Il est impossible de comprendre la politique française sans en décripter ses mécanismes électoraux. Les différentes institutions représentatives françaises ont différents modes de suffrages, et les deux chambres composant le Parlement français sont élues par des modes de scrutin assez particuliers.
L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Les députés français sont élus au suffrage uninominal à deux tours. Cette particularité, que l’Assemblée partage avec les chambres basses britannique et américaine, donne une couleur particulière aux assemblées élues. Ce système a été choisi par Michel Debré lors de la mise en place de la Vème République, officiellement pour assurer aux gouvernements une certaine stabilité, en réaction à l’extrême instabilité de la IVème République. Pour comprendre un tel choix, il faut se remettre dans le contexte de l’époque : la guerre d’Algérie et les tensions entre l’armée et le gouvernement sont telles en 1958 que l’appel au Général de Gaulle est considéré comme la seule solution empêchant le pays de plonger dans la guerre civile. De Gaulle accepte à la condition de pouvoir proposer une nouvelle constitution, dans laquelle le président concentre beaucoup de pouvoirs. Le modèle britannique a été une source d’influence non négligeable, non seulement pour le mode d’élection, mais aussi pour les mécanismes assurant le gouvernement du soutien des députés de la majorité, mais sans leur contrôle. Par ailleurs, le pouvoir du parti communiste était tel à l’époque (plus de 20% des suffrages, et plus de 30% à son apogée) que le système uninominal à deux tour s’est imposé pour passer outre son veto. La distorsion entre le nombre de voix obtenues et le nombre de sièges est assez spectaculaire, comme le montre le tableau 2.1 ci-dessous :
Tableau 1 : Résultats des élections législatives françaises de novembre 1958, en pourcentages au 1er tour, en sièges au 2nd tour, et en ratio (pourcentage au 1er tour / pourcentage des sièges obtenus au 2nd tour), par parti.19
Votes 1er
En observant les ratios, on voit bien que certains électeurs (gaullistes par exemple avec un ratio de 2.08) ont un vote équivalent à celui d’une vingtaine d’autres électeurs (communistes avec un ratio de 0.11). Cette curiosité historique, légitimée par la situation exceptionnelle que vivait la France en 1958, a pourtant survécu.
En 1986, la gauche tente de limiter le succès programmé de la droite et instaure une modification du mode de suffrage qui figurait déjà sur le programme électoral de François Mitterrand en 1981. Une forme de proportionnelle partielle par département est instituée, et s’illustre principalement par l’entrée massive de députés du Front National. Le tableau 2 ci-dessous en montre les résultats, en particulier une homogénéisation des ratios représentatifs entre les différents partis politiques (ils tendent beaucoup plus vers 1). Le mode de scrutin est de nouveau changé après, en particulier pour tenir le Front National hors de l’Assemblée, et
19 Source primaire : Price 1999 : 321.
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depuis le scrutin classique uninominal à deux tours est la règle. Les résultats des élections de 1988 (suivant la dissolution par François Mitterrand) montrent un retour à une sous-représentation des petits partis, parfois dramatique comme dans le cas du Front National, qui malgré 9.7% des votes n’envoie aucun député à l’Assemblée:
Tableau 2 : Résultats, sous forme de ratio (pourcentage au 1er tour / pourcentage des sièges obtenus au 2nd tour), des élections législatives françaises de 1986, 1988 et 1997 par parti.20
Ratio de 1986 Ratio de 1988 Ratio de 1997
UDF (& DL) 1.13 1.15 0.93
L’expérience de 1986 semble avoir perturbé la classe politique française à un point tel qu’un retour à une certaine forme de proportionnelle n’est pas envisagé par les grands partis. Un coup d’œil rapide à l’assemblée élue en 1997 montre que, depuis, tout est revenu ‘à la normale’, avec la même sous-représentation des petits partis (voir le tableau ci-dessus).
Il convient cependant de questionner la motivation de ces grands partis, qui sont déjà obligés de passer des accords avec les petits partis pour gouverner, mais dont le rôle central est exagéré par le mode de scrutin. Les deux arguments qui sont avancés sont la sauvegarde de la démocratie et la stabilité gouvernementale. L’argument de la sauvegarde de la démocratie a été utilisé en 1958 contre la menace communiste, puis en 1988 contre le Front National. C’est un argument qui est avancé comme une évidence par nombre d’auteurs français, alors qu’il est loin d’être évident : au nom de quoi peut-on décider que le vote d’un électeur socialiste, RPR ou UDF vaut le vote de trois, cinq ou dix électeurs communistes, frontistes ou verts ? Si on considère qu’un parti représente un réel danger pour la démocratie, pourquoi ne pas l’interdire ? Et dans ce cas, en quoi les Verts représentent-ils un danger pour la démocratie ? Il semble assez clair que ce n’est pas un argument très sensible, et que la peur du Front National ou des communistes en leur temps a été instrumentalisée par des partis en oligopole qui ne semblent pas prêts à partager leurs privilèges.
