La CRE, nouvel acteur institutionnel - LE SYSTEME ELECTRIQUE FRANÇAIS FACE A L’OUVERTURE DES M

CHAPITRE II. LE SYSTEME ELECTRIQUE FRANÇAIS FACE A L’OUVERTURE DES MARCHES DE LA FOURNITURE

1) La CRE, nouvel acteur institutionnel

La CRE, Commission de Régulation de l’Electricité, créée par la loi de février 2000, est devenue Commission de Régulation de l’Energie, par la loi de janvier 2003, lorsque le Parlement a étendu ses compétences au gaz. Son statut est celui d’une autorité administrative indépendante et sa mission est de réguler le marché de l’énergie conformément aux directives européennes de 1996 et 2003 et à leurs lois de transposition. La commission, qui est composée de 7 commissaires¹, emploie une centaine de personnes dans son siège parisien.

Les rôles du régulateur sont les suivants, rappelés à de nombreuses reprises par un des commissaires, Bruno Lechevin, lors des réunions publiques organisées entre 2002 et 2004 par les syndicats d’énergie :

• « garantir un accès équitable aux réseaux, notamment en proposant des tarifs de transport et de distribution et en assurant le règlement des différends entre les gestionnaires de réseaux et leurs clients

• superviser le marché, en s’assurant, de l’absence de subventions croisées au sein des compagnies verticalement intégrées, en établissant les règles relatives à la séparation comptable des activités

1 En vertu de la loi du 3 janvier 2003 modifiant l'article 28 de la loi du 10 février 2000, la Commission de régulation de l'énergie, qui succède à la Commission de régulation de l'électricité, est composée de sept membres à partir du 31 mars 2004 : deux membres (dont le président) sont nommés par décret, deux membres par le président de l'Assemblée nationale, deux membres par le président du Sénat et un membre par le président du Conseil économique et social. Ils sont choisis en raison de leurs qualifications, dans les domaines juridique, économique et technique. Leur mandat est de six ans, non renouvelable. Source : site de la CRE www.cre.fr .

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• disposer d’un accès sans limite aux informations nécessaire à l’accomplissement de ses tâches.

Le régulateur a un vrai pouvoir réglementaire, un pouvoir de proposition notamment pour les tarifs d’accès au réseau, un pouvoir d’enquête mais aussi un pouvoir quasi juridictionnel (la Commission peut être saisie de tout différend concernant l’accès au réseau). Enfin la Commission peut exercer son pouvoir de sanction. »¹

En septembre 2004, la composition de la commission était la suivante : Président : Jean SYROTA.

Commissaires : Jacqueline BENASSAYAG, Eric DYEVRE, Michel LAPEYRE, Bruno LECHEVIN, Pascal LOROT , Jacques-André TROESCH.

Jean Syrota, le Président de la CRE, est une personnalité du monde de l’énergie². Polytechnicien, Ingénieur Général des Mines, il a été directeur de l’Agence pour les Economies d‘Energie (AEE) de 1974 à 1978 après différentes fonctions dans le domaine de la protection de l’environnement au sein des ministères de l’industrie puis de l’Environnement. Sa carrière l’a ensuite conduit à s’occuper de télécommunications jusqu’à qu’il devienne directeur général de l’Energie et des Matières Premières (DGEMP) au ministère de l’industrie de 1982 à 1988. Puis, après avoir été successivement Vice-Président du Conseil général des Mines puis PDG de la COGEMA, il est nommé par le Président de la République premier Président de la CRE en mars 2000 pour une durée de six ans.

Parmi les commissaires de la CRE, les parcours de Bruno Lechevin et de Michel Lapeyre sont particulièrement dignes d’intérêt du point de vue politique.

