• Dans un premier temps, un objectif d’égalisation des montants des subventions favorables et dommageables pourrait être visé tant à l’échelle communautaire que dans chaque État membre. Un tel objectif demanderait des efforts modérés à la France.
• Une partie des subventions dommageables est accordée à des pratiques indépendamment de leur impact sur les milieux marins et plus généralement sur l’environnement. Le groupe de travail recommande la poursuite de la réorientation de ces soutiens vers des aides de même montant au sein du secteur de la pêche mais vers des pratiques plus respectueuses des milieux marins.
• L’exonération de taxe intérieure de consommation (TIC) mérite une attention particulière pour plusieurs raisons :
− elle constitue le poste de dépense publique le plus important dans le secteur de la pêche ;
− elle contribue à la hausse de l’autonomie des bateaux et potentiellement à l’accroissement des captures ;
− elle favorise les modes de pêche les moins protecteurs des fonds marins tels les chalutiers qui consomment nettement plus de carburant par poisson pêché que les autres modes de pêche. Toute diminution ou tout plafonnement de l’exonération de TIC désavantagerait moins les fileyeurs et caseyeurs que les
chalutiers. Inversement, toute aide à la reconversion des chalutiers en fileyeurs ou caseyeurs serait bénéfique à la fois en termes de biodiversité et de CO2 ; − elle favorise la consommation d’énergie fossile, les émissions de CO2 et autres
polluants atmosphériques dommageables à la biodiversité.
Le projet de révision de la directive 2003/96 sur les accises maintient le principe de l’exonération des carburants destinés à l’avitaillement des navires, tout en affirmant une volonté de limiter plus fortement les possibilités d’exonération. La France pourrait en profiter pour défendre le principe d’un rééquilibrage de l’exonération de TIC sur les carburants en faveur des flottilles les moins dommageables en matière de biodiversité. Ce type de rééquilibrage se trouve déjà dans le projet de révision de la directive dans le secteur agricole (taux réduit de TIC sous condition d’engagement en matière d’amélioration énergétique). Dans le secteur de la pêche, diverses modalités mériteraient d’être examinées : conditionner l’exonération de TIC à des pratiques de pêche jugées moins dommageables (arts dormants versus arts traînants par exemple) ; plafonner le montant d’exonération dont un navire peut bénéficier ou établir un taux de taxation non nul, créant ainsi une incitation à une relocalisation des activités vers les zones côtières et/ou à un redimensionnement des nouveaux navires ; utiliser les recettes ainsi générées pour financer des actions de reconversion de la flotte vers des métiers aux impacts moindres.
EAU
L’eau est liée à la biodiversité par sa qualité mais aussi par sa quantité. Une dégradation de la qualité influe sur la biodiversité aquatique. Des prélèvements excessifs sur les cours d’eau entraînent des détériorations importantes des milieux aquatiques et menacent les espèces qui y vivent.
La situation actuelle appelle plusieurs observations :
• l’eau apparaît sous-tarifée pour un certain nombre d’usages, ce qui constitue une subvention de fait à son utilisation ;
• les principes de tarification ne sont pas optimaux ; • le grand cycle de l’eau apparaît non ou mal financé.
Face à ce constat, il semble souhaitable de travailler sur les quatre pistes de réforme suivantes.
22.Évolution nécessaire de la tarification de l’eau
Deux écoles existent. La première s’incarne dans la poursuite du principe « l’eau paye l’eau ». Elle propose l’approfondissement du principe utilisateur-payeur et pollueur- payeur. De fait, aujourd’hui, certains usages (irrigation, énergie, etc.) et certains rejets (nitrates notamment) sont nettement sous-tarifés. Les facturer de façon égale aux autres usages ou de façon internalisante ou de façon incitative conduirait à un usage plus économe de l’eau et à la diminution des rejets. Mais l’ampleur des progrès à accomplir (plus de 24 milliards d’euros d’ici 2015 pour l’échéance de bon état écologique des masses d’eau de la DCE, selon la Cour des comptes) fait douter que les secteurs à l’origine de prélèvements nets importants et de rejets dommageables
puissent, seuls, supporter cet effort. Cette voie impliquerait, en outre, l’internalisation des coûts environnementaux de l’eau dans le prix des marchandises donc un renchérissement des prix de l’alimentation.
