, les dénonciations concernant le FINOR de malversation des financements publics, et de contribution à la concentration géographique des activités économiques dans le Nordeste, ont mis en doute l’efficacité du modèle de développement basé sur des encouragements fiscaux, et retiré à la SUDENE le soutien jusque de ses défenseurs historiques » (Ricardo Ismael, 2005, p.296).

Le bénéfice fiscal fédéral du Fonds d’Investissements du Nordeste - FINOR¹⁵³ a pour mission d’appuyer financièrement les entreprises installées et d’attirer de nouvelles entreprises vers la zone d’intervention de la SUDENE. Depuis son implantation en 1974, la Banque du Nordeste du Brésil – BNB est responsable de l’opération et la SUDENE, de l’administration. Avec la suppression de cette dernière, la gestion du Fonds relève de la compétence du Ministère de l’Intégration - MI. Dans la mesure où la SUDENE traverse cette phase de liquidation de son influence politique, et durant la période de sa suppression, lorsque l’ADENE assume ses fonctions techniques (1999 à 2007), la BNB¹⁵⁴ occupe progressivement un espace plus important dans la dynamique régionale. Pour Ricardo Ismael (2005), cependant, la BNB, de par sa propre nature institutionnelle n’assume pas complètement le rôle de planificatrice et d’instance d’articulation politique de la SUDENE.

« L’ascension de la Banque du Nordeste au niveau régional ne doit pas être un motif de préoccupation. Au contraire, elle représente un évènement positif, dans une région encore si nécessiteuse de crédit officiel, de cadres techniques et d’institutions vouées à l’intérêt public. Le problème est que le renforcement de la corporation financière ne remplit pas le vide institutionnel laissé par le déclin de la SUDENE. D’une certaine façon, la Banque renforce sa présence dans la région car elle ne peut assumer le rôle d’instance publique. Elle ne peut donc pas suivre la voie défendue par la SUDENE » (Ricardo Ismael, 2005, p.284).

Ricardo Ismael (2005) pense que la crédibilité de la BNB auprès du Gouvernement fédéral a contribué à augmenter son importance en tant qu’instance technique vouée au développement régional. Selon l’auteur, cette crédibilité s’explique par son caractère ‘neutre’, puisque la société financière n’exerce pas de rôle de médiateur politique comme le faisait la SUDENE par le biais de son Conseil Délibératif.

Comme nous le mentionnions plus haut (Chapitre 2), la Constitution de 1988 crée les fonds constitutionnels pour les régions Norte, Centro-oeste et Nordeste, dans le cas de cette dernière, sa dénomination est ‘Fonds Constitutionnel de Financement du Nordeste’ – FNE¹⁵⁵. La BNB gère ce fonds ainsi que d’autres ressources fédérales destinées au financement de projets dans la région, tout comme d’autres financements obtenus auprès des agences financières internationales (la Banque Interaméricaine pour le développement - BID et la Banque mondiale - BIRD) consacrées au financement du secteur privé et de l’infrastructure de la région. Actuellement, le BNB joue un rôle exécuteur de politiques publiques de développement régional étant, sous cet aspect, le principal agent financier public de

153 Créé par le Décret-loi nº 1.376, du 12/12/1974, et reformulé par la Loi nº 8.167, du 16/01/1991, avec des amendements introduits par la Mesure Provisoire (présidentielle) nº 2.199-14, du 24/08/2001.

154 La BNB, dont le siège est à Fortaleza (CE) est une institution financière multiple, créée par la Loi Fédérale nº 1649, du 19/07/1952, et organisée sous forme de société d’économie mixte à capital ouvert. Plus de 90% de son capital est sous le contrôle du Gouvernement fédéral. Son champ d’action correspond à celui de la SUDENE (le Nordeste, plus le nord des États de Minas Gerais et d’Espírito Santo). Source: http://www.bnb.gov.br, accès le 12/06/2010.

155 Le FNE est un des trois Fonds Constitutionnels. Les deux autres sont le FCO, de la région Centro-oeste et le FNO, de la région Norte, mais ils sont opérés par d’autres banques.

l’Amérique Latine, répondant pour la mise en œuvre du Programme National de Renforcement de l’Agriculture Familiale – PRONAF, du programme de microcrédit

« CrediAmigo » ainsi que du Programme de Développement du Tourisme au Nordeste Prodetur/NE”¹⁵⁶.

