L’électrification rurale et le FACÉ : le nerf du pouvoir des collectivités locales

CHAPITRE I. LA DISTRIBUTION PUBLIQUE D’ELECTRICITE EST UN ENJEU DE POUVOIR LOCAL

1) L’électrification rurale et le FACÉ : le nerf du pouvoir des collectivités locales

Le régime de l’électrification rurale est indissociable du système de pouvoir local qui s’est construit autour de la distribution publique d’électricité.

Sa genèse et son fonctionnement expliquent de nombreux aspects de l’histoire de l’électricité en France comme l’importance du poids institutionnel des acteurs ruraux dans ce domaine. Le système de l’électrification rurale est en quelque sorte une dérogation à l’architecture adoptée par la loi de 1906 basée sur le système concessif : les collectivités locales sont à la fois concédantes et maîtres d’ouvrage des travaux sur leurs réseaux en concession. Chaque consommateur d’électricité paie dans sa facture une taxe communale sur l’électricité, qui varie de 0 à 8 %, ainsi qu’une taxe départementale qui varie quant à elle de 0 à 4% du montant de la facture¹. Ces montants cumulés sont tout à fait considérables : Les taxes locales sur l’électricité ont un produit annuel national d’environ 1,2 milliard d’€ (chiffres de 2003) répartis entre

1 Institués par les départements et par les communes (ou les syndicats), ces impôts indirects sont appliqués aux consommations d’électricité livrées sous une puissance inférieure à 250 KW. Elles sont assises sur 80 % du montant hors taxes de la facture d’électricité lorsque la fourniture est faite par le distributeur sous une puissance souscrite inférieure ou égale à 36 kVA. Elle est assise sur 30 % dudit montant lorsque la fourniture est faite sous une puissance souscrite supérieure à 36 KVA et inférieure à 250 KVA.

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les communes et leurs groupements (0.79 Milliards d’€) et les départements (0.4 milliards d’€)

Le pouvoir des syndicats d’énergie s’appuie largement sur ces recettes dont l’affectation aux travaux d’électrification rurale est également une entorse au principe de non-affectation des ressources fiscales.

(a) L’ensemble du système de l’électrification rurale repose sur la distinction entre zones rurales et zones urbaines

Dans les zones urbaines, EDF et les entreprises locales de distribution assurent les travaux d’extension, de renforcement et d’entretien des réseaux moyenne et basse tension ainsi que leur renouvellement. Les communes sont de simples autorités concédantes : elles n’interviennent pas sur les réseaux dont elles ont la gestion. Les taxes locales (communales) sur l’électricité, prélevées sur les factures par EDF ou par les entreprises locales de distribution, sont généralement reversées aux communes et sont affectées à leur budget global.

Dans les zones rurales, le système de la distribution d’électricité dépend du régime dit de l’électrification rurale. Ce sont les collectivités locales qui ont la charge de l’extension et du renforcement du réseau basse tension. Les taxes locales sont reversées au Conseil général ou au syndicat¹ qui répartissent ces montants en fonction des aides décidées. Le financement des travaux d’extension, de renforcement, et d’amélioration esthétique du réseau base tension est assuré par les taxes locales perçues auprès des clients, par les redevances de concession versées par le concessionnaire et, pour près de la moitié d’entre eux, ces investissements sont financés par le Fonds d’Amortissement des Charges d’Electrification (FACÉ).

Cette distinction entre zones rurales et zones urbaines repose sur des critères issus de différentes strates administratives et souffre de nombreuses dérogations.

1 Cette disposition figure dans la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

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La règle générale est la suivante : bien que les critères de définition de la ruralité soient nombreux, ceux qui régissent le régime de l’électrification rurale sont définis dans une circulaire interministérielle agriculture/industrie en date du 22 avril 1971.

Par référence au recensement général de la population (RGP) de 1968, sont considérées comme relevant du régime de l’électrification rurale les communes ne comportant aucune agglomération d’au moins 2000 habitants et ne faisant pas partie d’une agglomération multi-communale d’au moins 5000 habitants.

