B « Fiat lignum », du bois pour tous 1 Les enjeux forestiers à la FAO
1. Une division pour le bois et les forêts à la FAO
Évaluer et sécuriser les ressources forestières mondiales à l’ère de la Pax americana
Créée en 1945, la FAO vise à résoudre la paradoxale coexistence entre d’une part une surproduction agricole qui plombe les marchés associés, et d’autre part le constat, documenté par un nombre croissant d’études sur les liens entre santé et alimentation, d’une large malnutrition dans de nombreux pays, même parmi les plus développés. Comme le résume un rapport sur l’histoire de la FAO : « In the early 1930s, then, nutritionists were advocating increased consumption while economists were urging cutbacks in production »2. Les discussions qui émergent au sein de la Société des Nations sont abrégées par l’irruption de la guerre en 1939.
En 1943, Roosevelt organise, sur les conseils d’un économiste impliqué avant la guerre dans la Société des Nations, une Conférence sur l’alimentation et l’agriculture à Hot Spring (États- Unis). Les forêts sont écartées de l’ordre du jour de cette réunion, et donc, a priori, des missions de la future FAO dont les premières briques sont posées3. La seule référence faite aux forêts dans le compte-rendu final se rapporte à leur rôle pour l’alimentation : produits et faune sauvages utilisés pour l’alimentation, lutte contre l’érosion et besoins en eaux, notamment pour l’irrigation4.
Au sortir de la conférence, une commission intérimaire est constituée pour définir les objectifs et les statuts de la FAO. En parallèle se constitue un groupe de travail informel de
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Le slogan officiel de la FAO est « fiat panis », généralement traduit du latin par « du pain pour tous ». Il aurait été proposé par le premier directeur de la FAO, John Boyd Orr (Phillips, 1981).
2 (FAO, 1985, p. 6). 3
(Unasylva, 1995). 4
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forestiers, presque tous étatsuniens1, visant à faire pression pour que la foresterie soit inclue dans les missions de la FAO, auquel participe Lester Pearson, le coordinateur de la commission intérimaire. Plusieurs membres de ce groupe de travail étaient déjà impliqués avant la guerre dans les institutions forestières internationales mises en place autour de l’Institut international d’agriculture. L’administration étatsunienne, initialement réticente face au lobbying des forestiers pour inclure la forêt dans le champ d’action de la FAO, finit par faire remonter la question en haut lieu : c’est le président Roosevelt qui, revenant sur son avis initial donne finalement son feu vert2. La commission intérimaire ajoute donc à son travail un rapport sur la foresterie3. Ainsi, malgré les réticences initiales, lorsque la FAO est officiellement fondée en 1945, les forêts sont donc finalement inclues à son domaine d’action, en tant que thématique importante « dans la bataille que livre le monde pour se libérer de la disette »4. Et lorsque l’Institut international d'agriculture et le Centre international de sylviculture sont supprimés en 1946, la FAO récupère leurs biens et leur mandat.
Tout un argumentaire est alors déployé pour naturaliser le lien entre forêts et le cœur de mission de la FAO. Dans le premier numéro de la revue forestière de la FAO Unasylva (voir plus loin), le premier directeur de la FAO légitime ainsi la mission qui incombe à la division forestière de son organisation :
« La forêt et les produits forestiers font partie intégrante de l'œuvre de la FAO. Les buts fondamentaux de cette Organisation sont, clairement exposés au préambule de son Acte constitutif. Ils sont : premièrement, d'élever le niveau des régimes et du standard de vie de tous les peuples ; deuxièmement, d'assurer une plus grande efficacité de la production et de la distribution de tous les produits agricoles et alimentaires ; troisièmement, d'améliorer la condition des populations rurales ; quatrièmement enfin, et comme résultat de ces trois grands efforts, de contribuer à l'expansion de l'économie mondiale. Dans aucun de ces champs d'activité la FAO ne peut atteindre un succès sans accorder aux forêts et à leurs problèmes une attentive considération »5.
