Libéralisation du marché et privatisation des entreprises : des questions distinctes ?

On ne saurait traiter des conséquences de l’ouverture des marchés de l’électricité sur les collectivités locales et l’organisation du service public de l’électricité sans évoquer les évolutions de statut d’EDF et de GDF. La confusion qui naît de la proximité idéologique entre libéralisation (du marché) et privatisation (des entreprises) est courante. Il convient cependant de bien distinguer les deux processus, tout à la fois distincts et liés.

1 CHEVALIER, Jean-Marie, La France peut-elle encore définir une politique énergétique nationale ? in Futuribles, février 2003, 14 pages.

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L’ouverture des marchés de la fourniture et l’accès des tiers au réseau de transport et de distribution publique d’électricité a nécessité des adaptations internes d’EDF pour distinguer ce qui relève des activités régulées de ce qui relève des activités concurrentielles. Ces distinctions ont été précisées par la directive européenne du 26 juin 2003¹. C’est dans la lignée de cette libéralisation que le processus de privatisation d’EDF et de GDF a été engagé, en avril 2004, par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin.

Certains observateurs n’ont pas manqué de dénoncer le lien de cause à effet entre libéralisation et privatisation. Les orateurs de l’opposition socialiste et communiste, à l’occasion de l’examen de la loi de modification de statut d’EDF et de GDF, ont rappelé que cette privatisation n’était pas imposée, en soi, par l’ouverture des marchés. D’ailleurs, la Commission européenne ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les Etats membres (ex article 222 du traité de Rome – art. 294).

Les socialistes ayant une responsabilité directe dans le processus de libéralisation du secteur, pour laquelle le gouvernement Jospin avait donné son accord, il fallait distinguer les deux opérations. Dans la confusion, les déclarations contradictoires des commissaires européens n’ont pas apporté une meilleure compréhension.

Au cours du débat, les parlementaires de l’opposition et de la majorité gouvernementale se sont ainsi opposés les déclarations des commissaires européens, Monsieur Mario Monti et Madame Loyola de Palacio. L’un répondant en janvier 2004 à un courrier de la CGT que la Commission européenne n’imposait pas le régime de propriété privée à EDF :

« le gouvernement français aurait pu avoir recours à d’autres moyens que le changement de statut pour soumettre EDF à la législation sur le redressement et la liquidation judiciaire des entreprises »

et l’autre déclarant en pleine discussion au Parlement avec une grande habileté : « nous contestons le statut d'EPIC. EDF ne peut pas bénéficier de garanties spéciales par rapport à ses concurrents européens […] Elle ne peut pas avoir un statut qui l'empêche, par exemple, de faire faillite.

1 Directive 2003/54/CE du Parlement Européen et du conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92/CE.

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Elle doit devenir une entreprise comme Renault - régie devenue société anonyme »¹.

Au-delà du débat parlementaire des mois de juin et juillet 2004, la privatisation d’EDF est un processus qui avait été pensé et préparé de très longue date.

La mise sur agenda de ce changement de statut de l’entreprise répond en fait à la fois à des motivations idéologiques structurelles (a) et à une mise sur agenda conjoncturelle (b) d’adaptation de l’entreprise à la nouvelle donne des marchés.

(a) Motivations politiques et idéologiques

Le débat sémantique et économique sur la définition de la privatisation et du seuil de participation a largement occupé les commentateurs de la loi de juin 2004. A la question une entreprise est-elle privatisée quand 70% de son capital est détenu par l’Etat ? La réponse est en partie apportée sous la forme d’une autre question : Peut-on diriger une entreprise contre 30% de son actionnariat ? Les attentes des actionnaires privés, attentifs à la création de valeur, sont-elles toujours compatibles avec celles de l’Etat, censé être porteur du bien public et des intérêts de la Nation à moyen et à long terme ?

Cette question d’ordre politique n’étant pas strictement au cœur de notre sujet, on se contentera de cerner l’origine de la mise en œuvre du changement de statut et de mesurer le poids des représentations chez les principaux acteurs et en particulier chez ceux qui sont responsables de la gestion du service public de l’électricité².

1 La lettre de M. Monti est disponible sur le site de la CGT http://www.fnme-cgt.fr ; les propos de Mme de Palacio sont rapportés dans un article du journal Le Monde du 23 juin 2004. On imagine avec effroi que les conséquences de la faillite d’EDF seraient autrement plus catastrophiques pour les consommateurs d’électricité que celle de Renault pour les automobilistes.

2 La discussion politique est toujours très lourde de représentations annexes ou latérales qui animent les acteurs dans leurs positionnement politiques. Il en est ainsi de l’animosité ou la magnanimité que suscite le statut social des agents d’EDF et de Gaz de France. La confusion entre le changement de statut de l’entreprise et celui des salariés de la branche des industries électriques et gazières s’est opérée alors même que la modification du statut d’EDF et de GDF n’a eu aucun impact sur le statut de la branche des IEG (Industries Electriques et Gazières).