Ce cadre général laisse place à de nombreuses exceptions car cette même circulaire a donné pouvoir aux préfets - par arrêté préfectoral pris après consultation des autorités concédantes -, de maintenir certaines communes manifestement urbaines dans le régime rural. D’autres communes qui auraient dû relever du régime rural ont pu être classifiées dans le régime urbain.

A la demande de leur Conseil général, certains départements ont ainsi pu opter pour le régime urbain dans leur totalité. Ce fut le cas des départements suivants :

Essonne, Val d’Oise, Yvelines, Moselle, Bas-Rhin, Haut-Rhin, Territoire de Belfort, Savoie, Pas-de-Calais, Pyrénées-Orientales, Var (Décision du Premier ministre du 22/04/1974)¹

Meurthe-et-Moselle (Décision du ministère de l’agriculture et de l’industrie du 18/07/1983)

Meuse (Décision du 21/07/1989) Doubs (Décision de juillet 1992)

Par ailleurs, les départements suivants d’Ile de France appartenaient déjà au régime urbain : Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne.

Le passage au régime urbain – qui est définitif et non réversible - doit faire l’objet d’une délibération du conseil municipal et d’une demande « dûment motivée » transmise au préfet qui, après avoir consulté les parties intéressées (DDAF, DDE, syndicat, EDF…), peut accorder cette modification de régime par arrêté préfectoral.

1 Cette exception souffre elle-même d’une autre dérogation : dans ces départements, les communes qui ne forment pas une unité urbaine et pour lesquelles l’exploitant est un distributeur non nationalisé demeurent en régime rural.

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Carte 5 : Carte des départements ayant choisi le régime urbain d’électrification.

Mais la définition de la ruralité est propre au régime de l’électrification rurale et ces nombreuses dérogations méritent d’être mises en regard de la définition officielle de l’INSEE.

La définition de la ruralité par l’INSEE :

Avant le recensement de 1990, le critère de ruralité des communes était basé sur un décret de 1936. La commune était considérée comme rurale si sa population était inférieure à 2000 habitants ou, si elle était comprise entre 2000 et 4000 habitants, à condition que la population agglomérée au chef-lieu ait été inférieure à 2000 habitants. Pour adapter les modes de calcul à la réalité géographique des agglomérations et au phénomène de rurbanisation, l’INSEE a estimé qu’une commune

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ne pouvait être considérée comme rurale si elle jouxtait d’autres agglomérations pour former avec elles un véritable tissu urbain. La notion de zone bâtie - territoire comportant un ensemble de constructions avoisinantes telles qu’aucune n’est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres - et celle d’unité urbaine sont invoquées pour définir la ruralité en opposition à l’urbanité. Les unités urbaines sont les communes dont la population de la plus grande zone bâtie atteint 2000 habitants et les agglomérations multi-communales regroupant, dans une même zone bâtie, au moins 2000 habitants. Les communes urbaines sont celles qui appartiennent à une zone urbaine ; les autres sont rurales.

Les services du FACÉ ont fait apparaître dans ce tableau la non-coïncidence des communes selon les critères retenus : INSEE ou Electrification Rurale.

Communes rurales

INSEE

Communes urbaines INSEE

Total

Communes en régime Électrification Rurale 26974 1190 28164

Communes en régime urbain 4277 4110 8387

Nombre total de communes selon le RGP 90 31251 5300 36551

Nombre total de communes selon le RGP 99 30611 5954 36565

Tableau 2 : Régimes de l’Electrification Rurale et régime INSEE. Source : site du FACE

Pour 15% des communes, il n’y a pas coïncidence entre les définitions de l’INSEE et de l’électrification rurale. Pour autant, ce tableau étant biaisé par le statut des départements entiers qui sont au régime urbain, ne donne pas forcément une vision pertinente de la réalité de la non-coïncidence.

Une autre définition vient encore troubler le paysage et la bonne représentation du système : Il s’agit des règles de recouvrement de la taxe locale sur l’électricité¹. La

1 Article L. 5212-24 du CGCT.

La circulaire du 11 février 2005 de la DGCL pour la préparation des budgets primitifs locaux 2005 indique une modification des règles afférentes à la perception de la taxe sur l’électricité par les syndicats intercommunaux. « L’article 178 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales (13 août 2004) modifie l’article L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales qui détermine les

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taxe peut être mise en place et perçue par les communes dont la population agglomérée est supérieure à 2000 habitants. Si la commune n’atteint pas ce seuil, la taxe peut alors être perçue par le syndicat d’électrification¹.

