L’Organisation internationale sur les bois tropicaux, des promesses du marché international à ses limites

De façon concomitante au PAFT, une autre dynamique internationale concernant les forêts tropicales se met en place, qui aboutit à la création de l’Organisation internationale du bois tropical. Ce processus va connaître une évolution relativement similaire au PAFT, avec une première phase de convergence et de volonté de coopération entre divers acteurs (quoique bien plus longue et plus conflictuelle que pour le PAFT). S’en suit une phase de renforcement des divergences et des tensions dans la concrétisation des objectifs, qui aboutit finalement à un départ des organisations environnementalistes et à une limitation de l’agenda de l’OIBT qui selon certains, aurait dû devenir l’institution leader des questions forestières au sud - voire pour toutes les forêts du globe. Cette fois, l’enjeu concerne avant tout le secteur de la mise en marché du bois tropical à l’international, plus que la planification des politiques forestières nationales. Deux croyances vont structurer la construction - puis les difficultés - de ce processus : d’une part, l’intégration du bois tropical sur le marché international du bois doit à la fois pouvoir concilier respect des règles de libre marché et appui au développement des pays producteurs, afin de répondre à la fois aux intérêts du Nord et du Sud, ainsi qu’aux préceptes économiques des organisations multilatérales impliquées. Cette promesse de convergence d’intérêts va se déliter dès qu’il s’agit de décider des objectifs et du fonctionnement concret de l’organisation en germe. D’autre part, on attend que la promotion du marché du bois tropical réponde également aux enjeux environnementaux, qui sont de plus en plus présents à l’agenda international : les revenus générés doivent 1 (Smouts, 2003). 2 Idem. 3

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permettre aux États de renforcer leurs services forestiers et mieux gérer leurs forêts et la mise en valeur économique des forêts doit restreindre la pression agricole. Tout comme dans le cas du PAFT, cette attente suscite dans un premier temps un rapprochement entre environnementalistes et secteur industriel forestier, qui sera de courte durée.

« Libérer » le marché du bois tropical ou appuyer les pays producteurs dans leur industrialisation, deux objectifs difficilement conciliables

Pour comprendre les tenants et les aboutissants des négociations autour de l’OIBT, une brève mise en perspective historique est nécessaire. En 1966, la toute jeune Conférences des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED) et la FAO organisent à Genève une Working party on forest and timber products. Conformément aux ambitions des Nations unies, un des principaux objectifs est d’intégrer les pays en développement dans le marché international1. Est alors exprimée l’idée de créer un bureau dont la mission serait de stimuler le commerce des bois tropicaux en rassemblant des informations sur les marchés des produits en question. Ce n’est qu’en 1968, avec le soutien du PNUD, que des travaux concrets sont lancés afin de définir précisément l’étendue de la mission de cette instance. Au fur et à mesure que sont développés études, rapports de missions et consultations nationales, des vues divergentes s’expriment et peinent à trouver un compromis. En particulier, la FAO veut élargir les missions du bureau pour inclure les enjeux de gestion et d’exploitation forestières. D’autres craignent qu’en ne limitant pas l’action de ce bureau aux questions de commerce, il devienne une nouvelle bulle bureaucratique coûteuse dont les missions recoupent celles d’autres organisations. Le PNUD finit par se retirer du projet2. Une nouvelle dynamique d’affirmation d’intérêts, de consultations et d’organisation de réunions internationales est lancée en 1974, principalement sous l’égide du Centre du commerce international. Créé dans les années 1960, il s’agit d’une instance subsidiaire de l’Organisation mondiale du commerce et de la CNUCED, chargée, dans le cadre de la coopération technique avec les pays en développement, de promouvoir le commerce et l’exportation par l’appui des entreprises et du milieu des affaires. Plusieurs contraintes liées à ce cadrage institutionnel (et notamment à la tension entre favoriser le libre marché et assurer l’intégration des pays en développement sur ce marché) vont soit orienter, soit freiner la concrétisation institutionnelle d’un bureau international du bois tropical. Premièrement, la question du rôle régulateur de l’instance en création vis-à-vis du marché du bois est rapidement évacuée. Comme en témoigne Poore :

1

(Poore, 2003). Notons que cette publication relève d’un témoignage d’un acteur impliqué dans le processus. 2

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« [The trade] had feared that the tropical timber sector might be subjected to the theories and ideologies central to commodity agreements, with attempts to fix prices and to regulate the flow of products into markets »1.

