2-13- LA LUTTE POUR LE POUVOIR

Cette situation n'était, bien sûr, pas appréciée par les services ministériels qui, de leurs bureaux parisiens n'avaient sans doute pas compris que le monde évoluait. Tel que le signale Michel Crozier dans son analyse des administrations françaises, "quels que puissent être ses traits particuliers, le

défaut principal d'un système d'organisation bureaucratique reste toujours, en effet, son manque de souplesse et la difficulté qu'il éprouve à s'adapter à un environnement en continuelle transformation." ⁴⁶²

Les difficultés de cinq sociétés immobilières de la SACI, filiales de la Banque de Paris et des Pays Bas servirent de prétexte à l'administration pour envisager une réforme qui limiterait la souplesse d'intervention des SEML donc, en grande partie leur légitimité d'être l'acteur privilégié des collectivités locales.

La crise économique qui suivit le premier choc pétrolier de 1973 et les désengagements progressifs de l'Etat notamment pour le financement des rénovations urbaines, avaient en effet mis en difficulté quelques SEML qui s'étaient lancées à cette époque dans des grands projets d'équipements ou d'immobilier .

La plupart se sortirent de cette épisode conjoncturel par des plans de redressement en lien avec la CDC et les collectivités locales ou tel que le rapporte Jacques Jullien par coopération entre SEM comme ce fut le cas de la SEMARG (Argenteuil) qui reprit une opération "difficile" de la SEMEASO (Sem départementale de Seine et Oise) ⁴⁶³ .

Par contre , au cours de l'été 1976, la SACI, filiale de la Banque de Paris et des Pays Bas sollicita une aide de l'Etat au nom de cinq de ses SEML immobilières de la région parisienne , qui supportaient le poids financier de plus de 2000 logements invendus.

" Au terme d'une enquête, une mission conjointe de l'inspection générale des Finances et de l'Inspection générale de l'Administration devait estimer à 825 millions de francs le montant des investissements nécessaires à la poursuite de l'activité des sociétés d'économie mixte concernées: la SEMIBO, la SEMIBAN, la SEMIC et la SEMISE…

461

CAILLOSSE, Jacques, LE GALES, Patrick et LONCLE-MORICEAU, Patricia. Le gouvernement des villes. Descartes, 1997. p.33.

462

CROZIER, Michel. Le phénomène bureaucratique. Le Seuil- Points, 1967/1971. p.273.

463

JULLIEN, Jacques. Grands ensembles et banlieues: témoignages d'histoire urbaine. Université Paris 10. p. 118 et 119: " l'affaire des SEM de Paribas – SACI et celle de la SEMESAO allaient laisser des traces, l'idée qui se répandait c'était que "les SEM, c'est la faillite""

Des plans de redressement, négociés sous l'égide de la direction du Trésor, ont mis à contribution les actionnaires , les communes contractantes, la SACI, les établissements bancaires détenant 60% du capital de la SACI et l'Etat qui est intervenu pour alléger les charges des communes.

Une analyse des causes des difficultés financières a permis de mettre en lumière les responsabilités respectives et la SACI, des communes, des banques et de l'Etat. A la SACI, il a pu être reproché une conception incertaine des opérations sans étude sérieuse de marché, aggravé par un contrôle défectueux des travaux.

Quand aux communes, elles ont souvent considéré les sociétés d'économie mixte comme des promoteurs indépendants d'elles- mêmes, alors que ces collectivités apportaient leur garantie aux emprunts contractés par les sociétés. S'agissant des banques (de Paris et des Pays Bas), actionnaires du capital de la SACI, leur position de fournisseurs privilégiés les a conduites à fixer des taux d'intérêts élevés. Enfin, l'Etat n'est pas exempt, de toute responsabilité: les lenteurs dans les attributions de permis de construire et les défaillances du contrôle exercé par les Commissaires du Gouvernement ont contribué aux difficultés rencontrées par ces cinq sociétés." ⁴⁶⁴

