Política arancelaria y dependencia exterior

La madera fue uno de los recursos naturales que más importancia tuvo durante la revolución industrial, hasta el primer cuarto del siglo XX, para el abastecimiento de:

madera de entibación para las minas; traviesas para la red de ferrocarriles; postes para las redes de telegrafía; telefonía y electricidad; madera de construcción para la urbanización; embalajes y envases para diversos productos; destilados de diversas clases para la industria química; y combustible doméstico e industrial.

Para completar nuestra visión del marco institucional, que hasta ahora he analizado en relación con la oferta y la demanda interna de los productos del bosque, en este apartado tomaremos como referencia el sector exterior, por su elevada importancia en la evolución del sector. Los mercados internacionales de la madera existen desde la Edad Media, en que las maderas especiales, por sus características físicas (resistencia, tamaño) o estéticas (color, olor), eran objeto habitual de intercambio. No fue, sin embargo, hasta la revolución industrial y el aumento generalizado del consumo de materias primas, que la expansión del comercio internacional de la madera experimentó un importante cambio de magnitud. Los elementos determinantes de este comercio fueron las características bio-climáticas en las zonas de producción, la accesibilidad a sus recursos forestales y su conexión marítima. Los bosques tropicales, principalmente de las colonias europeas, también eran una fuente de maderas preciosas muy valoradas en los mercados occidentales, pero su producción masiva no fue relevante hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX. Entre 1850 y 1950, estos bosques vírgenes eran de muy difícil acceso y explotación, ya que las especies comercialmente interesantes

estaban mezcladas con decenas o centenares de otras especies desconocidas, o de poco interés para los mercados.

La madera que más demanda tenía en los mercados internacionales era la de coníferas, porque es más blanda y fácil de trabajar que las maderas frondosas más duras.

También es por lo general más ligera, por ser menos densa, y más fácil de transportar, y sus bosques son abundantes y podían cubrir fácilmente grandes extensiones. No es sorprendente, por tanto, que fueran los países nórdicos los que primero se integraron con intensidad en el nuevo comercio internacional, abasteciendo primero a Gran Bretaña y después a aquellos otros países que se iban industrializando. Aquella región, como resultado de la baja presión demográfica, la existencia de grandes extensiones de tierras llanas y la existencia también de regímenes de temperaturas y pluviometría apropiados, poseían los bosques de pinos y abetos más grandes y valiosos de Europa. Si miramos la evolución del comercio forestal internacional, hay dos periodos significativos: entre 1850 y 1913, y después de la Gran Guerra (Iriarte, 2005, p. 15). En el primero, el comercio exterior aumenta en el conjunto de subsectores forestales. En el segundo, que se corresponde con la difusión de la segunda revolución industrial, el comercio exterior aumenta sobre todo en usos emergentes de la madera (pasta de madera, trituración), y disminuye en otros más tradicionales (madera para resina y construcción). Destacan en esta fase las exportaciones de madera del imperio Austro-Húngaro, que se duplican entre 1913 y 1935; las de Finlandia que en el mismo tiempo se multiplican por 10 (pasta de madera); las de Suecia que se duplican; y finalmente las de España y Portugal, que aumentan un 50% las partidas de corcho.

España, como país mediterráneo, no tenía las condiciones naturales y climáticas ideales para una producción forestal a gran escala y sostenible a largo plazo, como tenían los países nórdicos. Tiene un clima árido y caliente en muchas zonas, además de una orografía generosa que dificulta la mecanización de la producción forestal. El resultado fue una producción que satisfacía las necesidades locales, pero que difícilmente podía ser económicamente rentable a escala industrial. Desde la primera mitad del siglo XIX, España fue importadora neta de productos forestales, en particular de madera serrada (Cuadro 3). Esta tendencia se mantuvo durante todo nuestro periodo, con dos excepciones: la Primera Guerra Mundial, que provocó una demanda enorme de madera en los países beligerantes, así como una disminución de las importaciones de

España y un aumento de sus exportaciones (único momento en la historia con un superávit comercial forestal); y los años pertenecientes a la Guerra Civil, a causa de unas políticas arancelarias que mejorarían el balance exterior a través la restricción de las exportaciones y el fomento del mercado interior. España mejoró también su balance durante la primera revolución industrial, cuando las necesidades de las industrias son principalmente de productos forestales básicos y poco elaborados. En cambio, perdió competitividad y mercados a partir de la década 1920, cuando los procesos de tratamiento de la madera requieren de una materia prima estandarizada (árboles de porte similar) o bien de una tecnología avanzada (serrado, pastas).

Cuadro 3. Tasa de cobertura del comercio exterior forestal español (%).

1849 - 1870 1871 - 1890 1891 - 1913 1914 - 1919 1920 - 1929 1930 - 1935 68,44 70,33 96,70 131,05 82 59,51

Fuente: Estadísticas de Comercio Exterior, en Iriarte (2005, p. 27).