La seconde, prônée notamment par les opérateurs, considère que les ressources destinées à financer les actions de protection, voire de reconstitution des milieux aquatiques et des masses d’eau, ne doivent pas venir uniquement de la facture payée par l’usager mais plus directement du contribuable. Ce second schéma pourrait supposer d’évoluer vers le principe « qui dépollue ou qui ne pollue pas est aidé », en compensant, d’une manière ou d’une autre, l’absence ou la restriction d’épandage dans les bassins d’alimentation des captages d’eau potable. Toutefois, le financement direct de ces actions par l’impôt semble incertain et suscite plusieurs questions. En premier lieu, la situation des finances publiques le rend ardu à mettre en œuvre. En second lieu, le dispositif romprait avec le principe pollueur-payeur, base de la politique française et européenne en la matière et aujourd’hui constitutionnalisé. Enfin, il conviendrait de déterminer finement à qui reviendrait le bénéfice de la compensation envisagée : plus sans doute que les opérateurs et distributeurs, ce sont les gestionnaires d’espaces agricoles ou forestiers situés sur les bassins versants qui devraient en bénéficier prioritairement.
Par ailleurs, plusieurs éléments plaident pour un raisonnement différent : le poids de l’eau demeure très faible dans le budget des ménages ; son prix n’envoie guère de signaux incitatifs au consommateur ; elle est bien la résultante d’un service écosystémique qui, comme tel, n’est pas rémunéré ; les zones humides, considérées comme l’un des milieux les plus riches de la planète, sont une priorité du Grenelle en matière de biodiversité, etc. Dès lors, rendre le prix de l’eau plus incitatif supprimerait des subventions implicites à sa mauvaise utilisation.
23. Mieux prendre en compte les coûts liés aux aspects quantitatifs
de la ressource
La redevance pour prélèvement sur la ressource en eau est assise sur le prélèvement brut et non sur la consommation ou prélèvement net. Cette assiette ne pénalise pas plus fortement les prélèvements non restitués et donc n’incite pas à les économiser. En outre, la modulation selon les usages est supérieure à la modulation liée à la disponibilité de la ressource1
. La redevance devrait être assise sur les prélèvements nets. Ou bien une redevance pour prélèvement net (consommation) devrait s’ajouter à la redevance pour prélèvement actuelle. Dans le premier cas, les tarifs de la redevance pour prélèvement net devraient être supérieurs aux tarifs actuels des redevances pour prélèvement brut. En tout état de cause, certaines exonérations de la redevance pour prélèvement et consommation d’eau (aquaculture, géothermie, etc.) devraient être réévaluées et, le cas échéant, supprimées. La redevance pour prélèvement brut, si elle est maintenue, devait être modulée dans le temps en fonction de la ressource (saisonnalité et hydrologie) et des différents usages (domestiques, fondamentaux, récréatifs) de manière à imputer leurs coûts sur ceux qui les occasionnent, notamment aux touristes dans les stations balnéaires ou de montagne.
(1 La modulation selon les usages ne reflète pas pour autant les prélèvements effectués par catégories d’usage : sur la seule base des prélèvements, l’agriculture devrait contribuer à hauteur de 18 % du total des redevances, lorsqu’elle ne contribue actuellement qu’à 2 % à peine.
24.
Mieux prendre en compte les coûts liés aux aspects qualitatifs
de la ressource
En ce qui concerne les aspects qualitatifs, plusieurs pistes d’évolution peuvent être évoquées : création d’une taxe spécifique sur les engrais azotés, élargissement de l’assiette de la redevance pollution diffuse afin d’y intégrer les produits azotés, mise en place d’un marché de droits d’épandages. La dernière analyse de l’OCDE concernant les politiques environnementales conduites en France recommandait, en application du principe pollueur-payeur, d’instaurer une taxe sur les engrais azotés ou un marché de quotas pour les exploitants agricoles. Au Danemark, la mise en place de quotas d’azote (couplée à une taxe sur les pesticides) avait permis de réaliser en une dizaine d’années un véritable découplage entre la production et les apports en azote, pesticides et phosphore.