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D’un point de vue plus théorique, le néo-libéralisme se caractérise par une pensée économique dont les tables de la loi sont : la privatisation, la déréglementation et la libéralisation.

• La privatisation obéit au postulat des théoriciens du droit de la propriété, Alchian et Demsetz. Ceux-ci associent le faible niveau de performance des entreprises publiques au caractère public de son propriétaire. Protégé par ce statut qui leur donne un pouvoir, les entreprises se mueraient en bureaucraties peu audacieuses et étrangères aux contraintes économiques. Dans le cas de l’énergie, les bonnes performances des entreprises publiques EDF et GDF au regard des tarifs pratiqués et de la qualité du service permettent de nuancer cette causalité.

• La déréglementation est le second pilier du « temple » néo-libéral . C’est un terme assez mal choisi pour caractériser un processus d’allégement des contraintes qui pèseraient sur les marchés. Dans le cas de l’électricité, l’ouverture des marchés s’accompagne d’une multiplication des réglementations et des acteurs de la régulation. La déréglementation est en fait une sur-réglementation qui s’impose à plusieurs acteurs alors que la réglementation précédente ne s’imposait qu’à l’opérateur public en monopole.

• Enfin, la libéralisation induit l’idée d’une plus grande liberté pour les consommateurs. Dans cette sémantique politique, l’Etat - et par essence le politique - est perçu comme un facteur d’obstruction à la liberté, celle-ci s’incarnant dans le marché.

Pour les parangons du libéralisme, la concurrence se fait par les prix.

L’intervention publique des collectivités territoriales au-delà de la concession est inutile ; seule compte la relation directe avec le consommateur final. Le consommateur est représenté par des associations comme en témoigne le modèle britannique. La régulation n’est pas faite par les élus ou par le pouvoir politique mais par l’influence potentielle des consommateurs regroupés en communautés.

Cette idéologie, à l’œuvre dans les cercles économiques dirigeants, paraît nettement plus nuancée dans le monde politique local. La situation politique, au seuil du troisième millénaire, est caractérisée par la confusion très forte qui existe dans les

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positions politiques partisanes et dans l’opinion, toutes deux orphelines de repères politiques et idéologiques. Les élus locaux, dans leur grande majorité, n’échappent pas à ce flottement politique.

Il n’est pas simple de décrire la réaction des élus des collectivités locales à ce changement de statut de l’entreprise publique. Est-il seulement possible de le faire compte tenu de la faiblesse du nombre de prises de position de ceux des élus locaux qui sont traditionnellement les plus investis dans la distribution d’électricité ?

Au sein même de la majorité, quelques voix s’étaient élevées en 2002. Dominique Paillé, député UMP des Deux-Sèvres et ancien Président de la régie des Deux-Sèvres déclarait ainsi :

« Il faut tirer les leçons de France-Telecom. Soit on privatise complètement, parce qu’il s’agit d’un secteur concurrentiel dans lequel l’Etat n’a rien à faire, soit on estime que l’Etat doit conserver la maîtrise du secteur ou de l’aménagement du territoire, comme pour l’électricité ou la Poste, et alors il faut conserver l’opérateur 100%

public. Puisque la gauche n’a pas été claire, soyons-le »¹.

Les élus locaux communistes qui étaient opposés à l’ouverture des marchés se sont logiquement opposés au changement de statut de l’entreprise. Quelques banderoles ont été brandies sur les frontons des mairies. Aux côtés des socialistes, ils ont conduit une véritable bataille d’obstruction parlementaire en déposant près de mille amendements au texte.

La posture des socialistes était plus délicate. La grande vague des réformes électriques s’est engagée à l’occasion de la transposition, par le gouvernement de Lionel Jospin, de la première directive européenne à l’occasion de la loin de 2000. Au moment de la discussion de la loi, les relations entre les parlementaires des différentes composantes de la gauche plurielle se sont fortement tendues en raison d’un désaccord de fond des élus communistes et du Mouvement des Citoyens avec le groupe socialiste. Par ailleurs, le gouvernement de Lionel Jospin s’était engagé dans le calendrier d’ouverture du marché à la veille des élections présidentielles. Le parti socialiste a été profondément divisé sur cette question entre les partisans de

1 Cité dans l’article : Le gouvernement en mal de stratégie, Libération, 2 octobre 2002.

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l’ouverture des marchés et les défenseurs du mode de fonctionnement traditionnel du service public¹. Un an plus tard, à l’occasion du congrès de Dijon, le parti socialiste a clarifié son positionnement politique en faveur du maintien du caractère public des entreprises. Les députés socialistes émettent même aujourd’hui des réserves sur l’ouverture totale du marché de la fourniture aux particuliers, comme en témoigne cet extrait de la séance des questions au gouvernement à l’Assemblée nationale le 14 janvier 2004.