L’argument de la stabilité gouvernementale a été avancé, en particulier par les fondateurs de la Vème République, principalement en se servant de l’exemple de la République précédente.
Cependant, la stabilité gouvernementale tient-elle à la nature même des coalitions gouvernementales ou aux techniques de gouvernement ? La plupart des gouvernements sont fondés sur une coalition de partis (par exemple PS, PC, MDC, radicaux et Verts pour le gouvernement Jospin, et UDF, RPR et divers droite pour Jupé) : en quoi le fait qu’un parti soit surreprésenté représente-t-il une force de stabilité, alors que les gouvernements sont déjà basés sur des coalitions ? John Huber21 montre à quel point les usages parlementaires ont été rationalisés, en particulier avec l’utilisation de l’article 49.3 de la Constitution et le ‘vote bloqué’. L’article 49.3 permet au gouvernement de faire passer en force une ou des lois en mettant les députés devant le choix d’un vote de confiance : ils doivent soit soutenir le gouvernement, et la loi dans la forme proposée par le gouvernement est votée, soit s’y opposer et faire tomber le gouvernement, avec le risque d’élections anticipées22. Le ‘vote bloqué’, très souvent utilisé, permet au gouvernement de faire passer en force certaines lois en l’associant au vote d’autres lois contre lesquelles les députés ne peuvent pas se permettre de
20 Source primaire : Price 1999 : 353-357 ; Assemblée nationale : voir http://www.assemblee-nationale.fr/tribun/gene11.asp et http://www.assemblee-nat.fr/elections/index.asp.
21 1996.
22 Huber 1996 : 112 et suiv.
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voter23. Toutes ces techniques, ainsi que la prédominance du gouvernement sur le parlement, font que les gouvernements de la Vème République sont beaucoup plus stables que ceux de la IVème.
→ Le mode de scrutin (uninominal à deux tours) servant à désigner les députés tend à sur-représenter les grands partis traditionnels, sans que ses raisons d’être, autre que l’opportunité électorale, soient particulièrement claires.
LE SÉNAT
Le Sénat français est une antiquité qui ne cesse d’étonner nombre d’auteurs. Son manque de légitimité représentative est assez flagrant : « Le localisme triomphe, le conservatisme perdure ».24 Le Sénat en chiffres est très impressionnant : 305 sénateurs métropolitains25 élus par 0,25% de la population, et 95% de leurs ‘grands électeurs’ proviennent du cadre communal. Sachant que la France compte environ 36 000 communes, dont 98% ont moins de 3 000 habitants (48% de la population française), il n’est pas difficile de se faire une idée sur le biais mécanique qui est exercé en faveur de la France rurale. Par ailleurs, les petits départements élisent leurs sénateurs au suffrage uninominal, alors que les sénateurs des départements les plus peuplés sont depuis peu élus au suffrage de liste : ce mode de scrutin accentue mécaniquement le conservatisme du Sénat en bloquant son accès à la gauche et aux petits partis politiques. Alors que l’Assemblée représente la population par territoires, en proportion démographique, le sénat représente la France des notables locaux et sur-représente massivement des campagnes désertées. Comme le rappelle Duhamel26, le ratio représentatif varie de 1 à 10 selon qu’il s’agit d’un électeur citadin ou rural. Il cite Jean Grangé :
Dans le régime électoral du Sénat […] tout concourt à gonfler la représentation des régions rurales aux dépends des régions urbanisées : surreprésentation en sièges des petits départements ; surreprésentation des petites communes dans les collèges électoraux qui aboutit à fausser la représentation de la plupart des départements ; ces deux formes de surreprésentation étant amplifiées par le scrutin majoritaire qui joue précisément dans les départements les moins grands et les communes les moins peuplées et qui accroît les inégalités là où elles sont les plus fortes au profit des zones rurales.27
Quand on sait que la plupart des jeunes et des minorités, ethniques, religieuses et sexuelles, vivent dans les zones urbaines, on se rend compte du biais sociétal important apporté par ce système électoral : elles sont mécaniquement celles auxquelles les sénateurs n’auront pas à rendre de comptes. Ce mode d’élection est aussi pour beaucoup dans la grande homogénéité du personnel sénatorial : les hommes âgés, conservateurs, blancs, fortunés et bien implantés auprès des politiciens locaux sont ceux qui ont le plus de chance de se faire élire, dans des proportions à la limite du déraisonnable. Le système électoral n’encourage pas une diversité sénatoriale, ni des points de vue, ni du personnel politique y siégeant.