La complexité et la fragilité des distinctions administratives entre régime urbain et régime d’électrification rurale sont des éléments de faiblesse du dispositif du FACÉ auxquels il conviendra peut-être un jour de remédier.

(b) Le Fonds d’Amortissement des Charges d’Electrification (FACÉ)

Le FACÉ a été créé en 1936 pour aider les collectivités locales rurales à amortir les emprunts qu’elles souscrivaient pour financer l'électrification des campagnes. Il n’a pas été supprimé par la loi de 1946. Son conseil d’administration est composé de nombreux élus locaux, représentants de la FNCCR, de représentants des ministères de l’industrie et de l’agriculture et de représentants d’EDF.

Le FACÉ est alimenté par une contribution assise sur les recettes basse tension des distributeurs d'électricité. EDF, en tant que distributeur sur près de 95% du territoire, assure ainsi près de 95% de ce financement². Cette contribution est calculée à partir

conditions de perception de la taxe sur l’électricité par les syndicats intercommunaux. Ainsi, la notion de « syndicat de communes pour l’électricité » compétent pour percevoir la taxe sur l’électricité est remplacée par celle de syndicat intercommunal exerçant la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité, c’est-à-dire le syndicat ayant bénéficié du transfert du pouvoir concédant. Cet article met par ailleurs à jour la condition de population en supprimant la notion de population agglomérée au chef-lieu. Par conséquent, les syndicats intercommunaux peuvent, par simple délibération, décider de percevoir la taxe sur l’électricité en lieu et place des communes dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants. Pour les communes dont la population est supérieure au seuil précité, la perception par le syndicat est désormais possible mais nécessite une délibération concordante du comité syndical et de la commune concernée. Enfin, s’agissant des syndicats non métropolitains, ils bénéficient d’une majoration facultative de taux, pouvant s’élever jusqu’à 1,5 fois le taux normal. Cette possibilité est conditionnée à l’affectation du produit ainsi obtenu à des opérations de maîtrise de la demande d’énergie domestique. »

1 Circulaires des 22 avril 1971, 2 février 1977 et 13 juillet 1983.

2 EDF finance ainsi le FACÉ en lui apportant 1.8 milliard de francs chaque année. Cette somme couvre un large tiers des investissements que les 26.000 communes concernées consacrent annuellement au renforcement, à l’extension et à l’amélioration des réseaux. Sources : chiffres EDF.

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d’un taux qui est cinq fois plus élevé en zone urbaine qu'en zone rurale¹, ce qui en fait un instrument de solidarité territoriale nationale entre les distributeurs d'électricité.

Le ministère de l’agriculture rappelle avec soin que ce système ne pèse en rien sur le budget de l'Etat et qu’il a permis de financer en 1997 un programme de travaux s'élevant à 3 milliards de francs, auxquels se sont ajoutés les travaux financés par les collectivités rurales sur leurs fonds propres (taxes sur l'électricité, emprunts et autres ressources) pour un montant voisin de 2 milliards de francs. Durant les deux dernières décennies, ce sont environ 95 milliards de francs (francs de 1997) de travaux d'électrification rurale qui auront été réalisés.

Tableau 3 : enveloppe nationale des travaux et aides du FACÉ pour l’année 2004. Source FACÉ

A l’occasion des premières lois de décentralisation de 1983, la mission du FACÉ a été confirmée en donnant aux conseils généraux un pouvoir d’expression des prévisions des besoins et de répartition des aides entre les collectivités locales. La même année, l’Etat s’est désengagé financièrement du dispositif en incorporant sa subvention à l’électrification rurale dans la dotation générale d’équipement du département (DGE). Le financement des travaux d’électrification rurale a alors été

1 Informations tirées du site du Ministère de l’agriculture. Par ailleurs, le site du FACÉ indique que ce taux de contribution fut ramené en 1993 à 1.95 % pour les communes urbaines et 0.39 % pour les communes rurales. Chaque distributeur avait versé en 2001 une contribution annuelle égale à 2.2% de ses recettes BT provenant des clients des communes urbaines et à 0.44% de ses recettes BT provenant des clients des communes rurales.