Le superintendant de la BNB du Pernambouc¹⁵⁷, souligne dans un entretien que la principale fonction de la Banque est de soutenir le développement durable du Nordeste par l’appui des projets et l’offre de crédit à long terme. La Banque est formellement liée au Ministère de L’Économie et des Finances (Ministério da Fazenda) qui lui transfère les ressources provenant d’une partie de l’Impôt sur le Revenu et de l’Impôt sur les Produits Industrialisés – IPI. La société financière est également fortement liée au Ministère de l’Intégration, responsable de la gestion des fonds constitutionnels, que lui transfère le FNE. Le superintendant explique comment est opéré le principal Fonds dont dispose la Banque.

« Le FNE est un crédit financé qui, outre le fait d’avoir un taux fixe pour les entreprise situées dans la région semi-aride, offre un bonus 25%. Ces conditions sont meilleures que celles de tout autre agent financier, y compris la BNDES. Près de 90% de tout le crédit rural du NE est financé par la BNB, avec une forte présence dans le secteur industriel et un penchant, sous la gestion du président Lula, vers l’agriculture familiale » (Sérgio M. Farias Filho, 2006).

Le superintendant estime que dans la période de plus forte restriction des politiques régionales, la BNB s’efforce de combler le vide laissée par l’absence de la SUDENE. Pour lui, la responsabilité de la planification régionale centralisée sous la responsabilité de la SUDENE conduisait à quelques équivoques dans l’application du Fonds d’Investissement dans le Nordeste – FINOR.

« Nous autres, à la BNB, nous essayons parfois de jouer un peu le rôle de la SUDENE, parce que c’est nécessaire, et pas seulement par rapport à ce qui se faisait avant. Le FINOR, par exemple, a connu beaucoup de cas de réussite, mais des échecs également. (...) La relation de dépendance est bénéfique pour l’industriel sucrier car celui-ci finance le petit producteur et touche des intérêts mensuels de 5%. Si le petit producteur ne paie pas l’industriel, ce dernier n’achète pas sa prochaine récolte. (...) Si un autre industriel prend en charge ce petit producteur, il continue à être dépendant. Il faut donc couper cette chaîne de dépendance afin de lui donner les moyens de produire et d’avoir un plus grand bénéfice entre le prix de vente et le coût de l’argent » (Sérgio M. de Farias Filho, 2006).

Cette critique de l’utilisation des ressources du FINOR, administrées par la SUDENE, illustre la conception générale comme quoi cette institution ne fait que s’approcher d’une perspective plus inclusive des petits producteurs ruraux, sur la courte période où Celso Furtado est à sa direction (1959-1964). À partir du coup d’état militaire et de l’exil de son idéalisateur, la SUDENE s’éloigne de ses objectifs premiers pour tomber dans la corruption

156 Source: http://www.bnb.gov.br, accès le 12/06/2010.

157 Sérgio Maia de Farias Filho travaillait depuis 28 ans dans l’institution au moment de l’entretien en juillet 2006.

Pendant 17 ans il fut gérant dans différentes villes du Pernambouc, parmi lesquelles figurent Petrolina et Caruaru.

et la vulnérabilité face au pouvoir des oligarchies régionales, comme le dénonce Oliveira (1987).

Ceci nous permet de proposer certaines interrogations... Quel espace occuperait, dans la perspective actuelle de fin de gestion du président Lula et du gouverneur Eduardo Campos, la reconstitution du rôle de la SUDENE? Avec la compétitivité entre les états et la nécessité d’une réforme fiscale dans le pays, qui n’a pas encore été mise œuvre, la nouvelle SUDENE n’est-elle que rêve de quelques résistants?

La gérante de la SUDENE¹⁵⁸ pense qu’il y a un espace pour une institution de planification régionale dans le contexte actuel de globalisation pour soutenir le développement du NE à moyen et long terme. Cette institution rénovée, plus fragile, aurait pour rôle d’articuler les politiques publiques entre les différentes échelles territoriales. Selon elle, face à l’évidence des préjudices de la guerre fiscale, les gouverneurs manifestent leur intérêt pour une action régionale intégrée¹⁵⁹. Cependant, si d’un côté le gouvernement Lula assume l’exécution de grands travaux publics comme la Transnordestine et le Projet d'Intégration du São Francisco avec les Bassins Hydrographiques du Nordeste Septentrional - PISF, les questions financières relatives au retour vers d’autres investissements ne sont pas encore clairement définies, et il est question de la formation d’un fonds de coopération des États du Nordeste.