Cette situation appelle deux commentaires au regard des partenariats public- privé tels que pouvait l'envisager la Banque de Paris et des Pays Bas à l'époque et certains investisseurs et promoteurs aujourd'hui:

- un partenariat public- privé, type SEML, doit se positionner sur la durée et ne doit pas servir le seul intérêt à court terme des banques ou des investisseurs, comme ce fut le cas dans les affaires citées. La logique du profit à court terme est compréhensible au regard des objectifs des investisseurs privés, mais dans ce cas il ne s'agit pas de partenariat mais d'interventions ponctuelles, dans le champ réglementaire des documents d'urbanisme d'une commune. Le partenariat public- privé, et surtout sa version SEML, nécessitent la prise en compte de l'intérêt général, sur le long terme.

- la formule de la SEML, dans sa version de la fin des années 1970, nécessitait tout autant des contrôles réguliers de la Banque⁴⁶⁵ ou des Etablissements financiers qui participent au capital et une prise en main des élus locaux, pour la mise en œuvre de leurs projets stratégiques. L'exemple de ces cinq SEM de la Banque de Paris et des Pays Bas illustre clairement ce qui ne correspond pas à la légitimité de la formule "économie – mixte", du fait de la priorité donnée au profit à court terme en complète contradiction avec l'esprit de l'intérêt général et par l'absence d'implication des élus locaux et leur prise de pouvoir au sein de ces SEML.

464

GIROD, Paul. rapport au Sénat préalable à la loi du 7 juillet 1983. Senat, 5 avril 1983. annexe du PV p.7.

465

Au sein du réseau des SEML de la CDC, celle-ci contrôle régulièrement la vie de ses SEML , chaque mois au travers l'analyse des financements et règlements lors des séances

d'approvisionnement , lorsqu'elle assure cette fonction, chaque année lors de l'examen des Prévisions de Dépenses et de Recettes ( PRD) au cours desquels les aspects techniques et financiers sont analysés en détail ainsi que la vie de la société: dans les années 70- 80, jeune chargé d'opération à la SEDSL, il s'agissait, pour moi à chaque fois d'un véritable "examen de passage" qui nécessitait une grande préparation et permettait un contact fructueux avec les représentants de la CDC. D'autre part la CDC diligentait régulièrement des missions d'audit prés des SEML, tel celle à laquelle j'ai participé lors de mon intervention à la SEMAEB.

C'était significatif de l'esprit de ceux qui, au nom de la politique libérale, souhaitaient "profiter" du système sans en assumer les conséquences; c'est aussi un élément de réflexion, qui sera repris aux chapitres ultérieurs, pour l'analyse des formes actuelles de partenariat public- privé. Cette implication de l'Etat pour venir en aide de ces cinq SEML de la Banque de Paris et des Pays Bas ont ainsi servi de prétexte au ministère de l'Economie et des Finances pour vouloir "reprendre en main " le mouvement de l'économie mixte en confiant au conseiller d'Etat Grégoire le soin de rédiger un rapport pour un projet de réforme.

Cela semblait d'autant plus urgent aux administrations et fonctionnaires parisiens que le mouvement de l'économie mixte s'organisait dans le contexte d'un pouvoir accru des élus locaux, ce qui ne pouvait que conforter les SEML dans leur rôle et légitimité d’acteur des collectivités locales et ainsi renvoyer aux oubliettes de l’histoire des siècles de pouvoir centralisateur et de bureaucratie triomphante. La panique régnait dans les couloirs des ministères et en attaquant les SEML, c’était semblait-t- il le moyen de maintenir, coûte que coûte et au mépris de l’émancipation des collectivités territoriales, les prérogatives d’une administration qui se cramponnait à l’illusion d’être la seule détentrice de l’intérêt général. C’est ainsi que je percevais de ma province bourguignonne ce qui m’apparaissait alors comme sursaut de désespoir d’une administration qui n’avait pas su s’adapter, et en qualité d’ancien de la DDE , je comprenais ses blocages et son incapacité à s’adapter aux changements, mais qui, s’il avait abouti aurait consacré l’alliance objective du libéralisme économique et de la réaction corporative d’une administration qui confondait fonction publique et service public, se voulant la seule détentrice , à PARIS , de l’intérêt général.⁴⁶⁶

La réaction de l’administration était d’autant plus agressive que la Fédération nationale des SEM s'était réorganisée.