« […] Statut d’EDF et de GDF

M. Jean-Yves Le Déaut² - Monsieur le Premier ministre, lors de vos vœux vous avez confirmé votre volonté de réformer le statut d'EDF et de GDF. Je ne comprends pas votre obsession de privatiser un secteur qui produit des biens de première nécessité. La sécurité de la distribution de l'électricité et du gaz ne peut être assurée par le secteur concurrentiel et celle du nucléaire est un impératif absolu. Le service public de l'énergie n'est pas soluble dans le tout-libéral. Il faut garantir à tous les Français l'accès à l'énergie au même prix. Les exemples de Rome, New York, de la Californie montent les dangers du libéralisme dans ce domaine. Souhaitez-vous que nous subissions à notre tour des coupures de courant ? (Interruptions sur les bancs du groupe UMP) Les engagements européens du sommet de Barcelone, que vous utilisez comme alibi, ne prévoient qu'une ouverture mesurée du marché énergétique à la concurrence. Pourquoi êtes-vous allé plus loin ? Demain, les particuliers risquent de payer plus cher le gaz et l'électricité (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). La directive n'imposait en rien la privatisation totale de EDF et de GDF. D'autre part, il n'est plus question de la directive assurant l'égalité tarifaire entre les citoyens et entre les territoires. L'ouverture du capital d'EDF et GDF ne va-t-elle pas compromettre leurs missions de service public ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste) »³

1 Pour élucider une logique de « dé-responsabilisation » des acteurs, il y aurait un travail de science politique administrative et de sociologie de la décision à conduire sur les « moments » de prise de décision, notamment lors du sommet de Barcelone où a été décidée l’ouverture totale du marché pour 2007. De hauts responsables de l’entreprise EDF nous ont déclaré avoir été mis devant le fait accompli au regard de cette échéance et s’interrogent encore sur le processus décisionnel entre le gouvernement socialiste de Lionel Jospin et la présidence de la République. Les ambiguïtés entre les logiques de responsabilité - assurer le développement et la continuité d’une activité - et celles de la décision - agir sur l’existant pour le modifier, interpellent une fois encore l’esprit démocratique. Y-a-t-il quelqu’un quelque part qui assume l’ensemble du scénario comme la traduction d’une volonté politique déclarée ? Pour mémoire, nous reproduisons dans la seconde partie les déclarations antérieures de Dominique Strauss-Kahn et de Laurent Fabius relatives au changement de statut d’EDF.

2 Jean-Yves Le Déaut est député PS de Meurthe et Moselle et Vice-président de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

3 Séance des questions au gouvernement à l’Assemblée nationale, le 14 janvier 2004.

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La majorité parlementaire a naturellement appuyé la politique de son ministre de l’économie, Nicolas Sarkozy, à l’exception des députés « souverainistes » comme le député de l’Essonne, Nicolas Dupont-Aignan. Le député UMP de l’Oise François-Michel Gonnot occupe quant à lui une position particulière au sein de la majorité. Au printemps 2003, il avait déposé une proposition de loi favorable à la fusion d’EDF et de GDF et se montre très critique vis-à-vis de la libéralisation des marchés. En décembre 2004, il déclarait :

« C’était une grave erreur de faire croire que la libéralisation aboutirait à une baisse des prix. C’est l’inverse qui s’est produit ».¹

(b) L’adaptation des entreprises au marché ouvert

Quand les jalons idéologiques sont posés et que le consentement des élites politiques est acquis, le discours de l’adaptation pragmatique fait son œuvre. Face aux contraintes imposées par le marché et les directives européennes, il convient que les entreprises s’adaptent en procédant aux transformations juridiques et administratives qui s’imposent.

Christophe Barthélemy, alors secrétaire général et directeur juridique d’EDF, distingue trois catégories de contraintes communautaires qui ont imposé le changement de statut.

«- Une contrainte réelle, à savoir l’ouverture à la concurrence, la fin du monopole et donc la fin de la rémunération par les tarifs. Il en résulte à la fois un risque pour la santé, voire au pire la survie de l’entreprise, et des chances de développement ailleurs en Europe. Pour saisir ces chances tout en gérant les risques, il fallait qu’EDF puisse se batte à armes égales avec ses concurrents en France, qu’elle dispose d’une structure financière normalisée et qu’elle puisse mettre en œuvre une politique de développement raisonnée mais ambitieuse.

- Une contrainte contestable, mais très souvent invoquée, notamment lors des débats parlementaires, à savoir le raisonnement de la Commission selon lequel le statut d’établissement public impliquerait une garantie implicite, illimitée et gratuite de l’Etat.