Si nos situamos justo antes de la Primera Guerra Mundial, el comercio forestal en España representa el 0,63% de su PIB (Iriarte, 2005, p. 24), cifra muy similar a otros países mediterráneos como Francia (0,67%) e Italia (0,63%). La madera representaba entonces el 87,85% de sus importaciones forestales²³, y el corcho representaba el 70,91% de las exportaciones²⁴. A pesar de tener un peso similar en la economía, la estructura del comercio exterior forestal estaba pues muy concentrada: importaciones de madera y exportaciones de corcho. En los demás países europeo, en cambio, esta estructura estaba más diversificada entre madera, cañas y fibras, pasta de madera, corcho, cortezas y resinas. Considerando los productos forestales desde el punto de vista de las exportaciones, en España el único producto importante era el corcho. Aunque España siempre fue importadora neta de productos forestales y madereros, antes de la Primera Guerra Mundial era el primer exportador mundial de corcho, y aunque después Portugal tomó un lugar destacado, gracias a la mecanización y diversificación de los productos corcheros, España mantuvo el liderazgo.

Si entramos a mirar con más detalle las partidas principales intercambiadas, a mediados del siglo XIX, solamente encontramos exportaciones de carbón vegetal y

23 Superior a Italia (86,55%), Alemania (84,15%), Gran Britania (76,34%) y Francia (70,19%).

24 97,57% para Portugal.

corcho, e importaciones de madera, muebles y carruajes en la década 1850-1860.

Progresivamente, la variedad de productos madereros intercambiados fue aumentando:

en la década 1890, las importaciones ya incluían pasta de papel, duelas, maderas, pipería, curtientes; y en la década 1910 traviesas para ferrocarriles, postes y palos, carbón, esparto, corcho y troncos para pasta de papel; en la década 1920, pasta de madera química, resinas y colofonias, aguarrás; y a finales de esta misma década las partidas arancelarias relacionadas estrictamente con la madera eran 15²⁵. La madera siempre fue, de hecho, el principal producto forestal de importación para España (Cuadro 4).

Cuadro 4. Peso de la madera en las importaciones forestales (%).

1849 - 1870 1871 - 1890 1891 - 1913 1914 - 1919 1920 - 1929 1930 - 1935

80 86 75 54 69 52

Fuente: Estadísticas del Comercio Exterior, en Iriarte (2005, p. 34).

En este contexto, la incidencia de las políticas arancelarias y la estructura de la propiedad fueron elevadas. La política arancelaria española tuvo un impacto significativo en el sector forestal desde finales del siglo XIX. Durante el periodo que estamos considerando, siempre fue objeto de debates, polémicas y posiciones enfrentadas entre el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Fomento, y entre importadores y distribuidores de madera de un lado y los propietarios y productores del otro lado (Arbós, 1935, op.cit.). Hasta la década 1890, la protección efectiva fue reducida, comparada con la de otros productos agrarios (Gallego, 2003, p. 34.). Después de esta fecha, la política arancelaria facilitó la entrada en el mercado interior de productos forestales de bajo valor agregado, y dificultó cada vez más los productos procesados o elaborados. El debate que surgió después sobre las relaciones en torno a la política arancelaria, de repoblaciones, y de desarrollo de la industria nacional es revelador. Habiendo ya aparecido una industria nacional de transformación de la madera, basada en la importación de madera en troncos o labrada simplemente, España no podía al mismo tiempo, proteger ésta actividad y favorecer la propia producción

25 Duelas (97), Traviesas (98), Postes y rollizos (99), Madera ordinaria serrada (100), Madera ordinaria serrada (101), Madera ordinaria serrada (102), Madera ordinaria cepillada (103), Madera fina, troncos y tablones (104), Madera fina, tablas (105), Madera fina, hojas (106), Madera para construcciones marítimas y terrestres (107), Enrejados y arcos de madera (108), Aros y flejes madera (109), Troncos para pasta papel (110), Pipería, cajas y duelas (112).

forestal, al no disponer de maderas de la misma calidad que las importadas²⁶. En cualquier caso, el arancel no parece haber tenido un impacto significativo en el volumen global de las importaciones (Iriarte, 2005, p. 27).

La representación profesional de la industria maderera española surgió también en parte como respuesta de los intereses industriales a una política nacional arancelaria considerada nociva. Fue la señal de que los forestales (propietarios, ingenieros, municipios) no tenían una representación e influencia adecuadas en el Gobierno, y que su énfasis en la repoblación forestal entraba en contradicción con el comercio exterior y los intereses de la industria. En cambio, la industria maderera española estaba perfectamente integrada en el comercio internacional desde muy temprano, por no decir desde siempre. El tratado de comercio con Portugal en 1893 fue uno de los primeros que se consideró claramente lesivo por los industriales madereros españoles, y su prórroga en 1912, fue objeto de una primera agrupación temporal e informal de los intereses de los forestales y madereros en la persona del Sr de Nárdiz. Después, al constituirse la Agrupación forestal y maderera de España (cf. 1.6.2) será él su primer presidente. El primer objetivo de representación política se había pues alcanzado y la interlocución política de los forestales volvió a establecerse al máximo nivel del Gobierno. Recordemos asimismo que esta era elevada cuando se creó la Escuela de Montes a mediados del siglo XIX, pero que después disminuyó durante varias décadas hasta la constitución de la Agrupación Forestal. Desde entonces su influencia se mantuvo a un nivel elevado hasta más allá de 1950, presionando al Gobierno para mantener una política arancelaria favorable a la producción nacional.