Bruno Lechevin fut Président de la JOC (Jeunesse Ouvrière Chrétienne) de 1974 à 1978, puis il entre chez EDF-GDF au centre de distribution mixte de Lyon et y reste de 1979 à 1982. Il est ensuite secrétaire fédéral de la Fédération Gaz-Electricité de la

1 Intervention du commissaire de la CRE, Bruno Lechevin, au salon des Maires et des Collectivités, le 18 novembre 2003.

2 Nous aurons l’occasion de le croiser à plusieurs reprises au fil de cette thèse, notamment dans la troisième partie consacrée aux constructions des représentations liées du nucléaire et du monopole d’EDF au cours des années 1970 pendant lesquelles Jean Syrota, directeur de l’AME, développait un discours très hostile au chauffage électrique…

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CFDT de 1983 à 1988 puis secrétaire général de cette même fédération de 1988 à 1997. Dans le même temps, ce diplômé de Sciences-po Paris était membre du Bureau National de la Confédération CFDT et membre du Haut Conseil du Secteur Public de 1992 à 1998. Il fut aussi secrétaire fédéral de la Fédération Chimie-Energie CFDT de 1997 à 1999. Il est commissaire de la CRE depuis sa création en mars 2000, reconduit pour six ans en 2002. Il est, avec le Président Jean Syrota, le plus ancien commissaire de la CRE en poste, l’économiste François Morin ayant quitté la CRE en 2004¹.

Michel Lapeyre a remplacé François Morin en mai 2004. L’ancien directeur de la FNCCR, ingénieur de formation (Institut national polytechnique de Grenoble), entré dans la monde des collectivités concédantes dès 1970, est sans doute le meilleur spécialiste de la nébuleuse des collectivités locales et de la distribution. Sa nomination, qui est intervenue à l’occasion de son départ de la FNCCR - conjoint avec celui du Président, Josy Moinet² -, est susceptible de rapprocher les points de vue des collectivités concédantes de ceux de la CRE dont la culture est plus administrative. Il s’agit d’un enjeu important compte tenu de l’évolution du jeu d’acteurs autour de la définition du service public.

(a) Orientations « politiques » de la CRE

Gardienne du marché de l’électricité, à laquelle la CRE doit sa raison d’être, l’autorité administrative indépendante ne cesse pas de défendre la compatibilité entre le marché et le service public.

Dans une tribune de Jean Syrota, parue dans le Monde du 28 avril 2002, au lendemain du sommet européen de Barcelone au cours duquel la France a accepté l’ouverture totale de son marché aux non-ménages, qui s’intitule « Service public de

1 Depuis son départ de la CRE, François Morin s’est exprimé publiquement à plusieurs reprises contre le processus de changement de statut d’EDF et d’ouverture de son capital.

2 Le tandem Josy Moinet, président, et Michel Lapeyre, directeur, au sein de la FNCCR, qui avait fonctionné depuis plus de dix ans, a cédé la place à l’occasion d’un conseil d’administration en mai 2004 à un autre tandem : Xavier Pintat, sénateur de la Gironde, Président, et Pascal Sokoloff, directeur.

Pascal Sokoloff était auparavant le responsable du pôle juridique de la FNCCR. Il semblerait que le changement d’équipe et de génération des équipes dirigeantes de la FNCCR s’accompagne également d’un changement de culture. La formation juridique de Pascal Sokoloff le prédisposerait davantage à une intervention plus technique que politique auprès des pouvoirs publics et des opérateurs.

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l’électricité : faux débats et vrais enjeux », le Président de la CRE déclarait : « le service public n’est nullement un obstacle sur la voie du marché unique de l’énergie ». Cherchant à démontrer que la libéralisation du marché et les contraintes de service public ne sont pas incompatibles, en justifiant le rôle de la CRE comme régulateur et gendarme de ce marché, il prend notamment l’exemple des politiques allemandes de subventions aux énergies renouvelables qui s’imposent à tous les producteurs. « Faux débat, donc, que d’opposer concurrence et intérêt général, libéralisation et régulation, privatisation et service public ».

Les vrais enjeux devraient plutôt nous conduire, selon lui, à nous interroger sur le rapport coût-efficacité des mesures prises au nom du service public dont le coût est pris en charge par le Fonds du Service Public de la Production de l’Electricité¹.

Invoquant alors les mêmes dispositions de tarifs de rachats d’électricité, issue des filières d’énergie renouvelable qu’il prenait en exemple en Allemagne pour décrire la nature du service public, il s’interrogeait sur les tarifs de rachat de l’éolien « qui garantissent aux exploitants (parmi lesquels on trouvera plus de groupes industriels internationaux que de militants locaux) une rentabilité garantie pouvant atteindre 30%».

