Le montant des prestations

a. Le taux de l'indemnisation: reprise de l'arrêté urgent du 19 mars 1993

66. Pour ce qui est du montant des prestations, la révision ne change en principe rien au système antérieur, puisque la nouvelle loi ne fait que reprendre à ce propos la réglementation introduite par l'arrêté fédéral du 19 mars 1993. On rappellera simplement ici que cette réglementation instituait un taux d'indemnisation différencié en fonc-tion de critères dits «de politique sociale108 ou encore «socio-politiques»I09: ainsi, selon l'article 22 de la loi, l'indemnité journalière

«pleine et entière s'élève à 80% du gain assuré», alors qu'une indemnité journalière de 70% de ce gain seulement est octroyée aux assurés qui:

«a. N'ont pas d'obligation d'entretien envers des enfants; b. Bénéficient d'une indemnité journalière entière dont le montant dépasse 130 fr., et qui c. Ne sont pas invaiides.»llO.

108 Cf. Jean-François CHARLES. Présentation de la nouvelle loi sur l'assurance-chômage - Révision partielle du 23 juin 1995, in: Aspects de ln sécurité sociale

1995/3-4, p.72 ss, spéc. 74.

109 Message, FF 1994 I 340, spéc. 358.

110 ^Art. 22 al. 2 LAC!. Cf. aussi l'art. 33 OACI, qui définit la notion d'obligation d'entretien envers des enfants, précise que l'indemnité visée à l'art. 22 al. 2 de la loi atteint au moins 130 fr. et définit la notion de personnes invalides au sens de

67. A vrai dire, toutefois, il n'y a qu'apparemment pas de change-ment dans le montant de l'indemnité. En effet, la révision apporte tout-de-même deux modifications sensibles, l'une qui touche tous les assurés, l'autre qui ne frappe qu'une catégorie d'entre eux. La première a trait à la soumission de l'indemnité de chômage aux cotisations de l'assurance-accidents et de la prévoyance professionnelle, la deuxième aux modifi-cations relatives aux montants forfaitaires applicables à certains assurés.

On exaruinera ci-après séparément ces deux changements. Auparavant, il faut cependant encore préciser que la nouvelle loi supprime défmiti-vementlll , par abrogation des anciens alinéas 3 à 5 de l'article 22, la dégressivité du montant de l'indemnité de chômage qui pouvait frapper cette dernière et qui n'est plus adaptée au nouveau système d'indemnisation 112.

b. L'assurance-accidents et la prévoyance professionnelle des personnes au ch6mage

68. L'indemnité de chômage était jusqu'ici soumise à cotisation au profit des assurances sociales de l'AVS, de l'AI et du régime des APG.

La nouvelle loi l'assujettit en outre, et ce dès le 1er janvier 1996, à coti-sation au profit de l'assurance obligatoire des accidents non profes-sionnels. On présente parfois cette innovation comme un progrès, en ce sens qu'elle signifierait que les personnes au chômage sont désormais assurées contre les risques d'accidents non professionnels (accidents qui sont, par définition, les seuls auxquels ces personnes sont exposées).

L'innovation servirait ainsi au maintien, en dépit de l'absence d'activité lucrative due au chômage, de la couverture d'assurance contre les accidents.

69. Cette manière de présenter les choses est en partie juste. Mais elle ne l'est en réalité qu'à moitié: il est vrai en effet que, jusqu'au 31 décembre 1995, les personnes qui ne bénéficiaient pas d'une couverture des accidents non professionnels immédiatement avant leur période de chômage, soit parce qu'elles n'étaient pas partie à un rapport de travail (personnes libérées de l'obligation de cotiser), soit parce qu'elles travaillaient moins de douze heures par semaine, n'étaient pas assurées contre les accidents pendant leur période de chômage. En

cette dernière disposition. Voir aussi la note 78 ci-<lessus, à propos des différences possibles entre les cantons.

III Surie système en vigueur jusqu'ici, cf. l'art. 22 al. 3 à 5 LACr. Cf. aussi Doc (note 91), p. 886.

