Perspectives financières 2020 de France compétences
REPRISE PAR FRANCE COMPÉTENCES ET PAR LES OPCO D’UN STOCK DE CONTRATS D’APPRENTISSAGE ÉVALUÉ À 4,3 MD€, AVEC UNE INCERTITUDE SUR
2. La réforme du financement de l’apprentissage induit dès 2020 la reprise par France compétences et par les Opco d’un stock de contrats
2.3. Le passif à l’ouverture de France compétences très supérieur au fonds de roulement transféré et l’accumulation des pertes à moyen terme sont
susceptibles d’affecter la dette publique et le déficit public selon le traitement comptable retenu qui n’a pas à ce stade trouvé de réponse précise
2.3.1. France compétences, bien que soumis aux règles de la comptabilité privée, fait partie du champ des administrations publiques
La loi a créée France compétences en tant qu’opérateur national de référence en charge d’organiser, animer et réguler le secteur de la formation professionnelle9. Le législateur a également prévu que « l’institution est soumise en matière de gestion financière et comptable aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales10 ». Autrement dit, les principes de la comptabilité publique portée par le décret gestion budgétaire et comptabilité publique (GBCP) du 7 novembre 2012 ne lui sont pas applicables.
En tant qu’opérateur ou organismes divers d’administration centrale (ODAC), il est intégré au champ des APU. Aussi, la dette publique des APU regroupant celle des ODAC, un déficit ou dette constatés dans le budget de France compétences devraient être comptabilisés en comptabilité nationale.
6 Le « coût préfectoral » moyen correspond au coût moyen obtenu en considérant les listes préfectorales publiées fin 2018. Le « niveau de prise » en charge moyen correspond au coût moyen obtenu en considérant les niveaux de prise en charge publié par France compétences en juin 2019,
7 Coût moyen calculé sur le stock de contrat au 31/12/2019 dans Ari@ne. Il a été possible d’associer un coût préfectoral pour environ 60 % des contrats.
8 Niveau de prise en charge moyen calculé sur le stock de contrats au 31/12/2019 dans Ari@ne. Il a été possible d’associer un niveau de prise en charge pour environ 65 % des contrats.
9 Voir point 19 de l’avis sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du Conseil d’État en date des 19 et 26 avril 2018.
10 Voir l’alinéa 2 de l’article L. 6123-11 du code du travail.
2.3.2. Le déficit issu du résultat annuel de France compétences devra figurer dans les comptes de l’État
Si les prévisions établies intègrent bien France compétences au champ des administrations publiques (APU), aucun déficit n’avait, à date, été anticipé.
Ainsi, la création de France compétences et la recentralisation des compétences qui l’accompagne a été prise en compte dans les prévisions de finances publiques de la direction générale du Trésor (DG Trésor). Pour la DG Trésor, la création s’accompagne dans ses prévisions d’un effet nul sur le déficit public, dans la mesure où le financement du système est supposé équilibré que ce soit avant ou après transfert des compétences.
En effet, les prévisions font état actuellement d’une intégration symétrique et progressive en recettes et dépenses dans le champ des APU au cours des deux années de transition 2019 et 2020.
En conséquence, selon les prévisions l’augmentation des dépenses publiques étaient identiques à celles des prélèvements obligatoires.
Concernant les déficits annuels, la DG Trésor n’a rien prévu au titre de France compétences ; en effet, dans ses prévisions pluriannuelles, la DG Trésor a procédé à une intégration symétrique et progressive en recettes et en dépenses d’une situation de France compétences à l’équilibre ; aussi, en l’état, tout déficit constaté sur France compétences constituera un nouveau déficit à inscrire dans sa totalité, toutes choses égales par ailleurs.
2.3.3. Le traitement comptable de la reprise ou reconstitution du stock de contrats et sa traduction en comptabilité nationale demeure incertaine
2.3.3.1. Le transfert de la compétence apprentissage des régions à France compétences fait émerger un enjeu de comptabilisation d’engagements pluriannuels
Au terme de la réforme, il revient à France compétences de financer les coûts résiduels des contrats d’apprentissage signés antérieurement au 1er janvier 2020.
Ces contrats correspondent à la reprise du financement d’un stock de contrats signés et engagés par les régions et les organismes paritaire collecteur agrée (Opca) et les organismes collecteurs de taxe d’apprentissage (Octa)11 qui engendrent un besoin de financement à hauteur de 2,9 Md€
en comptabilité d’exercice en 2020 pour FC.
