CHAPITRE I. LA DISTRIBUTION PUBLIQUE D’ELECTRICITE EST UN ENJEU DE POUVOIR LOCAL
4) Fragilités et critiques du système
(a) Les limites de la stratégie d’influence discrète de la FNCCR.
L’influence de la FNCCR au Parlement mérite cependant d’être nuancée. Sans travail de conviction préalable auprès des services de l’administration, la seule présence de parlementaires au sein de la FNCCR ne suffit pas à emporter les décisions. L’épisode de l’examen, au Sénat, du projet de loi relative au Service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières en juin-juillet 2004 illustre les limites de la Fédération.
A cette occasion, la FNCCR était plus particulièrement représentée par son nouveau Président, Xavier Pintat. Pour le sénateur Président du syndicat de la Gironde et de la FNCCR, qui s’était déjà illustré dans de précédents débats parlementaires
1 Extrait du compte-rendu intégral de la séance du 16 octobre 2002 au Sénat. Nous reproduisons en annexe l’intégralité de la discussion de cet amendement : p. 455.
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concernant l’électricité, cette loi était l’occasion d’affirmer son nouveau statut de Président de la Fédération nationale. A l’issue des débats et au regard de la promulgation de la loi et des premiers textes réglementaires publiés, le résultat apparaît assez mitigé.
En raison de son caractère pluraliste et de son esprit de consensus, la FNCCR n’a pas pris de position officielle sur le changement de statut d’EDF et de GDF, les avis des syndicats étant très divergents en fonction des affinités et des convictions politiques de leurs dirigeants. La ligne politique de la Fédération s’est limitée à aborder l’examen de cette loi avec l’intention de renforcer les prérogatives des concédants, notamment dans la composition des conseils d’administration des entreprises et dans les obligations d’investissement sur les réseaux de distribution publique. Ces amendements issus de la FNCCR étaient quasi systématiquement signés par les sénateurs Pintat, Blanc, Doligé, Fournier, du Luart et Pépin - pour les parlementaires de la majorité. Ils étaient parfois déposés dans une rédaction identique par les sénateurs de l’opposition Besson, Sergent et Raoult.
Nous reproduisons en annexe les principaux échanges en séance publique qui témoignent de cette difficulté1. On y voit les contradictions entre d’un côté l’appartenance à une majorité politique et à un groupe dont la discipline vis-à-vis de son gouvernement doit être respectée et, de l’autre, le lien qui unit, au-delà du clivage droite-gauche, les représentants des collectivités concédantes. La malice parlementaire qui consiste à retirer un amendement et à en voter un autre, déposé par l’opposition, a vite atteint ses limites. Suite à une épreuve de force entre les sénateurs et le gouvernement, la plupart des amendements dits « FNCCR » ont été retirés à la demande tantôt du rapporteur, Ladislas Poniatowski ou du Ministre de l’industrie, Patrick Devedjian.
La plupart de ces amendements ont été repoussés et la suite des événements, dont certaines dispositions de nature réglementaire, comme le décret de nomination des personnalités qualifiées au conseil d’administration d’EDF, n’a pas été plus favorable aux élus.
1 page 474.
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Le décret n°2004-1227 du 17 novembre 2004 portant statuts de la société anonyme Electricité de France indique à son article 13 :
« Conseil d’administration
I. - La société est administrée par un conseil d’administration de dix-huit membres composé conformément aux dispositions de la loi précitée du 26 juillet 1983 modifiée relative à la démocratisation du secteur public, notamment ses articles 5 et 6, et aux dispositions du décret-loi modifié du 30 octobre 1935 organisant le contrôle financier de l’Etat sur les entreprises ayant fait appel au concours financier de l’Etat.
Dans ce cadre, le conseil d’administration comprend notamment six représentants des salariés élus conformément aux dispositions du titre II de la loi du 26 juillet 1983.
Il peut comprendre au plus deux parlementaires ou détenteurs d’un mandat électoral local, choisis en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux et locaux des questions énergétiques »1
Malgré cette précision de nature à rassurer le monde politique, quatre jours plus tard, le journal officiel du 21 novembre 2004 publiait le décret du 20 novembre 2004 portant nomination au conseil d'administration d'Electricité de France. Les personnalités qualifiées élues, Yvon Montané2, et Jean Gaubert, Vice-président de la FNCCR, député des Côtes-d’Armor et Président du syndicat d’électricité des Côtes d’Armor, n’étaient pas reconduites dans leurs fonctions et aucun autre représentant des élus locaux ou nationaux n’a été nommé.