Plus prosaïquement, dans le contexte d’après-guerre, la priorité est à la reconstruction, et le bois étant une ressource centrale, il semble logique que les Nations unies et les États-Unis l’incluent dans leurs politiques de reconstruction. C’est d’ailleurs sous l’angle des ressources en bois que la FAO va s’emparer de la question des forêts, derrière les grands objectifs généraux énoncés ci-dessous. Si l’intitulé même du service en charge de ces questions reste
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(Lanly, 2009). Voir aussi (World Bank Group, 2003).
2 (Phillips, 1981, p. 141) citant : (Winters, 1974). Myrdal (1978) fait un récit relativement détaillé du processus qui aboutit à cette décision mais qui reste centré sur quelques personnes clés. Il n’a pu être trouvé pour ce travail synthétique d’éléments sur les enjeux économiques et politiques qui ont déterminé l’évolution des décisions. 3 (FAO, 1985, p. 9). 4 (Mollicone, et al., 2007). 5 (Mollicone, et al., 2007).
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relativement ouvert (« Division des forêts et des produits forestiers »1), la mission qui lui est confiée dès sa création ne laisse pas de doute : évaluer et garantir les ressources mondiales forestières est « l'une des tâches les plus urgentes qui aient été assignées à la Division des Forêts et des produits forestiers par la première session de la conférence de la FAO tenue en 1945 à Québec »2.
Au sortir de la seconde guerre mondiale, il semble d’autant plus important, notamment pour les États-Unis, d’avoir une visibilité sur les ressources disponibles à l’échelle du globe et de garantir leur accès. D’après Robertson3, les enjeux de sécurité nationale prennent alors le dessus sur la résistance des conservateurs qui voient dans la planification des ressources une entrave au libre marché. Ce sentiment d’urgence est précipité par le contexte de guerre froide qui s’instaure4. Si la planification est d’autant plus importante pour des matières stratégiques rares et nouvellement utilisées, elle l’est aussi pour un matériau aussi basique que le bois, et dont la pénurie se profile dans une Europe en reconstruction. La géopolitique pour assurer la sécurité et la croissance économique de l’Occident, et notamment des États- Unis, passe entre autres par la constitution des ressources comme un objet politique global, en particulier au sein d’agences des Nations unies5.
Ainsi, c’est avant tout par l’intermédiaire d’un important programme d’inventaire des ressources forestières mondiales, réalisé depuis 1946 jusqu’à aujourd’hui, que la FAO va se saisir des enjeux forestiers. Zon, qui avait fait, pour le compte des services forestiers étatsuniens, un premier inventaire en 1910, en réalise un second avec son collègue Sparhawk juste après la première guerre mondiale. D’après la FAO, les résultats publiés en 1922 servent de référence entre les deux guerres6. Des études seront également réalisées en 1928 par des finlandais, et en 1931 par un suédois, spécifiquement sur les bois de conifères7. La première initiative intergouvernementale d’inventaire des ressources en bois est celle de l'Institut international d'agriculture de Rome, qui rassemble de 1933 à 1938 des évaluations fournies par les gouvernements8. Toutes les informations disponibles sont compilées en 1946 par la FAO, et présentées lors de la seconde conférence de la FAO à Copenhague. Mais d’importantes lacunes persistent pour avoir un inventaire complet et surtout fiable.
1 Celle-ci, dirigée par un français, ne compte initialement que sept fonctionnaires au départ, effectif porté dès l’année suivante à vingt personnes, réparties entre Washington et Genève.
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(Unasylva, 1948b). 3 (Robertson, 2008, p. 568). 4
Sur la fonction de l’ONU de légitimation de la politique étrangère étatsunienne en Europe, puis dans les pays du « Tiers-Monde », voir (Urban, 2005).