1 La Tribune, le 2 décembre 2004.

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- Une contrainte indirecte : les critères de Maastricht relatifs aux déficits publics. En raison des contraintes que connaissent aujourd’hui les finances publiques et qui sont chiffrées à travers ces critères, l’Etat n’est plus en mesure de faire face aux besoins d’investissement qui vont se concrétiser massivement dans quelques années, lors du nouveau cycle d’investissement qui va s’ouvrir en Europe, pour renouveler l’appareil de production d’électricité et l’adapter aux règles environnementales.

Jusqu’à présent, pour la réalisation de ses infrastructures, et tout particulièrement pour la construction de son parc nucléaire, EDF s’est endettée, sur les marchés financiers internationaux. Mais cette politique du « tout endettement » n’était concevable que parce que l’entreprise évoluait en situation monopolistique, bénéficiait de recettes assurées : le marché n’avait aucun doute sur la capacité à rembourser.

En univers concurrentiel, cela n’est plus possible. Pour faire face à ses besoins de financement, la seule voie possible est le changement de statut, soit la possibilité d’augmenter le capital, puisque les fonds propres d’EDF sont devenus aujourd’hui excessivement faibles. »1 Le changement de statut de l’entreprise s’est déroulé dans une atmosphère de confusion politique entre la droite et la gauche. Le Président d’EDF, François Roussely, qui a été présenté par la presse comme un haut-fonctionnaire proche du PS en raison de ses fonctions antérieures auprès de ministres socialistes, a fidèlement dirigé l’entreprise au cours de son changement de statut. Quelques semaines après que la loi eut été adoptée à l’été 2004, il a cédé son siège - en septembre 2004 - à Pierre Gadonneix, davantage présenté par la presse comme un homme de sensibilité libérale.

Celui-ci déclarait dans un portrait que lui consacrait le journal Libération :

« L’ouverture des marchés, ce n’est pas moi qui l’ai décidée. Et même s’il n’est pas sûr que cela soit la réponse optimale aux attentes des consommateurs, le débat est derrière nous. Il faut maintenant ouvrir le capital des entreprises pour ne pas se faire bouffer. »²

La raison politique n’est pas la raison industrielle ; ceci n’a rien d’étonnant ni de fâcheux. Il en est de même des perceptions qui peuvent être différentes entre un ministre et un député de la majorité. C’est de cette dialectique que naît l’action politique gouvernementale. Plus étonnants en revanche sont les discours politiques qui

1 Entretien titré « L’ouverture à la concurrence du marché de l’électricité et la transformation d’EDF » Droit Administratif, Revue mensuelle du Jurisclasseur, octobre 2004, pp. 7-11.

2 Libération, 6 et 7 novembre 2004.

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varient selon qu’on est au pouvoir ou dans l’opposition, devant son comité syndical départemental ou dans les couloirs du palais du Luxembourg.

La loi du 9 août 2004 a procédé à la transformation du statut de l’entreprise publique EDF : d’E.P.I.C. (Etablissement Public Industriel et Commercial), EDF est devenue une S.A. (Société Anonyme) détenue, dans un premier temps, à 100% par l’Etat. La privatisation ne se fera qu’au cours de l’augmentation progressive du capital de la société anonyme EDF par appel aux capitaux privés. Dans le contexte social de l’adoption de la loi, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin s’est engagé, dans la loi, à ne pas descendre en dessous de 70% la participation de l’Etat au capital d’EDF¹.

Unbundling, vers la désintégration d’EDF ?

Libéralisation et privatisation sont donc deux questions distinctes d’un même ensemble dans lequel les représentations positives ou négatives de l’Etat et des entreprises publiques en monopole ont été largement sollicitées de manière contradictoire. D’un point de vue strictement juridique, la transformation du statut d’EDF n’impacte pas la relation contractuelle qui lie l’entreprise aux collectivités locales en tant que concessionnaire.

L’ouverture des marchés de la fourniture est en revanche le principal sujet des collectivités concédantes depuis 2002.

1 Un décret suffira à abaisser ce seuil de participation de l’Etat.

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B. LES COLLECTIVITES LOCALES ET LES SYNDICATS FACE AU MARCHE

L’ouverture des marchés de la fourniture apparaît comme un processus qui s’est offert - ou qui s’est imposé - aux collectivités territoriales plus qu’elles ne l’ont attendu ou souhaité. Depuis le 1^er juillet 2004, celles-ci ont la liberté de changer de fournisseur. Dans ce cas, elles doivent procéder à des appels d’offre en conformité avec la réglementation applicable aux marchés publics.

Ces transformations vont bien au-delà des marchés publics de fourniture. Elles interrogent d’une part les postures politiques des élus locaux (1) et d’autre part la capacité des collectivités à s’insérer dans la nouvelle donne du marché et à accroître leurs prérogatives (2).

1) Postures politiques locales et/ou nationales des élus locaux