Après les critiques formulées lors du congrès national des SEM à Strasbourg en 1977 concernant la représentation insuffisante des élus locaux, présidents de SEML, au sein de la fédération, le préfet Paira qui présidait la fédération proposa de laisser la présidence à un élu local et de modifier la composition du Conseil d'Administration de la Fédération.

En 1978, elle adopte de nouveaux statuts accordant les deux tiers des siéges du Conseil d'Administration à des élus locaux et la présidence de celle-ci à un élu local et s'engage dans l'élaboration d'une charte de l’économie mixte. " Mieux que par le passé, la Fédération des SEM incarne désormais, au

plan national, la prééminence qu'ont au plan local les élus des collectivités locales au sein de leur société.

De plus, par une représentation égalitaire des élus locaux au sein du Conseil d'administration à raison de 6 sièges par famille politique ⁴⁶⁷, la fédération traduit la diversité politique des SEM et leur commune volonté de faire évoluer le règles de fonctionnement et les modalités d'action de leur société.

466

phénomène récurent des administrations « parisiennes » et de la part d’organisations syndicales telles la CGT ou FO, cf. leurs prises de position sur le concept de « service au public » : Conseil Economique et Social, rapport de janvier 2006 présenté par Jean- Alain MARIOTTI : Aménagement du territoire, services publics et services au public.

467

il s'agissait des 4 partis PS et PC à gauche et RPR (devenu UMP) et UDF à droite: mode de représentativité et présidence tournante encore en vigueur.

Une première illustration en sera donnée lorsqu'au congrès d'Avignon, en mars 1980, les SEM adoptent à l'unanimité une charte de l'économie mixte. Dès lors, cette charte qui plaidait pour l'assouplissement des règles de fonctionnement et la suppression des contraintes et tutelles en vertu que les SEML étaient avant tout les outils des collectivités locales placées sous leurs responsabilités, devenait une référence incontournable pour toute réforme des SEM. " ⁴⁶⁸

Il s'agissait de positionner les SEML comme un instrument privilégié au service des collectivités locales, un partenaire de celles-ci en contribuant par ses connaissances et ses capacités techniques, financières et administratives, à l’efficacité des actions d’urbanisme et du cadre de vie.

Dans son rappel des principes fondamentaux, pour l’élaboration de sa charte de l’économie mixte, la Fédération rappelait que la SEML se différencie :

- des entreprises privées, dont les performances peuvent être identiques, par sa meilleure capacité à prendre en compte l’intérêt général (en raison de la présence d’élus comme administrateurs) et par sa plus grande faculté à résister à des préoccupations à résister à des préoccupations de profits immédiats pour rechercher un équilibre financier à moyen terme en contrepartie de subventions ou garanties qu’elle peut recevoir.

- des administrations (municipales et départementales) dont les motivations peuvent être identiques, par une plus grande souplesse et une plus grande rapidité d’action pour conduire notamment des opérations importantes ou complexes, dues à l’utilisation de règles de droit privé et par un coût réel d’intervention, qui ne compromet pas la qualité du service rendu.