112 Le projet du Conseil fédéral entendait au contraire maintenir et même renforcer cette dégressivité (cf. FF 1994 l 340, spéc. 359 et 379). Au Parlement, la discus-sion a porté sur la nécessité de choisir entte le délai d'attente général et la dégressi-vité de l'indemnité, le cumul de ces deux mesures étant considéré comme inadmis-sible sur le plan social (cf. not. BO 1995 CE 98 ss).

revanche, une bonne partie des personnes au chômage - la majorité d'entre elles sans doute - , à savoir toutes celles qui passaient d'Wl rapport de travail (de plus de douze heures hebdomadaires) au chômage, et qui possédaient donc une couverture contre les accidents non professionnels auprès de leur ancien assureur-accidents, restaient assurées; elles l'étaient simplement à titre gratuitll3, bénéficiant en quelque sorte de la solidarité de leurs anciens collègues de travail et de leur ancien employeur. Par le nouvel article 22a alinéa 4 LACI, le législateur a donc, certes, étendu la protection de l'assurance-accidents à la première catégorie, mais il a surtout voulu abolir le «privilège» dont bénéficiait jusqu'alors la majorité des personnes au chômage, en supprimant la gratuité de l'assurance contre les accidents non professionnelsll4. La prime relative à cette assurance doit désormais être déduite de l'indemnité de chômage par la caisse de chômage et versée à l'assureur-accidents.

70. Cette disposition ne figurait ni dans le projet de loi du Conseil fédéral 1l5, ni dans la version adoptée par le Conseil des Etats en première lecturell6 , pas plus que dans les propositions de la commission du Conseil national117. Elle a été introduite en séance plénière du Conseil national, en première lecture, par l'intermédiaire d'une propo-sition Allenspach 118. Cependant, pour simplifier l'organisation de ce

113 Cf. Richard RAcINE, La protection sociale des chômeurs, in: Aspects de la sécurité sociale, 1995/3-4, p. 79 ss, spéc. 80 ss; GERHARDS, La sécurité sociale des chômeurs, in: Sécurité sociale 2/1993, p. 6 ss, spéc. 12/13.

114 BO 1994 CN 1587, intervention Früh: «Wir gehen davon aus, doss die Gratis-versicherung der arbeitslosen Arbeitnehmer aus verschiedenen Gründen ungerecht

isf ... ». On voulait aussi d'une part une égalisation de la situation des chômeurs eux-mêmes au regard des différentes branches d'assurance sociale (BO 1994 CN 1587/1588, intervention Früh: «Es ist nicht einzusehen, weshalb Arbeitslose Priimien for die AHV, die N, die zweite Siiule oder die Krankenversicherung bezahlen müssen, nicht aber for die Unfallversicherung. Es gibt überhaupt keinen Grund for eine rechtsungleiche Behandlung der einzelnen Zweige der Sozialver-sicherung.»), mais également, d'autre part, une égalisation de la situation des chômeurs par rapport à celle des (autres) travailleurs dans l'assurance-accidents (BQ 1994 CN 1588, intervention David:»Es ist tatsiichlich so, doss die Sozial-versicherungspramien und Sozialleistungen bei den Arbeitslosen im Grundsatz gleich behandelt werden sollten wie bei den Erwerbstiitigen.»).

115 FF 19941340, spéc. 359 et 379.

116 Cf. BQ 1994 CE 312.

117 Cf. BQ 1994 CN 1587.

118 BO 1994 CN 1587. Cette proposition prévoyait cependant, simplement - mais plus justement - , que les chômeurs seraient assurés auprès de leur ancien assu-reur-accidents: «De m2me, la caisse déduit du montant de ['indemnité les primes de l'assurance-accidents non professionnels obligatoire et les verse à l'assurance-accidents compétente. Aucune prime n'est prélevée pour les jours d'attente et de suspension. Le Conseilfédiral règle la procédure».

versement de la prime, et éviter aux caisses de chômage de devoir trai-ter avec plusieurs assureurs-accidents différents, le Conseil des Etats n'a pas repris la proposition telle quelle, mais il a confié l'assurance-accidents de tous les chômeurs à un seul assureur, la CNA1I9. Or, cette unification a pratiquement et presqu'inévitablement 120 entraîné, au sein de la CNA, la formation d'une classe de risque séparée des chômeurs, c'est-à-dire d'une classe de risque appelée à s'autofmancer; elle a conduit à l'absence de toute solidarité entre les catégories de salarié(e)s et la catégorie des personnes au chômagel21 .