1 Article 13 du décret n°2004-1227 du 17 novembre 2004 portant statuts de la société anonyme Electricité de France.
2 Ancien député du Gers de 1997 à 2002.
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« Les membres du conseil d’administration désignés par le gouvernement sont les suivants :
En qualité de représentants de l'Etat :
André Aurengo (chef du service de médecine nucléaire au CHU Pitié-Salpêtrière) Bruno Bézard (directeur général adjoint de l'Agence des participations de l'Etat au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.)
Pierre-Mathieu Duhamel (directeur du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie)
Yannick d'Escatha (Président du Centre National d'Etudes Spatiales - CNES) Jean-Pierre Lafon (secrétaire général au ministère des Affaires étrangères)
Michèle Rousseau (directrice de la demande et des marchés énergétiques à la direction générale de l'énergie et des matières premières)
En qualité de personnalités qualifiées :
Frank E. Dangeard (Président directeur général de Thomson)
Daniel Foundoulis (représentant des consommateurs français à Bruxelles - Comité consultatif des consommateurs européens)
Pierre Gadonneix (Président d'EDF EPIC)
Claude Moreau (Président de la commission interministérielle « véhicules propres et économes »)
Henri Proglio (Président directeur général de Veolia Environnement) Louis Schweitzer (Président directeur général de Renault SA) »1
(b) Critiques et défiances de l’administration
Au-delà de ces quelques revers institutionnels, le système local du service public de l’électricité n’échappe pas à d’autres critiques, plus structurelles. Nous avons partiellement évoqué celles qui se sont exprimées au début des années 1990, à l’occasion de la réécriture des cahiers des charges, de la part des représentants des ingénieurs des villes de France (IVF). Ceux-ci reprochaient le huis clos entre EDF et la FNCCR et la prééminence du monde rural sur les villes dans l’architecture de l’économie concessionnaire.
Du point de vue de l’Administration d’Etat, outre les propositions de rationalisation du rapport Piketty dont on a déjà mentionné le destin, c’est le rapport public de la Cour des Comptes de 2001 qui aurait pu faire l’effet d’un pavé dans la mare. Pourtant, bien peu d’éclaboussures ou de bruit ont suivi sa publication.
De janvier 1996 à juin 2001, quatorze chambres régionales des comptes ont examiné la gestion de 56 syndicats intervenant en zone rurale. La Cour a, quant à elle,
1 Décret du 20 novembre 2004 portant nomination au conseil d'administration d'Electricité de France.
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contrôlé les comptes et la gestion d’EDF et du FACÉ. Dans ce document très clair qui met à plat la complexité du système, les magistrats du palais Cambon ont mis en lumière un certain nombre de faiblesses et d’irrégularités1.
Les premières critiques concernent la départementalisation inachevée des syndicats, enjeu de territoire sur lequel nous reviendrons dans le chapitre consacré à la décentralisation.
« En l’absence de définition claire des compétences de chacun [les superpositions de compétences entre syndicats primaires et départementaux], une telle architecture est source d’errements et d’insécurité juridique ».
D’autres difficultés de fonctionnement liées à ce flou juridique sont également pointées, comme le statut des personnels mis à disposition. Mais le plus grave est sans doute la suspicion relative aux travaux réalisés par les syndicats.
« Les travaux sous maîtrise d’ouvrage des syndicats sont quasi exclusivement réalisés sous le régime des marchés publics à bons de commande, en principe réservés aux fournitures, prestations et travaux imprévisibles. La plupart du temps, ces marchés sont, depuis de nombreuses années, adjugés par chaque syndicat à la même entreprise, locale, ou non »2.
Cette critique touche à l’essence même du pouvoir local d’adjudication lié à l’électrification rurale. Mais, en réponse à ces suspicions de clientélisme ou simplement de « routine », les élus aux bureaux des syndicats, devant lesquels les marchés publics sont examinés, font souvent valoir le rôle économique du syndicat pour l’emploi local. Confier les travaux de voirie et de renforcement des réseaux aux entreprises locales, plutôt qu’à de grandes entreprises de travaux publics, permet de maintenir des emplois en zone rurale.
1Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2001, Chapitre V, secteur public local, 2, Le service public de distribution et l’électricité et l’intercommunalité. pp. 727-775. Ce rapport est téléchargeable sur le site de la Cour des Comptes : http://www.ccomptes.fr/FramePrinc/frame01.htm Les observations des chambres régionales des comptes (CRC) sont pour la plupart disponibles sur les sites Internet de chacune des CRC. Leurs sites sont accessibles à partir de celui de la Cour des Comptes.
2 Op. cit, p. 728.
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(c) Les arrêtés anti-coupures et le silence des concédants
L’épisode des arrêtés municipaux, pris par un certain nombre de maires au cours de l’année 2004 pour protester contre les coupures d’électricité qui faisaient suite à des impayés, a mis en évidence l’absence de discours des autorités concédantes sur un aspect essentiel du service public.
La série d’arrêtés municipaux anti-coupures fait suite à l’indignation provoquée par un incendie ayant entraîné la mort d’un homme et d’une fillette de six ans à Saint-Denis en août 2004. L'enquête a fait apparaître que c'était une bougie qui était à l'origine de l'embrasement. « Allumée contre la peur du noir des plus jeunes enfants, celle-ci a mis le feu à l'un des lits pendant qu'ils dormaient", a déclaré le député maire de Saint-Denis, Patrick Braouezec. "La famille de Saint-Denis était identifiée comme une famille démunie qui a bénéficié de procédures de maintien d'énergie pendant plus d'un an", indiquait EDF. "La coupure de gaz et d'électricité est survenue chez eux le 12 août, après le maintien du service minimum et après constat qu'il n'y avait pas d'amélioration dans leur dette"1.
A la suite de ce drame, une soixantaine de maires ont pris des arrêtés municipaux pour interdire ces coupures d’énergie. Si la plupart des arrêtés sont le fait de municipalités communistes et socialistes d’Ile de France et de la région Nord-Pas-de-Calais, quelques communes UMP leur ont emboîté le pas à l’approche de la trêve hivernale des expulsions (1er novembre-15 mars). L’affaire a été très médiatisée à l’automne-hiver 2004, les arrêtés ayant pour la plupart été annulés par la justice administrative au motif qu’il « n’appartient pas au maire d’une commune, en usant ses pouvoirs de police municipale, d’intervenir dans des différends entre les parties à un contrat de droit privé » 2.
Par ailleurs, ces arrêtés sont considérés comme contraires aux cahiers des charges de distribution publique. L’article 24 des cahiers des charges précise en effet :
1 Le Nouvel Observateur, 22 août 2004.
2 Décision du tribunal administratif de Lille le 7 janvier 2005. Une vingtaine de maires ont décidé de faire appel devant le Conseil d'Etat en invoquant une jurisprudence du Conseil d'Etat datant de 1995, selon laquelle "sont fondés lorsqu'il s'agit d'interdire une mesure portant atteinte à la dignité humaine, sans justifier de circonstances particulières".
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« En cas de non paiement des sommes qui lui sont dues par le client, le concessionnaire peut, dans le respect de la législation en vigueur, après rappel écrit constituant mise en demeure du client, interrompre les fournitures d'électricité à l'expiration du délai fixé dans la mise en demeure et qui ne peut être inférieur à dix jours. »1
Le député maire de Liévin, Jean-Pierre Kucheida a déposé dans la foulée une proposition de « loi créant une couverture énergétique universelle pour les personnes défavorisées »2. La lecture attentive de cette proposition de loi, dont la probabilité d’être adoptée par l’Assemblée nationale paraît très faible, est tout à fait révélatrice de l’absence des autorités concédantes dans le dispositif d’aide aux clients démunis et dans les contentieux qui peuvent en découler. Pas une fois la référence aux collectivités locales en tant qu’autorités concédantes n’est évoquée.
Mais le plus assourdissant est le silence de la FNCCR dans cette affaire pourtant très médiatique. Nulle déclaration publique, nulle proposition. La question du client et de la solidarité serait-elle la grande absente du champ de compétences des collectivités concédantes ? Cet épisode révèle l’écart entre le discours « englobant » des autorités locales concédantes et de sa Fédération nationale et la réalité d’une pratique où la plupart des maires interviennent dans le domaine « social » de l’énergie en tant que maires, responsables des politiques de l’action sociale communale, et non en tant qu’autorités concédantes. A aucun moment le lien n’est établi entre les syndicats d’électricité, les Centres communaux d’action sociale des villes (CCAS), les service sociaux des conseils généraux et des préfectures et ceux d’EDF.