Sans reprendre à mon compte les justifications pragmatiques et lissées de l’industrie du bois rapportées par ce témoin, il semble clair que ce secteur attend du futur bureau un rôle de support au marché en limitant tant que faire se peut tout type de régulation ou de contrainte. Finalement, cette conception parvient à orienter l’issue des débats : la mission qui se dessine progressivement semble restreinte à la promotion de la diffusion des savoirs, d’informations et de techniques devant stimuler le développement du marché du bois tropical, qu’il s’agisse de contenus techniques liés à l’industrie de bois encore peu connus, de standardisation ou d’informations économiques de type « market intelligence ». D’ailleurs, les objectifs officiels signés en 1983 mentionneront la volonté d’encourager le développement de politiques nationales de conservation et d’utilisation durable, au détriment de toute règle internationale2. Les dimensions liées à la « gestion »3 des forêts mises en exploitation sont peu évoquées initialement, les pays producteurs étant avant tout préoccupés par le déploiement d’un marché plus dynamique et la stabilisation des prix. Le second enjeu est justement lié à la représentation des intérêts en présence. La volonté de coopération internationale ne permet pas toujours aux intérêts nationaux de converger dans un processus constructif. La question se pose ainsi de savoir si le bureau du bois tropical ne doit être constitué que par des pays producteurs de bois ou si les pays importateurs doivent aussi pouvoir en être membres. En conséquence, les pays importateurs sont initialement peu impliqués dans ces discussions préalables, ce qui ralentit le processus. De même, parmi les régions productrices, l’Amérique du Sud reste au départ relativement en retrait, attendant de voir comment les négociations entre une Afrique qui pense que ses forêts comme sous-exploitées et une Asie que la surexploitation guette vont aboutir.

Alors que ce processus piétine, les discussions sont finalement relancées au sein d’une autre dynamique et sous l’égide directe de la CNUCED. En 1978, l’organisation lance un Programme intégré pour les produits de base : l’idée est de stabiliser le marché de produits issus de l’agriculture de rente et dont l’économie des pays en développement dépend de façon déterminante suite à l’histoire de la modernisation coloniale, tels que le café, le caoutchouc, etc. Mais, pour le bois, des spécificités, telle que les questions de conservation et de diversités des filières, compliquent son inclusion dans ce système qui implique de stocker des ressources pour réguler en temps réel la rencontre entre offre et demande. C’est

1

(Poore, 2003, p. 29). 2

(Gale, 1998b, pp. 80-81).

3 _{Le terme de « sustainable management » employé ne se réfère alors pas à la notion de « développement} durable » avec ses trois piliers, ni même à la question de la conservation dans un sens environnemental, mais simplement à l’idée de permettre le maintien à long terme de la production de bois grâce à une gestion qui assure le renouvellement des surfaces de production.

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donc un autre processus qui va être mis en place qui n’a pas pour fonction effective directe de stabiliser les prix mais de promouvoir de la « recherche-développement »1 en vue de stimuler le marché. S’il ne se réfère pas officiellement à l’initiative antécédente du Centre du commerce international, le programme de la CNUCED se situe néanmoins en continuité. La différence majeure relève de la délimitation des membres : du fait du cadrage onusien, dès le départ les pays importateurs sont inclus au même titre que les pays exportateurs2. Selon Poore, cela a pour conséquence que les préoccupations concernant la gestion des forêts, en vue d’assurer une offre durable de bois dans le temps, vont prendre plus de place dans les discussions. Dans cette dynamique, les aspects environnementaux vont également pénétrer les discussions à partir de la toute fin des années 1970, du fait de la montée de l’alerte quant à la déforestation tropicale et à l’évolution des inventaires de la FAO. Ils restent cependant focalisés sur les questions de gestion forestière et de reforestation pour garantir le renouvellement de la ressource et sont controversés3.