25.Cas spécifique de la pollution de l’eau par les médicaments
Les taux réduits de TVA sur les médicaments et produits pharmaceutiques constituent des dépenses fiscales. Le remboursement de ces produits par la sécurité sociale et les mutuelles constitue une forme de soutien, justifiée par des raisons de santé. Néanmoins, la présence de plus en plus importante de résidus de produits pharmaceutiques dans l’eau entraîne aussi des dommages à la biodiversité (perturbateurs endocriniens, etc.). La santé humaine elle-même pourrait, de façon paradoxale, en être à son tour altérée. Il appartient aux pouvoirs publics de concilier ces exigences, au regard des connaissances scientifiques encore imparfaites sur ce sujet. À ce stade, le groupe de travail se contentera de trois recommandations.
• La recherche sur les effets des produits pharmaceutiques sur la biodiversité devrait être accrue.
• Les pouvoirs publics détiennent un pouvoir important dans les prescriptions médicales en autorisant ou non la mise sur le marché de substances médicamenteuses et donc leur remboursement et le taux de celui-ci. Le dossier de demande d’autorisation de mise sur le marché d’un nouveau médicament devrait contenir une étude d’impact de ses effets sur la biodiversité.
• Par ailleurs, entre deux substances médicamenteuses dont l’effet en termes de santé est analogue, une différence de taux de remboursement et/ou de TVA pourrait être envisagée en faveur de celui dont l’effet sur la biodiversité est moindre.
26.Améliorer la lisibilité de la facture d’eau
Le vecteur par lequel le consommateur français acquitte, le plus couramment et le plus régulièrement, le prix de la biodiversité est sa facture d’eau. Cependant, les efforts d’économie d’eau semblent faibles. Et le consommateur n’a probablement pas conscience qu’il s’agit là, en grande partie, du paiement d’un service écosystémique. Ce double paradoxe s’explique en partie par le faible poids des dépenses en eau dans le budget des ménages et par un manque de connaissance des enjeux liés à l’eau, sa provenance, ses stocks, ses flux, ses pollutions, son traitement, etc., notamment par rapport à d’autres questions d’environnement plus médiatisées. Pourtant, en raison des exigences réglementaires croissantes, de la qualité insuffisante de l’eau en France
et des investissements nécessaires dans les années à venir, le prix de l’eau va probablement augmenter. Dès lors, il semble souhaitable que la facture d’eau fasse mieux apparaître ses différentes composantes afin que chacun sache ce qu’il paye. En outre, l’envoi de la facture d’eau pourrait être aisément accompagné d’éléments explicatifs sur la biodiversité aquatique et ses liens avec le bon état de l’eau. L’initiative sur ces deux plans devrait venir des opérateurs privés. Si, après un certain délai, la facture d’eau ne paraît pas assez détaillée, les pouvoirs publics pourraient se saisir du sujet comme ils l’ont fait en matière de transparence des tarifs bancaires.
27.Faire évoluer la tarification de l’eau ne suffit pas
Il n’y a pas de solution unique sur ce sujet difficile. Pour réduire les pénuries d’eau estivales, probablement de plus en plus fréquentes, l’éventuelle création, en nombre limité, de retenues de substitution devraient aller de pair avec, voire être subordonnées à :
• l’évolution vers des techniques d’irrigation collectives et plus économes ;
• l’évolution vers des pratiques culturales et des cultures plus adaptées : favoriser, en particulier, l’extension de la culture de plantes plus économes en eau ou dont la phase de croissance coïncide moins avec la période estivale (sorgho et tournesol
versus maïs) ;
• l’incitation à la souscription à l’assurance privée du risque sécheresse.