La police vaudoise

Pour bien comprendre comment la police vaudoise s’organise, nous procéderons en trois temps. Tout d’abord, nous effectuerons un rappel du contexte historique (1.2.2.1). Ensuite, nous présenterons la police cantonale vaudoise (1.2.2.2). Enfin, nous terminerons en détaillant les particularités de la police municipale de Lausanne (1.2.2.3).

36 _{http://www.vd.ch/fr/autorites/ministere-public/} 37 _{Le Conseil d’État est le gouvernement du canton.}

1.2.2.1 Historique de la police vaudoise

La police du canton de Vaud est l’une des plus anciennes de toute la Confédération. Sa compétence et ses principes reposent sur un corpus de lois. C’est l’Acte de Médiation signé par Bonaparte, en 1803, qui pose les fondements de la police en Suisse. La même année, le canton de Vaud compte déjà 87 gendarmes. En 1877, la police de sûreté vaudoise est créée et il faut attendre le 1er Janvier 1941 pour que la police cantonale vaudoise voie le jour38. Pour l’Office Fédéral de la Police, « la structure fédéraliste de la Suisse se reflète aussi dans la structure de la police ». Au moins trois textes législatifs en font la démonstration. Il s’agit de la Constitution Fédérale, de la Loi fédérale instituant des

mesures visant au maintien de la sécurité intérieure (LMSI du 21 Mars 1997) et de la Loi sur la police cantonale vaudoise (Lpol du 17 Nov 1975). Ce n’est pas la Constitution suisse

qui a consacré le principe de la souveraineté des cantons en matière de police. C’était une « compétence originaire » que la Constitution a simplement maintenue et confirmée. Pour réaffirmer ce principe, la LMSI a édicté dans son article 4 que « chaque canton est responsable au premier chef de la sûreté intérieure sur son territoire ». Il existe donc, dans chaque canton, une loi sur l’organisation de la police : celle du canton de Vaud a été votée le 17 Novembre 1975 et est entrée en vigueur le 1er Janvier 1976.

La police vaudoise a connu plusieurs évolutions depuis les années 90. Nous allons brièvement rappeler les quatre grandes étapes qui ont conduit à la mise en place de la cellule chargée de la réforme de la police. La première tentative date du début des années 90. Elle est marquée par un besoin de réaliser des économies budgétaires. L’État de Vaud souhaite adopter une police unique (donc moins exigeante en personnel et en moyens divers). Mais, faute d’accord entre le canton et ses communes, le projet est abandonné.

38 _{Pour une meilleure compréhension, nous signalons que la « gendarmerie », la « police de sûreté »}

et la « police cantonale vaudoise » ne sont pas des synonymes. Chacune des structures a des compétences spécifiques que nous allons détailler dans les paragraphes suivants.

C’est en 1999, sous le nom de « Police 2000 », que débute la deuxième tentative de réforme de la police vaudoise. Le Conseil d’État (le gouvernement) et l’Union des Communes Vaudoises (UCV) signent un protocole. Ce texte est, avant tout, un projet politique. Il devait, d’une part, permettre l’intégration des services de police vaudois au sein d’un système unique. D’autre part, il devait séparer et répartir la responsabilité des objectifs mais aussi le financement de la sécurité (=processus). Le canton se voyait octroyé la lutte contre la moyenne et la grande criminalité, police secours et la gestion globale du système de sécurité, tandis que les communes étaient chargées de la sécurité de proximité (en lien avec les gendarmes qui appartiennent à la police cantonale). Le tableau ci-dessous présente les changements qui auraient pu intervenir si Police 2000 avait été implanté :

Avant Police 2000 Si Police 2000 avait été adoptée Nombre de postes de police 37 49 (police et gendarmerie)

Centre d’Intervention Régionale (CIR) 4 4

Groupes Judiciaires 8 8

Centrale d’engagement

1 1 centrale unique cantonale (y compris pour Lausanne)