71. Très concrètement, cela signifie, pour toutes les personnes au chômage, qu'une prime d'assurance-accidents relativement élevée - en comparaison avec celle due par les personnes salariées - est prélevée depuis le 1er janvier 1996 sur leur indemnité journalière. Actuelle-ment, le taux de la cotisation fixé par la CNA s'élève à 3,1% du montant de l'indemnité journalière - alors que les personnes salariées paient au maximum une prime de 2 % du gain assuré.

72. Les modalités de cette assurance des accidents non profession-nels des personnes au chômage sont réglées par l'ordonnance du Conseil fédéral du 24 janvier 1996 sur l'assurance-accidents des personnes au chômage (cf. n° 22 ci-dessus). Cette ordonnance contient les normes d'exécution spécifiques nécessaires à la détermination et au calcul des prestations de l'assurance-accidents des personnes au chômage. Elle ne dit en revanche rien du montant de la prime, dont la fixation rentre dans la compétence autonome de la CN A. Afm d'atténuer le choc de l'annonce de cette prime, l'article 10 alinéa 1 de l'ordonnance prévoit cependant que la CNA peut, d'office ou sur demlinde de l'OFIAMT, adapter cette prime à intervalles brefs, d'un mois, en fonction des expé-riences acquises en matière de risques.

119 La modification a ~té dictée essentiellement par des motifs d'ordre pratique: cf.

BO 1995 CE 106, inœrvention Beerli «Laut dies", Bestimmung werden aJJe Versicherten hei dLr SUVA obligatorisch gegen Nichthetriebsunfiil/e versichert.

Eine obligaUJrische Versicherung gegen Nichtb<triebsunflil/e ist nur daM prakti-kabel, wenn for aJJe Versicherten ein Einheitssatz for den PrlitnienbelJ4g gilt und die Arbeitslosmlcassen nur mit einem Versicherer abrechnen müssen. Deshalb sol/en aJJe Arheitslosen bei dLr SUVA versichert sein. Die SUVA muss dLshalb eine spezielle Prlitnienklasse für Arbeitslose vorsehen und for diese einen einheitlichen Prtimiensatzfestlegen».

120 En ce sens que si une œlle classe ~parU n'avait pas ~ form~e, il cO! incombé aux seuls travailleurs assun!s auprès de la CNA de cofmancer le risque d'acçident non professionnel pour tous les chômeurs. même pour ceux qui, avant leur chômage. ~taient ass~s contre les accidents aup~s d'un autre assureur; ce que la CNA ne pouvait accepter.

121 Une telle cons~uence eOt ~ évitable si les chômeurs avaient ~ assurés aupms de leur ancien assureur, comme le voulait la proposition Allenspach: une solidarité interne à chaque assureur aurait ainsi pu être créée ou maintenue.

73. il n'en demeure pas moins que le coup est dur et qu'on peut craindre qu'une telle réduction du revenu de remplacement de ces personnes soit difficilement supportable socialement et qu'elle conduise à de nouveaux cas d'assistance. Cela d'autant plus que viendront s'ajouter, dès l'an prochain, quelques autres pour cents de prélèvement supplémentaire - on parle de 4 à 5%, voire plus - pour la couverture des risques invalidité et décès de la prévoyance professionnelle122. il est clair que ces prélèvements sont destinés à la protection sociale des personnes au chômage. On peut néanmoins se demander si, conjugués avec la réduction du taux d'indemnisation à 70%, il ne conduisent pas à une situation qui s'éloigne de la garantie d'une «compensation convena-ble du revenu» prescrite par l'article 34novies de la Constitution. il faut noter du reste que le législateur ne s'attendait probablement pas à ce que sa décision ait de telles conséquences. Diverses interventions parle-mentaires exigent en effet déjà une révision de la nouvelle loi sur ce point. Elles demandent que l'assurance-chômage prenne elle-même en charge une partie (un tiers) de la prime assurance-accidents des per-sonnes au chômage123.