5 (Mahrane, Fenzi, Pessis, & Bonneuil, 2012). 6
(Unasylva, Les ressources forestières mondiales, 1948b). 7
Idem. 8
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La première difficulté réside dans le manque de disponibilité de l’information, largement aggravé par les conséquences du conflit mondial (disparition d’archives, renouvellement du personnel, etc.). Si la résolution de ce problème demande du temps, un autre défi semble pouvoir être saisi plus rapidement : la question de la cohérence internationale des termes forestiers en usage. Un travail de définition, de concertation et de traduction avait été tenté par l'Institut international d'agriculture et l'Institut international de statistique, publié en 1936. Mais d’après la FAO (1948),« ses conclusions ne semblent pas avoir reçu une large acceptation internationale. Il devenait donc évident qu'un inventaire détaillé des forêts mondiales nécessitait une approche réellement internationale et devait être à la fois une acceptation mondiale de définitions aussi bien qu'un effort concerté et soutenu pour encourager l'exécution d'inventaires convenables sur les surfaces forestières pour lesquelles on ne possédait pas de renseignements sûrs »1. C’est donc la FAO qui reprend cette mission tout aussi politique que technique, de concertation et d’implication des gouvernements concernés, qui doit « convenir à toutes les parties du monde et répondre à une très large variété de conditions forestières et administratives »2. La concertation sera initiée, pour discuter et valider la formulation du questionnaire, par l’organisation de deux conférences en 1947, qui sont désignées comme centrées sur des questions de « statistique forestière »3. Une fois les modifications amendées, l’approbation internationale est actée lors de la troisième session de la conférence générale de la FAO en août 1947.
Un questionnaire est envoyé à tous les pays, dans les trois langues officielles des Nations unies : l’anglais, l’espagnol et le français ; 101 réponses sont reçues. Ainsi paraît en 1948 un premier rapport qui estime le couvert forestier mondial à 4 milliards d’ha ; le taux de déforestation n'est pas produit. Une des principales conclusions lors de la réalisation de cette enquête est le constat renouvelé d’un manque d’informations fiables dans la plupart des pays et de la nécessité de poursuivre le travail de définitions communes.
En parallèle est aussi lancé en 1947 un Annuaire statistique des produits forestiers qui paraît chaque année, et qui détaille à partir des données disponibles la quantité et la valeur d’exportation des produits forestiers, avec un focus placé sur les produits industriels et le bois d’œuvre. Alors que les évaluations des ressources forestières reflètent la partie « Forêts » de la division, ces annuaires représentent leur pendant concernant les « Produits forestiers ».
En 1951, l’année où le siège de la FAO est transféré de Washington à Rome, le principe de ce rapport mondial sur les ressources forestières est pérennisé sous forme d’enquêtes menées tous les cinq à dix ans (la pratique de ces « Global forest resources assessments » se poursuivant jusqu’à aujourd’hui ; il reste cependant difficile de suivre l’évolution des 1 (Unasylva, 1948c). 2 (Unasylva, 1948c). 3 (Unasylva, 1948c).
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surfaces forestières dans le temps grâce à ces enquêtes du fait de l’évolution des méthodes et sources utilisées On reviendra sur ces aspects techniques plus loin.). La FAO devient donc quelques années après sa création la référence internationale incontournable en matière de ressources forestières. Son action s’élargira progressivement à travers la production d'études régionales sur les tendances et les perspectives du bois. Au-delà des inventaires, l’un des piliers de la diffusion de ses travaux est la revue forestière qu’elle lance juste après sa création. C’est donc un indicateur instructif pour analyser l’agenda international sur les forêts à cette époque.
Un monde, une forêt, une revue. Unasylva, ou la FAO en quête d ’une « forêt unie »
En 1947, la division des Forêts et des Produits Forestiers de la FAO se dote d’une revue. L’idée semble provenir de la revue forestière lancée par le Centre international de sylviculture de Berlin ; une revue trimestrielle, nommée Intersylva, a en effet été éditée en français et en allemand entre 1941 et 19431.
Le titre, tout comme la couverture des premiers numéros est très révélateur du message que la division souhaite faire passer. Dans le premier numéro, le choix du titre est ainsi justifié :
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(Ball & Kollert, 2013).