Postes de police municipale

Centrale d’engagement indépendante pour Lausanne

50 8 à 9 polices intercommunales

Tableau 1 Evolution de l'organisation de la police si adoption de Police 2000

Cette organisation est testée dans trois régions pilotes (Echallens, Yverdon les Bains et la Riviera). Les zones pilotes sont évaluées dans le rapport Pedrazzini qui met en évidence que la séparation entre police secours et la sécurité de proximité n’est pas aussi évidente. Le rapport souligne aussi que les autorités politiques seront amenées à se prononcer sur l’avenir de la réforme parce qu’en tout état de cause, Police 2000 présente plusieurs obstacles concrets dans l’organisation ou le fonctionnement. On peut citer la mise à l’écart des responsables politiques locaux et « la création, dans les faits, de deux

catégories de policiers »39. Néanmoins, selon le commissaire Gitz, Police 2000 a fait ressortir plusieurs points positifs au niveau des attentes de la population vaudoise, des organisations policières, du rôle des autorités locales et des partenaires sociaux (développement de partenariats, importance des partenariats sociaux) mais aussi sur le plan de la police de proximité (évolution de la définition, prise de conscience de l’importance de la problématique de la police de proximité).

L’accord prévoyait aussi de mettre de côté les tâches non policières (dites « cinquième processus). L’un des objectifs de l’accord était de mieux comprendre la répartition des coûts financiers entre le canton et les communes en fonction de leurs activités. Malgré l’échec de « Police 2000 », cet accord a été une source d’inspiration pour de nombreuses communes qui ont souhaité faire évoluer leur polices municipales40. L’accord a aussi permis de soulever des limites opérationnelles dans les rapports entre la police cantonale et les polices locales : systèmes radios incompatibles, difficulté d’échange et de transmission des renseignements…

Suite à l’échec de « Police 2000 », la troisième tentative d’évolution de la police a été initiée par les parlementaires. Trois motions radicalement différentes ont été présentées. La première date de 2005 et vient de Patrick de Preux, député libéral. Elle demande la mise en place d’un corps de police unique pour tout le canton, l’abandon des structures actuelles et la disparition des « éléments lourds et coûteux de coordination ». Le Grand Conseil vaudois refusera cette motion. La deuxième émane de Doris Cohen-Dumani et consorts, députée. Déposée en 2006, elle souhaite que la réforme de la police tienne davantage compte de l’avis des partenaires (les villes) dans la mise en place des nouvelles structures. Cette motion sera retirée et remplacée par une troisième qui provient de Josiane Aubert41 et consorts « concernant la loi-cadre sur la police coordonnée ». Cette dernière

39 _{http://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/organisation/dse/sg-dse/APLC_reforme_policiere101014.pdf} 40 _{Dix communes de la Riviera ont fusionné leurs corps de polices municipales pour favoriser la coopération}

intercommunale. A l’Ouest de Lausanne, huit communes ont fait la même chose.

proposition s’inspire de la situation particulière de Lausanne pour demander la création de polices intercommunales « dotées de toutes les compétences légales » tout en reprenant le principe de coordination avec la police cantonale (développé dans « Police 2000 »). C’est cette dernière motion qui recueillera la faveur du Grand Conseil en septembre 2007.

La dernière étape dans l’évolution de la police se fait parallèlement au dépôt de la motion Aubert. En juin 2007, l’Association Professionnelle des Gendarmes Vaudois (APGV) dépose l’initiative d’Artagnan (signée par plus de 22 000 personnes). Cette initiative demandait, entre autres, la suppression des structures redondantes, une formation unique pour tous les membres des forces de l’ordre, le renforcement de la police de proximité ou une implication beaucoup plus importante des autorités locales en matière de sécurité. Vu l’implication populaire et les principes démocratiques en vigueur en Suisse, le Département de la Sécurité et de l’Environnement42 et les communes ont décidé de se réunir et de proposer un contre-projet (la Convention) qui respecterait « l’autonomie communale prévue dans la Constitution vaudoise » tout en favorisant l’unification des services de police. Le Grand Conseil (le Parlement) a approuvé ce contre-projet. Le 27 Septembre 2009, les Vaudois sont appelés à se prononcer pour ou contre l’initiative d’Artagnan. Les Vaudois ont rejeté l’initiative à 54% et ils ont « donné leur préférence au modèle proposé par la Convention ». Suite à ce refus d’adopter une police unifiée, le Canton de Vaud a entrepris une vaste réforme de sa police. La nouvelle Loi d’organisation

de la police vaudoise est entrée en vigueur au 1er Janvier 2012. Elle affirme le principe d’une police coordonnée avec un commandement unifié et une standardisation des procédures pour assurer un socle minimal de sécurité sur l’ensemble du canton.