Le développement de l’énergie éolienne et des autres filières - dont le coût de production au KWh est plus important que ceux des filières traditionnelles (nucléaire, hydraulique) - va conduire nécessairement au renforcement de ces charges de service public qui se répercuteront inévitablement sur le prix de l’électricité.

« Si l’on n’y prend pas garde, le service public imposera demain à la collectivité des coûts supérieurs aux gains résultant de la concurrence […] Sans doute verra-t-on alors certains consommateurs mal informés assimiler libéralisation et hausse des prix ».

La description, peu flatteuse, qu’il fait au passage de l’entreprise d’Etat EDF et du système qui préexistait avant l’ouverture du marché témoigne de l’état d’esprit politique et des représentations qui l’animent.

1 Celui-ci était évalué en 2002 à 3 €/MWh.

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« L’ère du monopole n’était pas, en effet, celle de la réglementation, mais celle du pouvoir discrétionnaire et de la confusion entre service public et monopole, entre coût du service et prix à payer pour le monopole, vache à lait, d’ailleurs souvent complaisante, des pouvoirs publics. »

Depuis l’ouverture effective du marché aux particuliers, la CRE dénonce le maintien des tarifs dits « régulés » qui sont toujours consentis aux clients éligibles d’EDF mais qui n’ont pas fait jouer leur éligibilité. De son point de vue, dans un marché pur, il ne saurait y avoir de tarifs régulés. Dans un contexte où ces tarifs sont largement plus bas que ceux du marché, il est heureux que l’aspect social et politique de ces tarifs importe plus aux yeux du gouvernement que l’esthétique de l’idéologie de la libéralisation.

(b) Un nouveau jeu d’acteurs

Avant la création de la CRE, les relations entre les collectivités locales et l’électricité ne faisaient intervenir que trois acteurs centraux : les collectivités locales représentées par la FNCCR, l’administration d’Etat (DIDEME-DIGEC-DGEMP) et l’établissement public EDF. Le jeu d’acteurs s’est complexifié avec l’ouverture des marchés et la création de la CRE.

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Figure 3 : Schéma simplifié des acteurs principaux du service public de la distribution l’électricité.

Figure 4 : Le système électrique français depuis la loi du 10 février 2000¹.

1 Source : discours de Monsieur Dominique MAILLARD, directeur général de l'Energie et des Matières Premières. Ministère de l'industrie à Washington, le 10 octobre 2002, Conférence global foundation.

Collectivités locales concédantes

Collectivités locales concédantes Collectivités

locales concédantes Collectivités

locales concédantes

EDF

et ELD

Transport, distribution et fourniture

État, Ministères

CRE

FNCCR et

ANROC

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Le schéma ci-dessus, issu d’une source officielle, est plus complet mais n’est pas très explicite quant au rôle pivot de la CRE. Il faut dire que les relations entre le ministère de l’industrie et la CRE sont parfois très tendues, comme le sont régulièrement tous types de relations entre une autorité administrative indépendante et un ministère et quand deux structures administratives partagent des compétences et donc des territoires.

Le dernier exemple de cette tension remonte à la discussion de la loi d’Orientation sur l’Energie en seconde lecture à l’Assemblée nationale, en mars 2005.

A cette occasion, les parlementaires de l’UDF, appuyés par leurs collègues du PS ont présenté une série d’amendements visant à renforcer le rôle de la CRE en matière de contrôle des prix sur le marché. L’échange qui suit entre le Ministre délégué et le Parlementaire UDF, Jean Dionis du Séjour, est très révélateur de ces tensions.

M. le Ministre délégué - Ces amendements me surprennent beaucoup. La mission de surveillance des prix incombe expressément au Conseil de la concurrence. Pourquoi créer une nouvelle autorité administrative indépendante chargée du même rôle ? Voudrait-on qu'elles se contredisent que l'on ne s'y prendrait pas autrement !

M. Jean Dionis du Séjour - Il est naturel que la mission du régulateur ne soit pas appréhendée de manière par trop restrictive. Un travail de fond a été accompli à ce sujet, et notre proposition est loin d'être aussi déraisonnable que semble le penser le ministre !