Si l’Accord international sur les bois tropicaux est adopté en 1983, son institutionnalisation, en amont comme en aval de cette date reste extrêmement conflictuelle. Est particulièrement controversé le type de produits liés au bois à prendre en compte (plus ou moins transformés, du bois brut aux meubles), ce qui est reflété par le conflit opposant pays importateurs et exportateurs quant aux objectifs précis de l’accord. En particulier, l’accord doit-il encourager la transformation du bois dans les pays producteurs4 ? Surtout, le mode de répartition des voix pour les prises de décision est extrêmement complexe à définir5, notamment entre les pays producteurs ; un compromis finit par être trouvé combinant un nombre de voix selon les ressources forestières sur pied par pays, une autre selon la part de marché actuelle et enfin un quota de voix par pays indépendamment de tout critère. Cela signifie que des pays n’exportant pas du tout de bois mais ayant des ressources forestières peuvent devenir membres. Même une fois l’accord stabilisé, les débats vont bon train pour déterminer la ville qui hébergera le siège de l’organisation et la personne nommée au poste de directeur exécutif6. Et la ratification effective d’un nombre de pays suffisant pour officialiser l’accord n’est obtenue qu’in extremis après une mobilisation de l’IIED, mais aussi de l’UICN et de certains bureaux nationaux du WWF7. L’intérêt des pays semble donc

1

(Dubruch, 1983). 2

Notons que cette distinction est plus politique que concrètement mise en œuvre : Gale souligne que, dans les faits, alors que certains pays, comme l’Australie ou la Thaïlande répondent à la fois aux critères des exportateurs et des importateurs, c’est toujours le statut de pays en développement et de pays développés qui détermine finalement la définition du statut institutionnel, même si cela contrevient aux caractéristiques dominantes des pays en questions concernés par le commerce de bois (Gale, 1998b, p. 81).

3 (Gale, 1998b, p. 80). 4 (GERDAT, 1982). 5 _{(GERDAT, 1982), (Poore, 2003, p. 36).} 6

Les deux candidatures en lice sont gabonaise et malaisienne, la Malaisie l’emportant finalement (GERDAT, 1984).

7

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relativement irrégulier, d’autant plus que ce sont des représentants diplomatiques locaux qui se réunissent majoritairement, et non des représentants de plus haut niveau1. Même la Banque mondiale, qui s’est proposée de financer tous les projets liés au reboisement et à la gestion forestière de l’Accord international sur les bois tropicaux, est absente de la réunion de dernière minute pour rassembler un nombre suffisant de signatures pour la création de l’OIBT2. En revanche, l’implication déterminante d’organisations environnementales semble montrer que cette initiative génère un certain espoir d’amélioration des conséquences environnementales de l’industrie forestière parmi ces acteurs. Ce n’est donc qu’après un processus complexe et long qu’est créée l’Organisation internationale des bois tropicaux, en charge de mettre en œuvre les dispositions de l'accord de 19833. Après 18 mois de négociations, ses locaux sont finalement implantés au Japon qui, du fait d’une consommation en bois grandissante, de ressources extrêmement limitées et de la montée de pressions environnementales nationales, voit un intérêt très fort dans le développement du marché du bois tropical.

Un forum pour construire un cadre commun de gestion durable des forêts tropicales

Initialement, le contexte est relativement favorable. Les discussions sur le fait que les forêts tropicales pouvaient être durablement exploitées sont encore relativement ouvertes dans la mesure où aucune forêt tropicale n’a été gérée sur une période suffisamment longue pour en tirer des conclusions4. Comme le résume Poore : « l’OIBT a été mise en place avec la conviction forte qu’un commerce de bois prospère permettrait une gestion avisée des forêts tropicales et ainsi le renouvellement de la ressource »5. L’industrie forestière accueille plutôt favorablement l’initiative en vue de redorer son image en renforçant son expertise. La pression se renforce alors que des menaces de boycott du bois tropical émergent à la fin des années 1980, notamment en Europe6.