La police est une institution publique difficile à faire évoluer et les quatre tentatives vaudoises illustrent clairement cette idée. Il aura fallu pratiquement vingt ans pour qu’un consensus émerge. Au-delà des divergences d’opinions exprimées dans les projets de

42 _{Le DSE est l’un des sept départements du gouvernement vaudois (le Conseil d’État). Il est dirigé par Mme}

Jacqueline de Quattro depuis le 1er _{Juillet 2007. Au moment de la rédaction, Mme de Quattro dirige encore la}

réforme, deux points de convergence se dessinent. D’une part, ce sont principalement les organes politiques (gouvernement ou parlement) qui mettent en œuvre, soutiennent ou refusent un projet. D’autre part, les tentatives de modification des corps de police sont motivées par des raisons économiques. Ce sont des motifs d’efficacité qui sont invoquées de même que l’envie d’en finir avec la redondance des emplois. Nous précisons que les paragraphes qui suivent présentent la police vaudoise telle qu’elle existait jusqu’au 31 décembre 2011.

Le fonctionnement de la police vaudoise (cantonale et municipale) repose sur quatre textes légaux : la Constitution vaudoise (Cst Vd), la Loi sur les Communes (LC), la Loi sur la police cantonale (LPol) et la Loi sur la police judiciaire (LPJu). La Constitution vaudoise prévoit que le maintien de l’ordre public est assuré par l’Etat (de Vaud) et les communes. Faute de précisions constitutionnelles, ce sont les lois (sur les communes, sur la police judiciaire et sur la police cantonale) qui répartissent les compétences entre la police cantonale (1.2.2.2) et la police municipale (1.2.2.3)

1.2.2.2 La police cantonale vaudoise

L’article 1er de la Loi sur la police cantonale rappelle que la police cantonale a « pour mission générale d'assurer, dans les limites de la loi, le maintien de la sécurité et de l'ordre publics. Elle exerce la police judiciaire. La police cantonale agit sur l'ensemble du territoire cantonal. Les attributions des autorités communales en matière de police sont réservées ». Elle a également une mission de prévention. Elle est constituée de deux entités : la gendarmerie et la police de sûreté. Nous mettons de côté les services généraux qui ont une activité administrative, de même que les unités spécialisées comme le Détachement d’Action Rapide et de Dissuasion (DARD), la brigade canine ou le transfert des détenus.

La police de sûreté n’est pas celle qui nous intéresse le plus dans notre recherche. Néanmoins, elle partage, avec la gendarmerie l’exercice de la police judiciaire. C’est un terme large qui recouvre les renseignements liés aux étrangers, la brigade financière, celle

des mineurs et des mœurs, celle de l’analyse et de la coordination, et celle des stupéfiants. L’article 1er de la Loi sur la police judiciaire précise que la poursuite des infractions et de leurs auteurs, ainsi que le rassemblement des moyens de preuve incombent à la police judiciaire43. Elle intervient aussi pour certains délits financiers, les infractions contre l’intégrité physique, les vols et les cambriolages. L’identité judiciaire appartient aussi à cette activité.