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prise en charge par les collectivités locales (14.3%), les distributeurs (dont EDF) et le FACÉ¹.

Son fonctionnement est le suivant : les communes décident de l’inscription des travaux à réaliser sur le programme annuel, puis en assument la maîtrise d’ouvrage, avant que ceux-ci soient remis à EDF en vue de leur exploitation.

Figure 1 : schéma de fonctionnement du FACÉ. Source Site Internet du FACÉ

Le conseil d’administration réunit les représentants des collectivités locales (conseils généraux, collectivités maîtres d’ouvrage des communes placées sous régime ER (FNCCR), des ministères de l’agriculture, de l’industrie, budget, de l’intérieur, de la DATAR et des distributeurs (EDF et non nationalisés…). Ce conseil fixe annuellement le montant global des travaux qui seront financés à hauteur de 65%. Les collectivités locales n’ayant pas de responsabilité sur le prix de l’électricité, leurs demandes d’investissements sur les réseaux ne peuvent qu’être inflationnistes : c’est là un biais important du dispositif.

1 A partir de 1991, une tranche C a spécifiquement été créé pour financer les travaux d’amélioration de l’intégration des lignes électriques dans l’environnement. Une majoration de 250 millions de francs est affectée à cette nouvelle tranche C. Pour de plus amples détails : voir le site du FACÉ sur Internet www.face-infos.com .

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(c) De l’électrification des territoires ruraux au maintien du système de l’électrification rurale : le vouloir-vivre du FACÉ

La première mission du FACÉ était d’étendre le réseau de distribution d’électricité à l’ensemble du territoire. Ce mécanisme interventionniste avait été décidé pour faire face aux carences d’investissements des entreprises privées auxquelles était confiée l’exploitation de ce réseau. L’électrification du territoire a totalement été achevée au début des années 1960, l’ensemble du territoire français accédant ainsi au mode de vie moderne permis par les usages de l’électricité.

L’électrification rurale, en tant que mécanisme impliquant les élus locaux, n’abdique pas pour autant. Ce qui caractérise la force d’un système est sa capacité endogène à se transformer pour se maintenir et s’adapter aux évolutions exogènes. Ce vouloir-vivre est prodigieux mais il n’est pas étonnant : les structures administratives, humaines ou commerciales ne s’auto-dissolvent jamais tout à fait naturellement. Le FACÉ en est un bon exemple. A chaque époque et face à chaque échéance parlementaire susceptible d’éroder une partie des prérogatives des élus locaux, ceux-ci ont su s’organiser pour défendre ce système, considéré comme le socle du service public local et de la solidarité territoriale.

Le FACÉ ne cesse de se réformer et de s’adapter aux nouvelles donnes.

L’électrification du territoire étant achevée au cours des années 1960, le fonds s’est engagé dans le renforcement des réseaux existants, devenus trop fragiles face à la croissance de la consommation électrique. Ces travaux de renforcement des réseaux doivent permettre de faire disparaître les chutes de tension de livraison d’électricité selon les critères nationaux.

La notion de perfectionnement des réseaux comporte plusieurs objectifs, comme celui de diminuer les interruptions de fourniture d’électricité supportées par les abonnés ruraux et, plus récemment, celui de mieux insérer les réseaux ruraux dans l’environnement paysager par enfouissement, ou effacement.¹

1 En conformité avec les préoccupations affirmées par le Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire de novembre 1991 qui décida de vingt mesures en faveur du développement des espaces ruraux pour un montant global de 2 milliards de francs.