De leur côté, les ONG environnementales participent en masse à ce nouveau forum, qui semble ouvrir un espace de négociation plus favorable que la FAO. Les espoirs de faire avancer leurs objectifs sur l’agenda international sont réels7. Diverses publications semblent encourageantes : en 1987 est publié le rapport Bruntland, qui médiatise à large échelle la notion de « développement durable ». En 1989, un rapport commandité par l’OIBT, intitulé 1 _{(GERDAT, 1982).} 2 (Poore, 2003). 3 (Dargavel, 2011). 4 _{(Poore, 2003, p. 50).} 5

(Poore, 2003, p. xiii), je traduis. 6

(Poore, 2003, p. 63 et suiv.) 7

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significativement Pas de bois sans arbre (No timber without tree), rend compte de la quasi absence de gestion réelle des forêts tropicales exploitées dans le monde. Il va jusqu’à questionner l’un des fondements de la FAO et de nombreux forestiers selon lequel la gestion durable des forêts est garantie si l’on arrive à assurer une production renouvelée de bois, distinguant alors sustained-yield forest management et sustainable forest management1. À la suite de ce rapport, l’OIBT signe en 1990 l’Objectif an 2000, selon lequel la totalité des bois exportés en 2000 devront provenir de forêts gérées durablement et des Guidelines for

the sustainable management of natural tropical forests. Ces dernières sont annoncées

comme étant une étape fondatrice vers la gestion durable des forêts, mais de fait, elles semblent plus représenter une justification de l’existence de l’OIBT qu’un réel consensus de fond entre les acteurs impliqués, de par l’absence de définitions partagées2. Elles seront d’ailleurs très vite marginalisées par les nouvelles discussions autour de la conférence de Rio.

La marginalisation des perspectives environnementalistes

Ainsi, malgré l’enthousiasme initial relativement partagé, des tensions apparaissent rapidement. Le système de votes établi au sein de l’OIBT n’est pas favorable à la protection des forêts, puisque que, plus un pays participe au marché du bois, comme producteur ou consommateur, plus il a de poids dans les décisions. Cela amène certains à conclure que « plus un pays détruit les forêts tropicales, plus il a de voix »3. Le jeu des coalitions ne joue également pas en faveur des ONG de conservation. Une alliance tacite entre les pays producteurs et l’industrie forestière leur permet de bloquer toute proposition de normes ou de mécanismes contraignants en faveur d’une gestion durable4.

Alors qu’une attention nouvelle commence à être portée aux populations locales et autochtones, les ONG concernées sont vite déçues par la façon dont cette question est effectivement prise en compte. En particulier, l’ONG Survival international spécialisée sur cet enjeu parvient à obtenir le statut d’sobservateur de l’OIBT et à lancer une alerte concernant la situation critique dans la région Sarawak de l’île de Bornéo, en Malaisie5. Devant les menaces de sanction, la Malaisie adopte une posture d’ouverture et propose à l’OIBT d’envoyer une mission pour appuyer l’amélioration des pratiques de gestion, qui permettrait non seulement de bénéficier à ce pays mais également d’en tirer des leçons pour d’autres. La préparation de cette mission soulève alors d’intenses discussions : des ONG s’inquiètent de la garantie de l’indépendance de la mission vis-à-vis des pouvoirs publics malaisiens, des

1

(Poore, Burgess, Palmer, Rietbergen, & Synott, 1989), (Smouts, 2001). 2 _{(Gale, 1998b, p. 151).} 3 (Colchester, 1990, p. 167), je traduis. 4 (Elliott, 2005, p. 83). 5 (Poore, 2003, p. 63 et suiv.).