La gendarmerie a pour mission de « surveiller, prévenir, intervenir 24 heures sur 24 sur l’ensemble du territoire »44. La surveillance et la prévention sont regroupées sous le terme de police de proximité45. En outre, la gendarmerie exerce la police judiciaire seule ou conjointement avec la police de sûreté. Compte tenu de leur obligation d’intervenir en tout temps sur l’ensemble du canton, les services de gendarmerie ont été divisés en quatre zones : Lausanne, Ouest, Nord et Est. Le canton compte également deux zones autonomes (La Vallée du Joux et les Préalpes). Ce sont des portions de territoire où les interventions ne peuvent, faute de temps, être effectuées par l’une des quatre zones existantes. Pour maintenir la qualité du service, ces zones autonomes fonctionnement selon un régime quelque peu dérogatoire : les gendarmes qui y travaillent sont d’astreinte46.

43 _{Depuis le 1}er _{Janvier 2011, les compétences de la police judiciaire sont prévues par le Code de procédure}

pénale appelé CODEX. CODEX place directement la police sous la surveillance du Ministère Public en cas d’enquête sur des infractions (art 15 CPP)

44 _{Citation issue du site de la police cantonale vaudoise consulté le 8 Novembre 2011.} 45 _{Nous reviendrons largement sur ce concept dans les paragraphes qui suivent.}

46 _{A la différence de leurs collègues des autres zones, ils ne peuvent pas faire intervenir les Centres}

d’Intervention Régionaux (CIR) après les heures d’ouverture de la gendarmerie car il faudrait plus de 45 min aux véhicules du CIR pour atteindre les zones concernées. 45 minutes est le délai maximum recommandé par la hiérarchie de la police cantonale vaudoise pour une intervention sur le terrain.

Figure 4 Carte de répartition des compétences de la police cantonale vaudoise47

Les policiers cantonaux doivent également patrouiller sur plusieurs communes et remplir les obligations incluses dans les contrats de prestations. Régie par l’article 40 de la loi sur la police cantonale vaudoise, le contrat de prestation est une convention entre le Département de la Sécurité et de l’Environnement (DSE) de l’État de Vaud et une municipalité via le syndic. Le syndic choisit des prestations (parmi un catalogue) et paie des policiers cantonaux pour les effectuer (soit avec un quota horaire soit avec un objectif de sécurité publique à atteindre). Les objectifs inclus dans ces contrats varient en fonction de chaque commune. Cependant, ils ont souvent un aspect préventif comme : assurer une

47 _{Canton de Vaud : site officiel : Missions de la gendarmerie}

présence devant les écoles, faire des contrôles routiers, patrouiller dans certains quartiers, être visible dans les endroits problématiques… En 2011, 57 communes ont opté pour ce modèle et les sommes versées correspondent au salaire annuel de 62,3 postes. Dans la pratique, les contrats de prestations permettent aux petites villes de s’attacher les services d’un ou plusieurs policiers cantonaux auxquels on assigne les tâches choisies. Les villes qui ont une capacité financière suffisante s’assurent d’une présence supplémentaire sur leur territoire. Les municipalités, qui n’ont pas choisi (ou qui n’ont pas les moyens) de conclure ce type de contrat, bénéficient des services de police soit sur appels en cas d’infractions soit lorsque les obligations contractuelles des autres villes ont été remplies. Nous soulignons, qu’après l’entrée en vigueur de la Réforme en Janvier 2011, les contrats de prestations n’existeront plus dans leur forme actuelle. Les communes qui le souhaitent pourront toujours acheter des prestations complémentaires mais les gendarmes48 ne seront plus attachés spécifiquement à un territoire. Même s’il existe un concordat sur les prestations effectuées par des personnes privées (signé le 12 Novembre 2010), il ne semble pas prévu que la sécurité privée puisse remplacer les gendarmes dans le cadre de la nouvelle organisation de la police vaudoise.

À côté de la police cantonale, le canton de Vaud est doté d’une police municipale bien organisée (1.2.2.3)

1.2.2.3 La police municipale vaudoise : le cas de Lausanne

La police municipale est la troisième et dernière structure à présenter. C’est la Loi sur les Communes (LC) qui en définit les compétences. Dans l’article 2 LC, on apprend que « les mesures destinées à assurer l’ordre et la tranquillité publics ainsi que la salubrité publique sont des tâches propres aux communes ». Quant à l’article 43 LC, il donne la liste des compétences spécifiques de la police communale. Dans le canton de Vaud, elle présente plusieurs particularités.