Ce n’est pas sans surprise que le Sénat se distingue par l’ultra-conservatisme de certains de ses membres lors des discussions de société28 : il est le porte-voix des seigneurs locaux dont les privilèges sont assurés par le morcellement communal et le conservatisme des campagnes.
23 Huber souligne que le phénomène est loin d’être négligeable, non seulement par le nombre de fois où il a été utilisé, mais aussi par l’importance des lois ainsi passées, en particulier sur l’énergie nucléaire, les armes nucléaires, l’aide étatique aux écoles catholiques, les lois budgétaires, les (dé-) nationalisations des grandes entreprises françaises, la réforme de la loi électorale… (1996 : 4).
24 Duhamel 1993 : 293.
25 Sans compter 3 sénateurs pour les territoires d’outre-mer, 2 pour les collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, et 12 Pour les Français établis hors de France.
26 1993 : 294.
27 Jean Grangé « Le système d’élection des sénateurs » Pouvoirs n°44 PUF 1988, p.52 cité in Duhamel (1993 : 294-295).
28 Voir plus loin sur la parité ou le chapitre sur le PaCS.
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Nombreux sont les gouvernements qui ont essayé de réformer le Sénat29, voire la composition des communes de France qui induit une surreprésentation des campagnes30, et jusqu’à ce jour, sans l’accord des intéressés, toutes les tentatives ont avorté.
Tableau 3 : Composition du sénat en 2002, par groupe politique.31
→ Les sénateurs français sont pour beaucoup issus des couches les plus conservatrices de la société française, en particulier à cause du mode de scrutin qui avantage la France rurale.
Les modes de scrutin servant à désigner les représentants dans les deux chambres du parlement sont un facteur important expliquant les blocages non seulement sur certains débats, mais aussi sur la diversification du personnel politique, comme nous allons le voir par la suite.
LA BIPOLARISATION, SPÉCIALITÉ FRANÇAISE OU CONSÉQUENCE TECHNIQUE ?
Un des traits principaux de la vie politique française est la bipolarisation : bien souvent, lorsqu’un débat a lieu, peu à peu les différentes opinions de rassemblent en deux camps opposés, généralement entre la ‘gauche’ et la ‘droite’34. Cette bipolarisation serait à la fois due à un certain parcours historique, mais aussi à des raisons techniques. L’histoire de France regorge de polarisations dès lors qu’il y a un grand débat, le premier étant l’affaire Dreyfus35, et beaucoup d’historiens ont vu là un trait typiquement français. En fait, il me semble que c’est une exagération, et que dans la plupart des débats, que ce soit en France ou ailleurs, on arrive souvent à deux camps opposés, qu’ils soient appelés Gauche et Droite, ou pas. Il suffit d’étudier la politique sous les IIIème ou IVème Républiques pour se rendre compte que la bipolarisation n’était alors pas vécue comme une évidence : le Centre était au moins aussi important, et les coalitions étaient tellement flottantes qu’utiliser l’opposition gauche/droite ne rend pas les débats d’alors plus clairs.
29 En commençant par de Gaulle lui-même, pourtant peu soupçonnable de gauchisme
32 Nous avons fait une moyenne des votes attribués à chaque parti et au candidat de chaque parti lors des élections présidentielles de 1995 (1er tour) et des élections législatives de 1997 (1er tour) pour pouvoir avoir une image plus stable des préférences moyennes des électeurs entre 1995 et 1997.
33 Au Sénat les Radicaux sont très présents, et les verts absents. Etant donné qu’ils forment un seul groupe à l’Assemblée, je les ai comptés ensemble, même s’il semble évident que les radicaux sont largement sur-représentés au Sénat.
34 Les noms de ‘gauche’ et ‘droite’ font référence à l’endroit où étaient assis les groupes dans l’hémicycle pendant la Révolution : à gauche les plus révolutionnaires, à droite les plus conservateurs. Par contre les autres termes (le ‘marais’ pour le centre mou, la ‘montagne’ pour le haut des gradins, les plus chahuteurs) sont assez peu utilisés de nos jours.
35 1894-1899. Voir en particulier Caron 1999 : 172 et suiv..
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On assiste à une réelle polarisation gauche/droite de la vie politique uniquement sous la Vème République, principalement pour des raisons techniques. Le mode de scrutin, comme nous l’avons vu, pousse les politiciens à se ranger dans deux groupes, peut-être trois dans certains cas : lors du deuxième tour, les deux ou trois candidats arrivés en tête du premier tour s’affrontent. Pour parvenir à envoyer des députés à l’Assemblée, les différents partis sont obligés de faire alliance pour cumuler leurs votes et obtenir ainsi la majorité. Ce mode de scrutin incite la Gauche (uniquement non-communiste avant 1981) à s’allier pour ne pas se faire exclure du parlement, et la Droite de son côté doit faire de même. On retrouve ces alliances dans les coalitions gouvernementales : d’un côté verts, radicaux, communistes et socialistes, de l’autre RPR, UDF, libéraux, ‘divers-droite’ et, plus rarement, Front National.