M. le Ministre délégué - Disons que je sais d'où elle vient ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)

Les amendements 126 rectifié et 363 rectifié, mis aux voix, ne sont pas adoptés.

M. Jean Dionis du Séjour - Pour être très clair, j'indique au ministre que nos amendements viennent effectivement de la CRE (Exclamations sur divers bancs), mais que nous en assumons la responsabilité parce qu'ils nous semblent pleinement justifiés.

Notre amendement 254 rectifié tend à ce que les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution soient établis par la CRE et entrent en vigueur dans le délai d'un mois à compter de leur transmission aux ministres concernés, à défaut d'opposition formelle de leur part.

M. le Ministre délégué - Sans y être le moins du monde hostile - sous réserve que soit adopté le sous-amendement 494 que je présenterai dans un instant - je prends acte du fait que cet amendement vous a été suggéré par la CRE, ce qui en dit long sur le fonctionnement de nos institutions.

Le sous-amendement 494 vise à ce que le pouvoir de proposition de la CRE soit encadré par un décret en Conseil d'Etat et il porte d'un à deux mois le délai d'entrée en vigueur des tarifs par décision implicite d'acceptation.

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M. François Brottes - Nous partageons le souci de M. Dionis du Séjour de conforter les missions de la CRE, mais je tiens à dire que personne ne nous a tenu la plume pour rédiger nos amendements...

M. Jean Dionis du Séjour - Décidément, c'est le bal des faux-culs !

M. François Brottes - Restez courtois ! Au reste, l'exaspération du ministre m'étonne. Bien qu'il soit l'un des membres les plus libéraux du Gouvernement, il semble que M. Devedjian ait du mal à se résoudre à l'indépendance des régulateurs...

M. le Ministre délégué - L'indépendance de la CRE ne lui donne pas le pouvoir de faire la loi !

M. François Brottes - Il va pourtant falloir s'habituer à l'indépendance des autorités de régulation, puisque vous semblez disposé à les multiplier pour accompagner votre politique de libéralisation à outrance.¹

Dans ce nouveau paysage et dans le contexte de la transformation du statut d’EDF en société anonyme, Jean Gaubert, le député socialiste des Côtes d’Armor, membre du CA d’EDF², Vice-président de la FNCCR et Président du syndicat départemental des Côtes d’Armor, s’interrogeait publiquement au cours d’une réunion organisée par son syndicat sur l’identité du vrai patron de la Distribution, cette branche-direction d’EDF qui gère l’activité régulée concédée par les collectivités locales. Entre la CRE, les ministères, EDF et les collectivités locales réunies en fédération, le pouvoir sur cette activité de l’entreprise est un enjeu dans lequel Jean Gaubert voyait la CRE prendre l’ascendant au détriment progressif d’EDF.

(c) Vers des rivalités de territoires entre régulateurs locaux et nationaux ?

Jusqu’à présent, les prix de l’électricité (fourniture + acheminement) étant fixés par le gouvernement, EDF était le seul interlocuteur des autorités concédantes pour répondre à leurs critiques sur la qualité des réseaux et les montants d’investissement.

Si le gouvernement décide toujours du montant des prix régulés et de la part

« acheminement » du prix de l’électricité, il le fait sur proposition de la CRE, qui

1 Extrait du compte-rendu analytique des débats de l’Assemblée nationale, le 29 mars 2005, à l’occasion de la discussion en deuxième lecture, du projet de loi d’orientation sur l’énergie.

2 Jusqu’en 2004.

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veille à ce que ces montants ne soient pas affectés à d’autres dépenses qu’à celles de l’entretien des réseaux. Les syndicats d’énergie l’ont bien compris : la CRE est devenue l’interlocuteur central dans leurs relations avec les autorités publiques, EDF perdant une part de ses prérogatives relationnelles.

Une rivalité de pouvoir sur un territoire s’est d’ailleurs manifestée à l’occasion de la discussion de la loi de janvier 2003 entre les syndicats départementaux et la CRE.