- des autres organismes qui agissent dans les mêmes secteurs d’activités (HLM, PACT-ARIM..), par sa plus grande dépendance à l’égard des collectivités locales qui sont le plus souvent à l’origine de sa création, et le soutien le plus effectif de son action et par une véritable association du capital privé et du capital privé, dans des actions d’intérêt général pour répondre aux besoins d’une collectivité. ⁴⁶⁹

Cette définition de la Société d’Economie Mixte, par ses capacités d’intervention qui en assurent la légitimité, plutôt que par un cadre juridique, était novatrice à l’époque et demeure d’actualité, en l’adaptant au contexte actuel des Entreprises Publiques Locales.

La Fédération des SEM rappelait cependant que la SEML doit être, en permanence, l’expression de la volonté de la Collectivité Locale tant en ce qui concerne sa création que son fonctionnement :

" S’il ne peut être crée de SEML en dehors de la volonté de la Collectivité

Locale, encore faut-t-il que cette volonté s’exprime clairement et en toute connaissance de cause, notamment pour ses conséquences.

Tout comme elle est responsable de la création d’une SEML la Collectivité Locale , dans le prolongement logique de cette décision , doit être responsable de son maintien , voire de sa dissolution, car c’est l’élu qui

468

LEROY, Michel. 40 ans de Sociétés d'économie mixte en France. Economica, 1988. p.293;

469

Fédération des SEM. Au service des collectivités locales : la SEM et ses partenaires, rappel des principes fondamentaux. projet de février 1980. p.5 et 6.

décide -ou non- de confier à la SEML la réalisation d’opérations. Sans

revendiquer pour elle le monopole des actions, la logique de la création commande pour le moins qu’elle ne soit pas ignorée à l’heure du choix. Une

certaine cohérence dans les choix de la Collectivité Locale est donc indispensable et elle doit aider la SEML à remplir sa mission, à trouver dans la diversité et le nombre des actions, l’équilibre général nécessaire à son maintien.

Partenaire de la Collectivité Locale, la SEML doit être choisie pour ses performances et les services qu’elle peut rendre et non pour ses facilités. Les liens privilégiés qu’elle peut rendre et non pour ses facilités. Les liens privilégiés qu’elle peut avoir avec une Collectivité Locale ne dispensent pas la SEML, comme la Collectivité Locale d’une loyauté réciproque dans le comportement.

Plus que des modalités juridiques à changer, c’est donc un état d’esprit à acquérir, état d’esprit qui préside déjà dans la majorité des cas aux rapports entre une SEML et la Collectivité Locale. " ⁴⁷⁰

Ce manifeste significatif de la mise en œuvre d’un véritable partenariat basé sur le comportement et l’état d’esprit des responsables tant des SEML que des Collectivités Locales était bien évidemment en décalage avec les préoccupations des administrations et du rapport Grégoire qui visait à étouffer les SEML par une gestion restrictive du pool de trésorerie dont disposait les SEML et le retour aux règles strictes de la comptabilité publique, limitant ainsi leur souplesse d’intervention donc une partie de leur raison d’être.

La position du ministre d’Ornano, au congrès de la Fédération des SEM, en Avignon, le 19 MARS 1980, reprenant à son compte les conclusions du rapport Grégoire et de ses administrations ⁴⁷¹ ne put que conduire à ce qui fut considéré comme le congrès de l’ambiguïté ⁴⁷², aucune allusion n’ayant été faite par le ministre à la charte de l’économie mixte que les congressistes avaient approuvé à l’unanimité.

Alors que les congressistes étaient tournés vers l’avenir, le ministre et les administrations se cramponnaient au passé, dans le cadre d’un aménagement du territoire sous tutelle de l’Etat, refusant l’émancipation des collectivités locales ce que le maire de Montreuil , M. Dufriche, traduisait en ces termes :

" Dans un passage du rapport (de la Fédération des SEM) il est dit que l’Economie Mixte serait l’objet d’une méfiance de l’Etat.

A mon avis, il s’agit d’un problème autrement fondamental et complexe.

470

Fédération des SEML. Au service des collectivités locales, 1980. Ibidem. p.7, 9 et 10.