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« À la revue forestière internationale de la Division des Forêts et des produits forestiers de la FAO, il fallait un titre. Ce titre, pourquoi ne pas en faire aussi un programme ? En ayant recours pour ce choix à une langue qui jadis formait un lieu universel de la pensée scientifique on a voulu marquer la conception de l'unité d'effort et de plan nécessaire si le « monde uni » doit considérer ses forêts comme «forêts unies » destinées à l'usage de l'humanité entière […] si tout arbre, si toute parcelle forestière intéresse aujourd'hui le monde tout entier, c'est au monde tout entier aussi qu'il appartient d'en prendre soin, ou du moins d'apporter aux États et aux propriétaires directement intéressés, l'aide qui leur est nécessaire dans cette tache souvent difficile. Car si la forêt doit maintenant être considérée richesse mondiale, soit comme source de bois, soit comme protectrice de la vie agricole du globe, le Monde doit la gérer comme le père de famille gère le capital qui lui est confié. Du moins, il doit aider de tout son pouvoir à cette saine gestion. La génération qui jouit de cet immense capital, doit le laisser intact, sinon amélioré, à la génération qui la suivra »1.
C’est donc le rôle même que se donne la FAO qui se veut retranscrit dans le titre de cette revue, comme le précise la suite :
« Cette aide qui, on le conçoit, peut revêtir bien des formes, c'est par l'intermédiaire des organisations internationales qu'elle sera apportée à chacun de ceux qui sont directement responsables de ces richesses ».
Si l’on explore rapidement le contenu du premier numéro de la revue, on peut souligner quelques aspects saillants du cadrage de la FAO. Après la présentation de la revue et un mot du directeur de la FAO, on y trouve un article intitulé « La mort des forêts de l'Afrique tropicale »2. Issu de la plume du botaniste et cadre de l’administration forestière coloniale française, Aubréville, cet article se veut une alerte quant aux processus de régression des forêts africaines et à ses conséquences, en particulier sur la fertilité des sols, la savanisation et le climat. Si le terme de « déforestation » n’est encore pas en usage3, on trouve dans la conclusion de l’article tous les éléments d’un discours dominant à la fin du XXème siècle, qualifié par (Adger, Benjaminsen, Brown, & Svarstad, 2000) de néomalthusien et de managérial : responsabilité des autochtones et des techniques d’abattis-brûlis, qui, « comme toutes les populations indigènes se livrent depuis des temps immémoriaux à cette agriculture primitive transhumante » et dont « les générations actuelles achèvent une œuvre de mort, commencée peut-être avant l'aube des temps historiques » ; aggravation avec « l’augmentation de la densité de certaines populations » ; rôle central des expatriés dans le « sauvetage de l'Afrique, œuvre grandiose de persévérance et de plusieurs générations [qui] ne peut réussir que si elle est une entreprise internationale ». Si mention est faite des impacts du « développement présent de l'agriculture », de « celui des cultures 1 (FAO, 1947). 2 (Aubréville, 1947). 3
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industrielles » et du « développement économique en général qui suscite de nouveaux déplacements démographiques », la responsabilité de l’entreprise coloniale est complètement évacuée, et l’auteur insiste plutôt comme on l’a vu sur la très grande ancienneté de la régression forestière et ses conséquences sur la vie des Africains.
Le second article, écrit par un cadre du service forestier étatsunien1, fait le point sur l’état des connaissances et des pratiques quant aux utilisations du bois (construction, chauffage, pâte à papier, etc.) mais aussi les améliorations techniques en cours (bois lamellé, imprégné de diverses substances, extraction de sucres et autres dérivés pour l’industrie chimique,
etc.). La conclusion, sous le titre « Problèmes urgents pour la FAO » est sans appel : quel que
soit le niveau d’alerte quant à une future pénurie de bois, ici, la « tâche capitale » à laquelle la FAO doit s’appliquer est « celle d'obtenir le rendement maximum des richesses forestières toujours renouvelées du monde entier » ; loin de chercher à restreindre les usages du bois, l’objectif est donc clairement de poursuivre les efforts d’élargissement maximal des débouchés du bois, pour en faire « la matière première universelle » contribuant au progrès économique et à la civilisation.