En premier lieu, il existe une Association des Polices Municipales Vaudoises49qui regroupe treize des vingt corps de police municipale répartis sur le canton. Leur compétence dépend de l’article 68a LC. « Chaque corps de police communale a une organisation, une doctrine opérationnelle, un système informatique et de communication propres ». Certaines polices sont également regroupées en police intercommunale (comme dans la région de la Riviera ou la police de l’ouest lausannois). D’autres communes ont préféré passer des contrats de prestation avec la police cantonale (en vertu de l’article 40 de la Loi sur la police).

En second lieu, la ville de Lausanne a un corps de police qui est compétent pour assurer également les tâches de police judiciaire. Depuis la décision du 30 Décembre 1941, le Conseil d’État (le gouvernement) a donné à la ville de Lausanne une compétence judiciaire sur l’ensemble de son territoire. Seule la police technique et scientifique est exclue de cette délégation. Concrètement, cela veut dire que les 425 officiers de police de la ville de Lausanne ont la capacité d’intervenir sur tous les types d’infractions commises sur le territoire. Par an, elle réalise 28 000 interventions de police secours (soit plus de 80 par jour) et elle enregistre 12 000 infractions essentiellement contre le patrimoine, les véhicules ou les stupéfiants. Ce corps de police est composé d’un centre principal, de postes de quartier et, pour répondre à des besoins particuliers, d’un poste à la gare et au Flon50. La ville a également signé une Charte de collaboration avec les établissements publics de nuit le 17 Décembre 2004. Cette convention « instaure un partenariat entre les tenanciers d’établissements de nuit et les autorités communales »51. Cette notion de partenariat est fondamentale pour Lausanne parce qu’elle est directement intégrée dans le concept de la police de proximité et qu’elle permet de « mieux appréhender les problèmes de sécurité et de répondre plus efficacement aux besoins de la population». Pour y arriver, Lausanne « mise sur les compétences relationnelles de ses policiers pour développer avec les citoyens

49 _{Pour plus d’informations sur l’Association : http://www.acpmv.ch/index.php (consulté le 9.11.11)} 50 _{Le Flon est un quartier festif qui compte de nombreuses boîtes de nuit, bars et activités récréatives.} 51 _{Le texte intégral de la charte est disponible sur le portail de la ville de Lausanne.}

une relation de proximité et de confiance52 ». La Charte n’est pas le seul partenariat de la ville. Elle a aussi des relations privilégiées avec les milieux de soins, les établissements scolaires et l’Association vaudoise des psychologues.

En résumé, dans le Canton de Vaud, plusieurs organes sont chargés de mettre en œuvre les actions de police : la police cantonale (gendarmerie et police de sûreté), les polices municipales et la police de la ville de Lausanne. Pour instruire et poursuivre les infractions, le canton de Vaud est doté d’un Ministère Public et de procureurs. La structuration et l’organisation des acteurs pénaux sont clairement délimitées par la Constitution vaudoise et un ensemble de lois complémentaires (Lois sur les communes, sur la police cantonale, sur la police judiciaire, sur le Ministère Public, sur la procédure pénale,…). Prises ensemble, elles nous permettent d’avoir une représentation relativement satisfaisante du cadre légal et réglementaire dans lequel les forces de police interviennent. Il permet de comprendre la place, le rôle et les attributions de chacun ainsi que les relations formelles entre les acteurs pénaux. Néanmoins, ce socle législatif présente un inconvénient. Il ne donne aucune information sur la mise en œuvre pratique de cet ensemble de lois. En se limitant à cet aspect légal de l’organisation policière, on perd une partie du fonctionnement concret de la police comme acteur pénal, des relations informelles qui peuvent se développer et des principes directeurs qui sous-tendent le travail quotidien de la police.

Pour combler ce manque, la police de la ville de Lausanne et la police cantonale vaudoise ont posé les bases d’un ensemble de principes communs en matière de police,