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Le souci de l’intégration paysagère des réseaux est une préoccupation relativement tardive des élus. Jean Gaubert, Président du syndicat départemental des Côtes d’Armor¹, en témoigne en 1991 à l’occasion du congrès de la FNCCR :

« Dans les années 60/70, on inaugurait encore en grande pompe le nouveau transformateur placé, tel un arc de triomphe, au milieu de la place du village. Ces temps ont changé et désormais, comme en tant d’autres domaines, les consommateurs, après avoir exprimé des exigences quantitatives, se préoccupent de qualité. D’où la demande de plus en plus pressante d’intégration des réseaux. »²

A partir de 1994, le FACÉ s’est engagé dans l’accompagnement financier des projets de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables (énergies photo-voltaïque, éolienne, micro-hydraulique) en permettant aux collectivités locales, maîtres d’ouvrage, de bénéficier d’une aide portant sur le coût de l’installation et de l’adaptation des équipements ; par ailleurs le FACÉ finance des opérations de maîtrise de l’énergie en tant que solution alternative au renforcement des réseaux (réduction de la consommation lors des périodes de pointe).

La loi du 10 février 2000 a, quant à elle, conforté dans le même mouvement les collectivités locales en tant que maîtres d’œuvre de tout ou partie des « travaux de premier établissement d’extension, de renforcement et de perfectionnement des ouvrages de distribution » et le FACÉ en tant que garantie de ressources externes pour le financement des travaux réalisés par les collectivités sur les réseaux basse tension.

Les actions des collectivités locales en vue d’éviter un renforcement ou une extension des réseaux de distribution sont à nouveau encouragées par des dispositions de la loi de 2000, relatives à la mise en œuvre d’installations de production d’électricité « de proximité » et de maîtrise de la demande des consommateurs basse-tension³.

1 Jean Gaubert est devenu député, puis membre du conseil d’administration de la FNCCR.

2 Actes du congrès de la FNCCR, décembre 1991, Strasbourg, p. 70. Cette appréciation de Jean Gaubert est appuyée par le second plan de l’affiche de François Mitterrand aux élections présidentielles de 1965, qui représente des lignes électriques Haute-Tension, que nous reproduisons page : 275.

3 Articles 11 et 17 de la loi du 10 février 2000.

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(d) Les faiblesses du dispositif

Les collectivités concédantes, FNCCR en tête, ont toujours défendu ardemment les mécanismes de l’électrification rurale. Le cœur de leur fonction étant progressivement devenu double : autorités concédantes et maîtres d’ouvrage en zone rurale des travaux sur les réseaux.

Ce système n’est pourtant pas exempt de critiques : à l’occasion de la première cohabitation, en 1986-1988, le FACÉ avait fait l’objet de critiques sévères de la part des services du ministre de l’industrie, Alain Madelin, qui étaient restées sans suite.

Plus récemment, le rapport 2001 de la Cour des Comptes sur le service public de distribution d’électricité et l’intercommunalité a mis en lumière plusieurs types de dysfonctionnements.

La première critique d’ensemble est celle de la distinction parfois factice entre zones rurales et zones urbaines. La coïncidence entre les zones rurales telles que définies par l’INSEE et celles du régime de l’électrification est loin d’être parfaite.

Pour des raisons historiques ou d’opportunité, certains départements pourtant très ruraux sont entièrement passés au régime urbain, comme le Doubs ou la Savoie. Les communes en régime urbain bénéficient de la même qualité d’investissement sur les réseaux - faits par EDF ou les ELD - que leurs homologues en régime rural. Mais les communes urbaines touchent directement les taxes municipales sans devoir les affecter sur ces réseaux.

En raison d’économies d’échelle et de normalisation des pratiques, les travaux réalisés par EDF devraient, a priori, revenir moins chers que ceux que les syndicats font faire par des entreprises locales. A prestations égales, les coûts supportés par les syndicats seraient ainsi plus élevés que ceux d’EDF.

Enfin, les militants du modèle de l’énergie décentralisée montrent du doigt le mécanisme de renforcement des réseaux. Les mécanismes de financement de l’électrification des zones rurales conduisent le plus souvent au renforcement des réseaux. Les partisans du recours à la production décentralisée le regrettent et mettent en évidence l’intérêt économique et écologique de l’utilisation d’une énergie produite

Dans le document " Les collectivités locales et l'électricité. Territoires, acteurs et enjeux autour du service public local de l'électricité en france ". (Page 59-70)