471

Ministère de l’Environnement et du cadre de vie. Discours de Michel D’ORNANO au congrès de la Fédération des SEML en Avignon le 19 mars 1980. notamment p. 8 pour les Sem

d’aménagement et p.13 pour les SEM de construction. (ces déclarations du ministre ont été reprises dans les notes vert n° 6 - 80 de juin 1980 du ministère de l’environnement et du cadre de vie)

472

SCIC : le congrès de la Fédération des SEM : le congrès de l’ambiguïté ( note du directeur adjoint de mars 1980) : Dans l’esprit du conseil d’administration de la fédération composé pour les deux tiers d'élus locaux, il devait être le congrès de la réflexion et de l’ouverture…réflexion sur l’économie mixte au service des collectivités locales….ouverture vers des services nouveaux….c’est sur ces thèmes que ce sont ouverts les travaux du congrès orienté plus

vers l’avenir que vers le passé. Le discours du ministre a constitué un frein brutal à ces orientations. Ce fut un discours technique et non politique plus tourné vers le passé ou

La méfiance, sinon l’opposition de l’Etat vis-à-vis de la formule de l’Economie Mixte n’est qu’un réflexe de deuxième degré. La racine, il faut la chercher dans les rapports Etat- Collectivités Locales. La centralisation

des pouvoirs, hypocritement dénoncée par ceux qui l’exercent, mais de plus en plus poussée et autoritaire, à telle enseigne qu’aujourd’hui, tout part de l’Elysée et s’accommode mal des relatives libertés auxquelles s’accrochent , à juste titre, départements et communes. La formule de l’Economie Mixte permet à ces dernières, en particulier, de surmonter certaines contraintes administratives et financières. Voilà pourquoi,il n’est pas paradoxal qu’au moment même où un projet de loi portant sur l’extension des compétences des Collectivités Locales- encore faut-t-il souligner combien est illusoire cette extension- l’Etat maintienne et renforce sa tutelle sur les SEM . "⁴⁷³

La réforme envisagée par Michel d’Ornano, sous l'égide de l'administration, n’eut pas lieu suite à l’élection du président François Mitterrand.

Les SEML en se positionnant clairement du côté des collectivités locales et ayant permis à nombre d’entre elles de préfigurer dans les domaines de l’aménagement et de l’immobilier ont ainsi montré que leur légitimité, leur raison d’être, ne leur avait pas été octroyée par des textes de loi ou des règlements, mais qu’elle l’avaient acquises par leur comportement, leur état d’esprit et leur capacité à concrétiser les projets politiques des élus locaux. Ces années ont notamment été propices aux expérimentations et innovations pour l’émergence d’un aménagement participatif à l’écoute des habitants , tant dans les quartiers nouveaux en recherchant la mixité sociale , dans le cadre des ZAC, qu’en centre ville , avec les OPAH .

Cette légitimité et son évolution progressive au fil des ans sera confirmée et confortée par la loi de 1983 suite aux réformes de la décentralisation ; le droit n’aura pas été le fait générateur, il servira pour prendre en compte les évolutions passées et mettre en cohérence la forme juridique et le contexte nouveau lié aux nouveaux pouvoirs des collectivités locales.

Le doit accompagnera l’évolution du mouvement des SEML qui avait trouvé sa concrétisation dans la charte de l’Economie Mixte de 1980.

Les élections de 1981 mettront fin à cette période de remise en cause et concrétiseront tout à la fois de nouvelles relations entre l'Etat et les Collectivités Locales et la prise de pouvoir des élus locaux sur leurs Sociétés d'Economie Mixtes.

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Compte rendu du Congrès de la Fédération des SEM en Avignon, du 19 au 21 mars 1980 ; intervention de Mr Dufriche , maire de Montreuil. p.29.

DA ROLD Jacques le 21/11/2008 page 164 sur 506

I- 3- LES SEML DANS UN CHAMP ELARGI DES