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pays producteurs comme le Brésil craignent que cette initiative menace leur souveraineté et questionne la légitimité de l’OIBT pour endosser ce rôle. Finalement, à l’issue de la mission, les doutes se transforment en frustrations devant une prise de position jugée beaucoup trop faible concernant les droits traditionnels d’accès aux terres, créant une profonde défiance de la part d’ONG envers l’OIBT1.

Par ailleurs, le manque d’engagement des pays tropicaux pèse de plus en plus. Lorsqu’il est proposé au sein de l’OIBT d’encadrer une initiative de certification forestière visant à concilier environnement et développement, l’idée avorte car ces pays refusent que celle-ci ne concerne pas également les bois de forêts du Nord. C’est ainsi que le processus sur ces questions aura lieu dans une dynamique indépendante. Si les négociations concernant l’Objectif An 2000 aboutissent à un accord, elles renforcent parmi l’ensemble des délégués le sentiment d’une opposition structurelle entre pays du Nord et pays du Sud2. Ces derniers ont l’impression qu’on est parvenu à leur imposer en catimini de nouvelles exigences environnementales sans aucun nouveau financement en contrepartie. Selon une condition qu’ils avaient durement négociée, un fonds a bien été créé, mais comme cela arrive souvent, il n’est pas vraiment abondé. Du point de vue des ONG, les critères, qui ont été réduits pour obtenir le consentement des pays tropicaux, ne sont pas assez exigeants, et surtout, sa mise en œuvre sera largement insuffisante par rapport aux objectifs annoncés.

La conférence de Rio en 1992 marque un moment important vers l’épuisement de cette initiative. En premier lieu, de nombreuses ONG telles que les Amis de la Terre s’en détournent au profit des négociations pour une potentielle convention forestière et pour la certification3. Mais au sein même de l’OIBT, les difficultés de Rio se répercutent et renouvellent les tensions entre l’ensemble des acteurs. L’accord qui fonde l’OIBT doit être renouvelé en 1994. Les ONG restantes et les pays tropicaux se fédèrent alors pour demander l’élargissement de l’OIBT à tous les bois, forêts du Nord comprises. Ce souhait avait été déjà vaguement intégré lors des discussions sur l’Objectif An 2000, à la demande des pays tropicaux. L’objectif est pour les ONG d’imposer les mêmes critères à toute l’industrie forestière, et pour les pays du Sud, de s’assurer qu’on ne leur imposera pas des exigences que ne respecteraient pas leurs concurrents du Nord. Derrière des discussions techniques sur les spécificités du bois tropical, cette proposition génère une levée de bouclier pour des raisons avant tout politiques : il est impensable pour des pays forestiers comme le Canada, la Russie ou les États-Unis de voir une organisation basée au Japon et dirigée par un malaisien avoir un mot à dire sur leur gestion forestière4. L’Union européenne, qui héberge la FAO, refuse également que l’OIBT devienne le forum légitime pour discuter de l’ensemble des enjeux forestiers à l’échelle internationale. Les discussions se poursuivent pendant de longs

1 _{(Poore, 2003, p. 90 et suiv.).} 2

(Gale, 1998b). 3

(Smouts, 2003), (Poore, 2003, p. 154 et suiv.). 4

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mois et l’accord obtenu suscite la colère des ONG. L’enthousiasme ne semble plus au rendez-vous au sein des autres acteurs puisqu’à l’automne 1996, seuls 22 membres sur les 53 ont ratifié le nouvel accord1.

Finalement, l’OIBT continue de faire partie du paysage institutionnel forestier international, mais son statut et son impact en termes d’amélioration de la gestion des forêts tropicales ne sont pas aussi larges qu’attendu initialement. Une nouvelle version signée en 2000 a de nouveau généré la colère des pays producteurs au nom de leur souveraineté, jugeant les exigences demandées discriminatoires. Les objectifs de durabilité environnementale et sociale sont donc restés indicatifs et le rôle de l’OIBT se restreint principalement à stimuler le marché du bois tropical. Les autres enjeux brûlants concernant l’exploitation illégale ou la