Les tensions entre les différents partis au sein des alliances (aussi bien sur les tactiques électorales que la répartition des postes par parti, et surtout sur des ébauches de programme commun) montrent que ces alliances n’ont rien d’évident. Nombreux sont les politiciens qui ont essayé de faire émerger un grand parti du centre couvrant le PS, les radicaux et l’UDF, mais toutes les tentatives ont échoué à cause du mode de scrutin qui incite aux alliances bipolaires afin de gagner l’opposition frontale que représente le deuxième tour des élections.
L’élection présidentielle est de ce point de vue exemplaire : à gauche comme à droite les partis présentent leur candidat36, offrant aux électeurs une palette assez large de personnalités et de programmes, et pourtant une alliance est nécessaire entre les deux tours pour assurer la victoire du candidat le moins éloigné de ces idéaux. La fluidité avec laquelle les sujets passent entre la gauche et la droite montre que cette division gauche/droite concerne plus des réseaux plus ou moins lâches de sociabilité que la matérialisation de consensus idéologiques. Certes la Gauche est considérée généralement plus progressiste que la Droite, mais l’équation
‘Gauche=équité’ et ‘Droite=liberté’ est loin de se vérifier dans les faits.
Figure 1 : La polarisation de l’Assemblée nationale, ici la législature élue en 199737.
D’ailleurs, ce qui se passe dans les assemblées élues à la proportionnelle, comme les assemblées territoriales (régions et départements), montre que la bipolarisation n’est pas une fatalité : plusieurs types d’alliances, permanentes ou éphémères, ont lieu entre les différents partis, et pas nécessairement selon la ligne traditionnelle gauche/droite. Il est vrai que bien souvent les sujets abordés sont loin de ceux dont on parle au niveau national. Cela montre que les sujets traités au niveau national semblent aussi conditionnés par les conséquences du mode
36 Très rarement une candidate, en particulier dans les grands partis.
37 Source : Assemblée nationale.
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de scrutin38, et que les alliances politiques sont possibles entre partis de gauche et de droite, même si elles restent impensables au niveau national39 justement à cause de ce mode de scrutin.
→ La bipolarisation gauche/droite est un élément central à la compréhension des dynamiques politiques en France. Elle tient moins à des raisons historiques que techniques, en particulier à cause du mode uninominal à deux tours utilisé lors des élections législatives et présidentielles.
La lourdeur des mécanismes représentatifs français handicape donc fortement le renouvellement et la diversification du personnel politique français. Par ailleurs les logiques de coalition (dont la bipolarisation, conséquence du mode de scrutin) dominent largement et ont tendance à changer la nature des débats politiques. Nous allons le vérifier lors de l’étude d’un cas concret dans le chapitre 5.
II. L’ UNIVERSALISME EN QUESTION
La question de la variété du personnel politique au parlement n’est pas nouvelle. Cependant, le récent débat sur la parité montre combien la question de la représentativité semble de plus en plus problématique. Après nous être penché sur la parité, nous allons essayer de
Le nombre très faible de femmes en politique en France est un problème auquel les politiques ont fini par s’atteler. Le moyen qui a été finalement choisi, après de longues et houleuses discussions, a été nommé parité. Pour cela, la Constitution a été révisée en juin 1999, avec la modification des articles 3 et 4. L’article 3 se voit allongé d’un alinéa qui précise ‘la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats et aux fonctions électives’ et l’article 4 (relatif aux partis) précise ‘[les partis] contribuent à la mise en œuvre du principe énoncé au dernier alinéa de l’article 3, dans les conditions déterminées par la loi’. La parité est le résultat d’un long processus idéologique et politique. Depuis les années 1970, un long combat s’est engagé au sein des partis politiques français, en particulier à gauche, pour permettre aux femmes d’accéder à des fonctions électives. Comme le racontent Françoise Gaspard et Philippe Bataille1, ce combat s’est soldé par beaucoup d’abandons pour les femmes et peu de résultats, même au sein des partis a priori les plus à même de promouvoir des femmes, comme le Parti Communiste ou le Parti Socialiste.
Françoise Picq2 fait remonter l’absence historique des femmes en politique en France à la loi salique qui écarte les femmes du processus de dévolution de la couronne au XIVème siècle.
38 Les discussions sur le PaCS l’illustrent à merveille, voir supra.
39 Sauf peut-être le cas de ‘l’alliance républicaine’ entre la droite et la gauche pour bloquer le Front National, mais il s’agit d’un cas assez rare.
1 1999.
2 Picq 2001 : 15.
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