Bien que le sujet puisse sembler opposé à celui de l’article d’Aubréville, les deux perspectives sont complémentaires quant à l’importance d’importer et de développer partout les pratiques modernes, basée sur une sylviculture rationnelle, intensive et scientifique, par opposition à des pratiques traditionnelles considérées comme irrationnelles et contre-productives à long terme :
« On peut constater que les forêts productives, leur utilisation rationnelle et bien réglementée et un niveau de vie élevé vont ensemble. D'abondantes ressources forestières seules ne suffisent pas à cette fin : c'est la mesure dans laquelle elles peuvent garantir un rendement régulier qui assure un standard élevé d'existence. Par contre, l'utilisation déréglée des produits forestiers a provoqué dans le passé une baisse générale du standard de vie. »
On retrouve une idée présente dans l’analyse d’Aubréville, la régression des forêts conduit, à terme, à une régression économique et sociale, dont souffriraient en particulier les Africains :
« L'homme a brûlé comme il chasse, pour pouvoir vivre dans une nature hostile. Mais en détruisant trop, il a aggravé les conditions difficiles que lui fait le climat tropical. Maintenant que l'on connaît le fléau qui a rongé et qui continue d'affliger l'Afrique, il serait nécessaire d'enrayer et de combattre le mal. L'homme noir en Afrique est fréquemment sujet à toutes sortes de misères: disettes, famines, maladies, épidémiques, déficience physiologique, etc. […] Les conséquences de la destruction généralisée des forêts conduisent, ainsi que nous l'avons montré, à faire au contraire de l'Afrique, un continent de moins en moins favorable au développement de l'humanité, sauf dans quelques secteurs privilégiés ».
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On voit donc clairement selon cette perspective quelle est la rhétorique déployée pour relier la mission première de la FAO, c’est-à-dire les enjeux d’alimentation et d’agriculture, et la forêt, en ce qui concerne des territoires comme l’Afrique : il faut sauver ce continent d’un cercle vicieux dans lequel il s’est embarqué depuis que l’homme défriche pour sa survie, et seule la science moderne pourra l’y aider.
Le troisième article prolonge également cette perspective. Reprenant les statistiques sur la production mondiale de bois présentées l’année précédente lors du Congrès forestier international de Copenhague, il développe des analyses normatives sur l’indispensable aménagement des forêts de production. S’en suivent un focus sur la situation aux États-Unis et au Canada, une présentation de la mission et du fonctionnement de la division Forêts et Produits forestiers de la FAO, et un grand nombre d’actualités forestières, qu’elles soient politiques (conférences, décisions nationales, etc .), industrielles ou scientifiques.
Enfin, mentionnons le dernier chapitre, qui porte sur les coefficients de conversion qui doivent permettre de stabiliser des équivalences entre les unités qui varient d’un pays à l’autre pour les mesures liées au bois. On retrouve l’importance des mathématiques qui doivent être utilisées de telle sorte à devenir un langage universel, permettant une comparabilité à l’échelle globale et une foresterie scientifique.
Finalement, la revue de la division des forêts de la FAO illustre bien la volonté de cette institution d’aborder les enjeux liés aux forêts et au bois dans une perspective globale, afin de répondre aux enjeux de la demande internationale en bois. Un certain cadrage semble se dessiner dans lequel les alertes sur l’épuisement des ressources forestières, tout en prolongeant celles des décennies précédentes, s’inscrivent dans le nouveau contexte international et viennent légitimer des politiques développementalistes et ressourcistes afin de répondre, via la mise en place d’un développement forestier scientifiquement fondé, aux enjeux de sécurité et d’approvisionnement.