74. Cette «nouvelle» assurance-accidents spécifique des personnes au chômage auprès de la CNA soulève un autre problème encore, auquel le législateur n'a apparemment pas songé. Elle doit en effet être coordonnée avec la réglementation, nouvelle elle aussi, de la loi sur l'assurance-maladie. Celle-ci prévoit que l'assurance-maladie sociale couvre aussi le risque accidents «dans la mesure où aucune assurance-accidents n'en assume la prise en charge» (art. 1 al. 2 let. b LAMal).

Aux termes de l'article 8 LAMal, la couverture des accidents par l'assureur maladie «peut être suspendue tant que l'assuré est entière-ment couvert pour ce risque, à titre obligatoire, en vertu de la loi fédé-rale sur l'assurance-accidents (LAA»>. L'assureur maladie doit alors réduire la prime en conséquence. Bien qu'elle n'existe pas «en vertu de» la LAA, mais de la LACI, il faut néanmoins admettre que la couverture accidents des personnes au chômage par la CNA au sens de l'article 22a alinéa 4 LACI doit les autoriser à exiger une suspension de la couverture inhérente à l'assurance-maladie et, en conséquence, une réduction de la prime de cette dernière.

122 Art. 22a al. 3 LAC!, qui entrera en vigueur le 1er janvier 1997 seulement. La gestion sera confi« ~ l'institution supplétive.

123 Voir les motions Christiane Brunner, «Assurance-accidents non proft!$sionnels, Taux de cotisation des perSOMes au chômage», au Conseil des Etats, ct Steinegger. «Revision Arbeitslosenversicherungsgesetz», au Conseil national, toutes deux du 21 mars 1996. Dans sa réponse du 29 mai 1996, le Conseil f~

s'est déclaré d'accord avec le contenu des deux motions, tout en proposant leur transformation en postulats.

c. Les montants forfaitaires du gain assuré

75. La révision modifie aussi, et c'est le deuxième changement concernant le montant de l'indemnisation, la réglementation relative aux montants forfaitaires qui servent de gain assuré pour les apprenti(e)s et les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation (cf. nO 57 ci-dessus). Pour ces personnes, le Conseil fédéral était chargé, sous l'ancien droit, de fixer, «à titre de gain assuré, des montants forfaitaires appropriés»124. Lesdits montants étaient fixés d'après le salaire que pouvait espérer la personne assu-rée125 et ils s'élevaient à 153, 127 et 102 fr. par jour selon les caté-gories d'assurés concemés l26. Le nouvel article 22 alinéa 2 de la loi, en vigueur depuis le 1er janvier 1996, ne modifie que légèrement cette formule: il dispose que le Conseil fixe ces montants forfaitaires en tenant compte «en particulier de l'âge, du niveau de formation ainsi que des circonstances qui ont amené à la libération des conditions relatives à la période de cotisation (art. 14)>>. Sur cette base, le gouvernement a cependant sensiblement corrigé le système des montants forfaitaires, lesquels sont du reste aussi applicables aux personnes qui se trouvent au terme d'une période consacrée à l'éducation d'enfantes) de moins de 16 ans. Certes, le nouvel article 41 OACI prévoit des montants qui ne diffèrent guère de ceux qui étaient valables jusqu'au 31 décembre 1995, à savoir:

«a. 153 fr. par jour pour les personnes qui ont suivi une formation complète au sein d'une haute école, d'une école technique supérieure (ETS) , d'une école normale, d'une école supérieure de cadres pour l'économie et l'administration (ES CEA) ou qui disposent d'une formation équivalente;

b. 127 fr. par jour pour les personnes qui ont temtiné leur apprentissage ou qui ont acquis une formation équivalente dans une école professionnelle ou un établissement similaire;

c. 102 fr. par jour pour toutes les autres personnes si elles ont plus de 20 ans et 40 fr. par jour si elles ont moins de 20 ans.»