Cette reprise est le reflet d’une logique de comptabilité d’exercice matérialisant un changement de financeur du stock de contrats défini et équilibré pour financer les dépenses courantes par les recettes courantes selon une logique de caisse. En effet, selon cette logique de caisse, les dépenses courantes de chaque année correspondent à des contrats signés lors de l’année en cours et des trois années précédentes.
Le passage à une comptabilité d’exercice (comptabilité privée) dans laquelle l’ensemble des dépenses présentes et futures associées aux contrats signés l’année N est mise en regard des recettes de l’année N, fait apparaitre un déficit comptable dans les comptes de France compétences.
C’est ainsi que fonctionnait les régions antérieurement à 2020 en utilisant le produit reçu de la taxe d’apprentissage de l’année N pour financer les engagements de l’année N au titre des exercices N et antérieurs.
11 Dans le cadre de la réforme de la loi du 5 septembre 2018, les OPCA/OCTA deviennent les opérateurs de compétences (Opco).
Or, les régions ne procédaient pas à l’enregistrement, en comptabilité publique, de ces engagements pluriannuels au passif de leur structure. Le transfert de la compétence apprentissage doublé de la tenue des comptes de France compétences en comptabilité privée a pour conséquence de faire apparaître cette « dette ».
2.3.3.2. Les conséquences en matière de comptabilité nationale sont incertaines
Si la reprise du stock des contrats d’apprentissage au 31 décembre 2019 a pesé sur la trésorerie début 2020, ce mécanisme est appelé à se reproduire à la clôture de chaque exercice. En effet, chaque année, de nouveaux contrats seront conclus dont le coût viendra se substituer à celui des contrats antérieurs qui seront honorés en totalité ou partiellement au cours de l’exercice. Par conséquent, dans l’hypothèse d’une croissance des volumes et à coût unitaire inchangé, le montant total des contrats à honorer sur l’exercice suivant est appelé à croître par reconstitution du stock.
En outre, ainsi que mis en évidence en annexe III, la trajectoire à moyen terme est structurellement déséquilibrée.
Or, le législateur ayant prévu que France compétences « est soumise en matière de gestion financière et comptable aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales » (cf. supra) se pose la question du traitement comptable à deux titres :
s’agissant de la reprise du stock des contrats d’apprentissage conclus en 2019, deux incertitudes apparaissent qui vont dépendre des Commissaires aux comptes (CAC) concernant :
le traitement comptable de la reprise du stock de contrats, qui peut être comptabilisée soit en tant que reprise de passif ou charge de l’exercice ;
les conséquences à tirer de la situation nette fortement négative de France compétences à l’issue de l’exercice 2020 : soit les CAC estiment que la garantie implicite (hors bilan) de l’État liée au statut de l’organisme est suffisante pour certifier les comptes soit, du fait des perspectives de pertes récurrentes, ils demandent la formalisation d’une créance sur l’État ou d’une garantie inconditionnelle ;
le traitement comptable retenu pour France compétences pourrait en outre avoir des conséquences en comptabilité nationale car, en tant qu’opérateur ou organismes divers d’administration centrale (ODAC), France compétences est intégré au champ des administrations publiques (APU) ; la dette publique des APU regroupant celle des ODAC, un déficit ou une dette constatée dans le budget de France compétences devraient donc être comptabilisés en comptabilité nationale.
Au final, se pose une question comptable bilancielle structurelle qui naît de l’application des règles de la comptabilité privée, impliquant de matérialiser comptablement les engagements pris.
Cet enjeu comptable n’a pas encore fait l’objet d’une réponse précise et dépend, d’une part de ce qui résultera des demandes des CAC et, d’autre part, de l’interprétation qu’en fera l’INSEE : selon la DG Trésor, l’essentiel de la dette reprise ne viendra pas alourdir la dette des APU dans la mesure où elle ne constitue économiquement qu’un transfert en provenance des régions, elles-mêmes dans le périmètre APU ; cependant, cette dette était jusqu’à présent invisible et n’a jamais été inscrite en dette publique ; il n’est donc pas certain que l’INSEE admette cette position.
Il n’appartient pas à la mission d’apporter une réponse quant à une question de doctrine comptable dont elle n’est pas saisie. Aussi la mission recommande que les réponses à apporter aux questions comptables soient clarifiées le plus tôt possible avec la DG Trésor, l’INSEE et les CAC qui, vues l’importance et la visibilité des montants en cause, ont évoqué l’éventualité de solliciter un avis doctrinal de leur autorité de régulation.