Le compte-rendu des débats au Sénat est une bonne illustration de la défense du territoire des syndicats par deux sénateurs et présidents de syndicats départementaux d’énergie¹ :

« M. le Président. La parole est à M. Xavier Pintat pour présenter le sous-amendement n° 123.

M. Xavier Pintat. Ce sous-amendement vise à limiter le risque de tutelle excessive sur le fonds d'amortissement des charges d'électrification.

Formellement, aux termes de l'avant-dernier alinéa du texte proposé par la commission, l'évaluation à laquelle devrait procéder la commission de régulation de l'électricité concernerait toutes les charges du service public. Or, telle n'a pas été notre intention lors de l'élaboration de la loi du 10 février 2000. L'intervention de la commission de régulation de l'électricité ne concerne en effet que les missions de service public définies au I de l'article 5 de la loi du 10 février 2000. Elle ne porte donc pas sur les questions relevant du fonds de péréquation de l'électricité ou du fonds d'amortissement des charges d'électrification. Notre sous-amendement à l'amendement n° 91 confirme que les charges faisant l'objet, par exemple, du fonds de péréquation de l'électricité et du fonds d'amortissement des charges d'électrification, qui sont aussi à l'évidence des charges du service public, ne relèveront pas de la commission de régulation de l'électricité. Si tel n'était pas le cas, cela reviendrait à instaurer une tutelle sur les activités des collectivités locales compétentes dans le domaine de l'électricité, ce qui n'irait pas dans le sens de la décentralisation que nous souhaitons.

M. le Président. La parole est à M. Jean-Paul Amoudry pour présenter le sous-amendement n° 245 rectifié.

M. Jean-Paul Amoudry. Ce amendement, identique au sous-amendement n° 123, tend à préciser que l'évaluation à laquelle la commission de régulation de l'électricité est tenue de procéder ne concerne que les charges de service public de la production et de la fourniture d'électricité, à l'exclusion des charges liées au transport et à la distribution.² »

1 Le sénateur Xavier Pintat n’était pas encore devenu président de la FNCCR.

2 Compte-rendu intégral de la discussion en séance du 16 octobre 2003 au Sénat sur le projet de loi relatif aux marchés énergétiques.

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Ces deux amendements ont été adoptés. L’exclusion de la CRE du contrôle de la distribution et du fonctionnement du FACÉ apparaît comme un enjeu de taille pour les concédants. Ceux-ci veulent-ils conserver des marges de manœuvre budgétaires pour le financement des réseaux ruraux ou veulent-ils tenir la CRE à l’écart d’observations trop rigoureuses du fonctionnement global du système ?

Mais c’est à l’occasion du congrès de la FNCCR en septembre 2003 que la question des relations entre la CRE et les élus locaux a été posée en toute transparence, comme en témoigne l’extrait suivant :

« Congrès de la FNCCR – La Rochelle : 23–26 septembre 2003

Jean-Jacques GUILLET – Je souhaiterais connaître le sentiment de M.

LECHEVIN sur le devenir du rôle de la Commission de régulation de l’énergie (CRE). Ne pense-t-il pas qu’avec l’échéance du 1er juillet 2004 et celle, en préparation, du 1er juillet 2007, le rôle de la CRE va s’étendre, peut-être, dans une certaine mesure, au détriment de celui des élus ?

Bruno LECHEVIN – Le rôle du régulateur est encadré par le législateur.

Nous ne sommes, par ailleurs, en concurrence avec personne. Nous ne voulons nous substituer à personne. Notre rôle est de veiller à la dynamique de la concurrence décidée par le législateur dans le cadre des directives européennes. Je pense qu’il est important – et je comprends le souci des collectivités locales –, que vous entamiez – vous l’avez déjà largement fait – votre propre réflexion sur votre vision de l’articulation de votre rôle dans cette nouvelle configuration. Je crois, d’ailleurs, que vous vous interrogez sur le rôle qui pourrait être le vôtre en tant qu’acheteur en gros d’énergie dans une sorte de centrale d’achat ; votre préoccupation étant que le petit consommateur soit protégé, informé et défendu. Mais la liberté de choix du

Dans le document " Les collectivités locales et l'électricité. Territoires, acteurs et enjeux autour du service public local de l'électricité en france ". (Page 146-157)