« Cette partie de bras de fer [du MI] avec le Ministère des Finances pour les ressources doit être surmontée car le NE a besoin d’un fonds qui permette le développement pour différents bénéficiaires, centres et espaces: la macrorégion Nordeste, les mésorégions et le micro, le territoire local. Les tentatives de travail sur l’espace du local n’ont pas trouvé de réponses dans le temps politique escompté. Cela n’a pas été un échec, mais une tentative. La seule commune ne parvient pas à servir de levier au processus de développement. Elle a besoin de faire bloc avec le territoire. Il faut penser aux niveaux national et supranational. C’est dans cette articulation et cette planification que la SUDENE à un rôle à jouer. Je ne vois pas aujourd’hui d’institution qui le fasse» (Sylvia Sabino, 2007).

Dans cette optique, il existe certaines conditions favorables à la reprise de la planification régionale: l’engagement pris par le président Lula de discuter et d’affronter l’inégalité régionale, la promulgation de la loi de réhabilitation de la SUDENE, la composition politique actuelle des États.

« La législation existe déjà, il ne manque plus qu’elle devienne réalité. (...) La difficulté aujourd’hui est d’ordre politique, car une relance de la SUDENE déséquilibre la relation de pouvoir entre les institutions qui occupent cet espace aujourd’hui. Lorsque l’on parlait de développement régional, on pensait d’abord à la SUDENE, mais aujourd’hui il y a d’autres institutions qui historiquement n’avaient pas cette optique, comme la BB, la BNB, le SEBRAE,

158 Silvia Sabino, interrogée en juillet 2007, est ingénieur agronome, et possède un master en évaluation de politiques publiques (SUDENE). Salariée de cette institution depuis 1995, elle y a exercé la fonction de gérante.

159 Silvia Sabino fait référence à certaines réunions, en 2007, coordonnées par le gouvernement du Pernambouc Eduardo Campos, auxquelles elle a participé. Á ces réunions, les gouverneurs présents ont réitéré l’importance de la relance de la SUDENE.

la CODEVASF, le DNOCS, (...) Quand on pense à la côte, qui peut vivre de la mer? La SUDENE. Ni le DNOCS ni la CODEVASF... On s’aperçoit alors que ce n’est pas un discours passéiste. On ne veut pas la force motrice, le moteur qui pousse la locomotive, mais un wagon de plus pour faire la différence» (Sylvia Sabino, 2007).

José Borzacchiello da Silva (2009) constate que malgré l’effort pour réactiver la SUDENE, le fait que l’institution reste « sur le papier » jusqu’à la dernière année de la gestion de président Lula démontre que « aussi urgent et nécessaire qu’il soit, il n’y a plus de place pour un organisme tourné vers le développement régional » (p.26). L’auteur souligne que dans le contexte du surgissement de la SUDENE, l’intégration nationale était un souci politique d’État et les concepts de région et territoires revêtaient un sens différent. La

“région” en tant qu’espace délimité, détaché du contexte national, exigeait une action officielle énergique tandis que de nos jours, face à la fragmentation de la région, le “territoire”

joue un rôle prépondérant dans la planification et l’exécution des politiques publiques.

« (...) La région était un concept clé et l’intégration de l’espace, un objectif. Aujourd’hui, le concept dominant est celui du territoire, qui par nature est synonyme de fractions, de fragments.

Il y a 50 ans, l’acteur principal, c’était l’État, et les actions étaient gouvernementales.

Aujourd’hui, la gestion est “partagée” et l’accent est mis sur les entreprises qui jouent un rôle important dans l’identification des problèmes et des interventions possibles. (...) cela est vrai que la région s’est fragmentée. Les relations mer et Sertão ont été fortement ébranlées. Le Sertão est devenu le Semi-aride et le littoral s’est détaché de l’aire sertaneja, gagnant une certaine autonomie. Du cadre originel, il ne reste que peu de choses: l’énorme hiatus social qui sépare le Brésil et la misère qui entoure les métropoles nordestines avec d’interminables ceintures d’habitations précaires marquées par la carence absolue » (Borzacchiello da Silva, 2009, p.27).

Pour notre interlocuteur, représentant de la SUDENE, la superposition des actions interinstitutionnelles et leurs différentes stratégies et échelles d’intervention rendent difficile la compréhension des politiques publiques par la population. Le Ministère du Développement Agraire - MDA, par exemple, adopte les territoires de développement régional, tandis que le MI choisit les mésorégions comme unités d’intervention.

« (...) La population est un peu confuse... Et comment est-ce que [les actions] convergent ? Le développement régional prend du temps, mais la population a une demande énorme ; elle est pressée. On parle beaucoup de citoyenneté, d’émancipation, de coresponsabilité, mais ce processus reste très difficile, et les structures, très fragiles » (Sylvia Sabino, 2007).

Il est certain que l’évolution du processus de la mondialisation impose aux territoires la

Il est certain que l’évolution du processus de la mondialisation impose aux territoires la