Mais il prévoit en revanche que lesdits montants seront réduits de moitié si l'assuré:

«a. est libéré des conditions relatives à la période de cotisation en vertu de l'article 14, 1er alinéa, lettre a, LACr ou est au terme d'un apprentissage,

124 Art. 23 al. 2 de la loi en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995.

12S Cf. PF1TzMANN (note Il, p. 16.

126 Voir l'art. 41 OACI.

b. a moins de 25 ans et

c. n'a pas d'obligation d'entretien envers des enfants au sens de l'article 33.»

76. Concrètement, cela signifie donc qu'il y a une réduction sensible des montants forfaitaires servant de gain assuré pour les assurés de moins de 25 ans, sans enfant, qui s'inscrivent au chômage directement à l'issue d'une formation scolaire, d'une reconversion ou d'un perfec-tionnement professionnel, ou encore d'un apprentissage. Comme indi-qué, on a parlé à ce propos de la «fin des vaches grasses» pour les jeunes.

d. La prise en compte du gain intermédiaire

77. Enfin, pour terminer l'examen de ces quelques changements relatifs au montant de l'indemnisation, on mentionnera encore que la loi modifie la prise en compte du gain intermédiaire. On rappellera que le gain intermédiaire est celui que la personne au chômage «retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle»

(art. 24 al. 1 LACr, qui n'est pas modifié). La personne qui réalise un tel gain intermédiaire a droit, à certaines conditions, à une compensa-tion par l'assurance-chômage de 80% de la perte de gain, c'est-à-dire de 80% de «la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire»

(art. 24 al. 2 et 3 LACr). Jusqu'ici, la réglementation légale était à vrai dire assez complexe et soulevait diverses difficultésl27 .

78. La nouvelle loi modifie cette réglementation sur deux points.

D'une part, elle augmente la durée pendant laquelle la personne au chômage qui accepte un travail et réalise un gain intermédiaire pourra obtenir une compensation de la perte de gain, à concurrence du montant de son indemnité journalière: cette durée est portée, dans les limites du délai-cadre d'indemnisation, à 12 mois en principe, mais elle s'étend à deux ans pour les personnes qui ont des obligations d'entretien envers des enfants ou ont atteint 45 ans. Les assurés ayant accepté un emploi temporaire dans le cadre d'un programme d'occupation ont en revanche droit à la compensation du gain intermédiaire jusqu'à la fin du délai-cadre d'indemnisation (art. 24 al. 4 LACr). Cet allongement est motivé par le durcissement de la notion de travail convenable et de l'obligation de l'assuré d'accepter un tel travail (cf. nO 61 ss ci-dessus). D'autre part, la révision place dorénavant la barre de la compensation au niveau

127 Cf. notamment ATF 120 V 233 ( 243 ss). 120 V 502 (507 sS), 120 V 515 (517 ss) et 121 V 51 (53 ss), ainsi que GERHARDs. Arbeitslosenversieherung:

«Stempelferien», Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschidigung für offentliche Betriebe und Verwaltungen - Drei Streitfragen, in: SZS 1994. p.321 ss, spée. 331 ss.

de l'indemnité journalière <<normale» à laquelle la personne en question aurait droit, c'est-à-dire à 70 ou 80% du gain assuré^{l28 .}

79. Le législateur a toutefois exclu ce droit à des indemnités compensatoires «lorsque le rapport de travail est maintenu entre les deux parties, avec ou sans interruption»129. li entendait par là éviter des abus de la part de certains employeurs, qui pourraient profiter de cette réglementation en résiliant les contrats de travail pour réengager leur personnel à des conditions de rémunérations moins favorables, dans l'idée que l'assurance-chômage compenserait en partie la différence.