Les autorités concédantes du service public de l’électricité ont encore bien du chemin à parcourir pour être vraiment responsables de l’ensemble de la question.
* * *
La Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies et le système équilibré qu’elle a su mettre en œuvre entre les collectivités locales, l’établissement
1 Modèle de cahier des charges disponible sur le site Internet de la FNCCR.
2 Nous reproduisons cette proposition de loi en annexe p. 481.
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public, industriel et commercial EDF et l’Etat, ont largement fait la preuve de leur force et de leur utilité publique. Malgré des critiques de fond qui portent sur le système de l’électrification rurale et des faiblesses conjoncturelles sans doute liées au changement d’équipe dirigeante de la FNCCR en mai 2004, l’édifice paraît solide. Il s’appuie sur une conjonction d’intérêt locaux et nationaux et un équilibre des pouvoirs entre les élus locaux et l’administration. Cette architecture résistera-t-elle à la transformation du paysage énergétique français et européen ?
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C. LES ENTREPRISES LOCALES DE DISTRIBUTION D’ELECTRICITE :
EXCEPTIONS HISTORIQUES OU LABORATOIRES ?
L'article 23 de la loi du 8 avril 1946 a mis les régies municipales de distribution d’électricité à l’abri de la nationalisation.
" Les sociétés de distribution à économie mixte dans lesquelles l'Etat ou les collectivités publiques possèdent la majorité, les régies, ou services analogues constitués par les collectivités locales, sont maintenues dans leur situation actuelle, le statut de ces entreprises devant toujours conserver le caractère particulier qui leur a donné naissance d'après les lois et décrets en vigueur ou futurs ".
Ce maintien des droits acquis avant la loi de nationalisation comporte cependant une contrainte puisque toute extension de la zone géographique desservie au-delà de celle existant à la date d'entrée en vigueur de la loi du 8 avril 1946 est prohibée. Il en est de même pour le développement d'activités non exercées à cette date et entrant dans le champ du monopole confié à EDF-GDF1.
Dans ce contexte juridique, le nombre d’Entreprises Locales de Distribution (ELD) n’a pu que décroître depuis 1946. Elles étaient 250 au lendemain de la nationalisation ; elles sont 160 en 2004. Toutes celles qui ne pouvaient ou ne souhaitaient plus assumer leur indépendance ont été reprises au fil des années par EDF et intégrées aux centres de distribution d’EDF et de GDF. Le dernier exemple de reprise par EDF d’une entreprise locale est celui de Electricité services Gironde qui n’a pu faire face aux conséquences financières de la tempête de décembre 1999, son réseau de distribution ayant été très fortement endommagé. EDF a ainsi absorbé son activité en apurant le passif et en reprenant actifs et personnels. Parmi les ELD disparues, signalons aussi celles de Bordeaux, du Loiret ou du loir et Cher.
Dans le paysage énergétique français, les ELD, ou DNN (Distributeurs Non Nationalisés), distribuent au total près de 5% de l’électricité à 7% des communes
1 Arrêt du CE du 7 juin 1995, M. Lagourgue, Mme Mellier - Comité mixte à la production de la société d'économie mixte locale Gaz de Bordeaux, décision publiée au recueil Lebon.
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(2500 communes), soit à près de 3 millions d’habitants (1.6 millions de clients). Les ELD représentent près de 7000 emplois en France métropolitaine.
Leurs profils sont très contrastés. Peu de points communs entre les 10 plus grandes et la plupart des autres, souvent de très petite taille. La diversité de leurs statuts est également la règle. Du lien le plus étroit entre la collectivité locale et son ELD - dans le cas d’un service municipal ou d’une régie à simple autonomie financière - à celui de Société d’Economie Mixte Locale, qui laisse la plus grande autonomie de fonctionnement, les statuts et les situations sont très diverses.
L’annuaire 2003 des Entreprises Locales de Distribution d’électricité et de gaz recense près d’une quinzaine de statuts différents. Certains sont toutefois très proches les uns des autres1.
Régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière Syndicat intercommunal
Régie à simple autonomie financière SA (Société Anonyme)
SAEML (Société Anonyme d’Economie Mixte Locale) SARL (Société Anonyme à Responsabilité Limitée) SICAE (Société d’Intérêt Collectif Agricole d’Electricité) Coopérative
Dans les plus petites communes, il n’est pas rare, dit-on, que la relève des compteurs soit réalisée par le maire de la commune. Certaines de ces ELD, notamment dans les Alpes, n’ont pas de personnel et ne desservent qu’une centaine d’habitants.
1 Pour une étude plus précise, on se reportera à la brochure rédigée par Jean-Paul Ceron publiée par le CIRED.
CERON Jean-Paul, L’intervention économique des collectivités locales dans le cadre des régies de production et de distribution d’électricité, Energie, économie et société 2/85 EHESS, CIED – centre international de recherches sur l’environnement et le développement, Paris, 1985.
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Nom de l’entreprise locale de
1 Electricité de Strasbourg 1139 867.884 Société Anonyme 2 Usines Electriques de Metz (UEM) 515 284.000 Régie décret 1917
3 Régie des Deux-Sèvres 340 248.778 Régie personnalisée 2001
4 Gaz Electricité de Grenoble 442 150.000 SAEML
5 Régie d’Electricité, d’Equipement et de Gaz de la Vienne
309 120.000 Régie décret 1917
6 SICAE de l’Oise à Compiègne 143 128.273 SICAE
7 Régie du Syndicat Electrique
Intercommunal du Pays Chartrain (Eure-et-loir)
76 89.500 Régie décret 1917
8 SICAE de Saint-Martin-de-Londres 66 58.427 SICAE
9 SICAE de la Somme et du Cambraisis N.C 56.553 SICAE
10 SICAE de l’Aisne 34 43400 SICAE
11 SICAE de Pithiviers (Loiret) 47 42890 SICAE
12 Régie d’Electricité de Seyssel (Haute-Savoie)
50 37234 Régie personnalisée
13 Régie de Colmar (Vialis) n.c 37.000 Régie personnalisée 14 SICAE ELY (Eure-et-loir et Yvelines) 23 33.985 SICAE
15 GEDIA, régies municipales du Gaz et de l’électricité de la ville de Dreux
48 31849 Régie personnalisée
16 SICAE de Ray-Cendrecourt (Haute-Saône) 50 31.255 SICAE 17 Régie Electrique de Tignes 16 30.000 (hiver) Régie personnalisée 18 Elektra Birseck Saint Louis (Haut-Rhin) 19 27055 Coopérative 19 SICAE des Cantons de la Ferté-Alais
(Essonne)
32 27.702 SICAE
20 Energis – Régie Municipale de Saint-Avold (Moselle)
57 25663 Régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière 21 SICAE des cantons de Lassigny (Oise) 25.5 24.624 SICAE
22 Régie Municipale de Loos (Nord) 15 21447 Régie personnalisée 23 Usine Electrique Municipale de
Neuf-Brisach (Haut-Rhin)
26 21.061 Service Municipal
24 Usines municipales d’Erstein (Bas-Rhin) 28 19.553 Régie à simple autonomie financière
25 Régie d’Electricité d’Elbeuf (Seine-Maritime)
28 18.000 Régie personnalisée
26 Régie du Syndicat d’Electricité de Saint-André de Corcy (Ain)
18 17847 Régie décret 1917
27 Régie du Syndicat Intercommunal d’Electricité de la vallée de Thônes (Haute-Savoie)
40 16.132 Régie personnalisée
28 SICAE de la Vallée de Sausseron (Val d’Oise)
15 14.946 SICAE
Tableau 6 : Les principales entreprises locales de distribution d‘électricité.
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Carte 7 : Carte de localisation des Entreprises Locales de Distribution et des régies municipales.
En première analyse, cette carte ne fait pas apparaître d’explication évidente.
L’existence ou non de régies et d’ELD sur un territoire est le fruit d’histoires locales très particulières. Les tendances nationales sont discrètes ; elles ne sont jamais systématiques. Il existe sans nul doute une influence du modèle allemand des Stätdwerke en Alsace et en Lorraine, territoires sous administration germanique au moment de la création de ces entreprises. Pour le reste du territoire, chaque ELD survivante de la nationalisation de 1946 a sa propre histoire et sa propre justification.
Pour quelles raisons telle ou telle régie a-t-elle décidé de se maintenir en 1946 ? Comment et avec quelle habileté telle ou telle a survécu au cours du siècle ?
Dans les territoires ruraux, la plus forte permanence des régies est liée à l’effort politique de l’électrification conduit par les agriculteurs et les élus. Dans les massifs
Dans les territoires ruraux, la plus forte permanence des régies est liée à l’effort politique de l’électrification conduit par les agriculteurs et les élus. Dans les massifs