2-2- LA CRITIQUE DU PLAN MASSE ET DU SYSTEME DE LA CDC : LES VILLES NOUVELLES

La critique du plan-masse comme méthode d'élaboration d'une composition urbaine était antérieure ; elle datait du milieu des années 1960 avec la création des "Villes nouvelles".

La remise en cause du système de la CDC , de ses filiales SCET et SCIC et des SEML, considérées alors comme "démembrement de l'administration" correspond également à cette période avec la mise en place par l'Etat , sur le concept "inventé" par François Bloch- Lainé, "d'administrations de missions" qui vont diffuser la politique de planification gaullienne et sous le prétexte de rompre avec l'ère des "grands ensembles" offrir à une génération de "jeunes hauts fonctionnaires " la possibilité de faire carrière au nom d'une planification édifiée en dogme "pour mettre de l'ordre dans le désordre" selon la formule du général de Gaulle.

La SCET n'apparaissait plus alors comme le meilleur tremplin des ambitions de jeunes fonctionnaires qui préféreront alors l'entourage de Paul Delouvrier à celui de la CDC.

Les Villes nouvelles ³³⁵ vont ainsi inscrire leur logique, leur "promotion", comme "contre- modèle" du grand ensemble tel que l'analyse Loïc Vadelorge: " Incontestablement, il existe bien un contre- modèle, un repoussoir du grand ensemble, activé par les aménageurs comme par les sociologues ³³⁶ qui vont être associés à la construction des villes nouvelles. Gérard Héliot et Anne Hublin, sociologues attachés à la Mission d'Etudes de la Ville nouvelle du Vaudreuil écrivent ainsi en 1969:" la mise en place de missions d'études de villes nouvelles correspond à une réelle volonté de réaliser quelque chose d'essentiellement différent des grands ensembles." ³³⁷ …..

Mais, poursuivant l'analyse, il apparaît que " cet essentiellement différent est

un mythe, sans aucune consistance sociologique sérieuse; le repoussoir des

grands ensembles tel qu'il est présenté à l'époque ne fonctionne pas sur les mêmes critères qu'aujourd'hui; ce repoussoir évolue dans le temps , finissant par s'appliquer aux villes nouvelles." ³³⁸

Les " Villes nouvelles" de la région parisienne s'engagent à partir de 1965, alors que la construction des grands ensembles est à son apogée.

Ainsi tel que le souligne Annie Fourcaut ce qui distingue les Villes nouvelles des grands ensembles n'est pas tant les formes urbaines que l'homogénéité d'un processus de décision entièrement sous le contrôle de l'Etat et de l'Institut d'Aménagement et d'Urbanisme de la Région Parisienne ( IAURP) crée en

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Cinq villes nouvelles en Ile de France: Senard, St Quentin en Yvelines, Evry, Cergy et Marne la Vallée

Deux en province: Etang de Berre (à l'ouest de Marseille) et Isle d'Abeau (à l'est de Lyon) Deux sont sorties du régime des villes nouvelles: Villeneuve d'Asq (à l'est de Lille) et le Vaudreuil (entre Paris et Rouen)

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les sociologues vont s'intéresser à la ville et à ses nouvelles formes d'urbanisme à partir des années 1960.

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HELIOT, Gérard et HUBLIN, Anne. " Recherche d'une méthode de localisation et d'équipements dans une germe de ville", l'Architecture d'aujourd'hui, octobre 1969. p. 24.

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VADELORGE, Loïc. Grands ensembles et villes nouvelles: représentations sociologiques croisées In Villes nouvelles et grands ensembles. Société Française d'Histoire Urbaine, 2006. p.75.

1960 : " Il y a artifice à parler globalement des grands ensembles , alors que les villes nouvelles sortent d'une conception commune et des mêmes processus administratifs et financiers , quel que soit , au final la diversité des formes urbaines. Leur gestation à l'IAURP, leur inclusion dans un schéma régional, le SDAU, précède un meccano administratif, certes plus bricolé que ne le raconte la légende, avec des missions légères sur le terrain, puis des Etablissements Publics d'Aménagement (EPA), le groupe central des villes nouvelles, enfin la loi BOSCHER." ³³⁹

La participation des élus locaux fut ainsi bien plus négligée dans l'engagement des villes nouvelles sous la tutelle de l'Etat par l'intermédiaire des Etablissements Publics d'Aménagement, que dans les grands ensembles surtout en région parisienne où les préfets "négocient les formes de croissance et les politiques de logement de l'agglomération avec les élus locaux, dans un partenariat souvent sous estimé." ³⁴⁰

Avec la solution de l'Etablissement Public d'Aménagement, les élus locaux et à fortiori lorsqu'ils s'agissaient d'élus ruraux, étaient dépossédés de ces nouveaux quartiers qui au demeurant concernaient plusieurs communes, dans le cadre d'une extra territorialité dont ils n'avaient pas la maîtrise.

La ville nouvelle demeure ainsi " territoire d'Etat", entre les mains des fonctionnaires de l'Etat, confortés dans leur pouvoir et leur suprématie planificatrice par la création de la DATAR en 1963 tel que rappelé par Jacques Brun et Marcel Roncayolo:

" Elle est contemporaine, quelles que soient les frictions possibles entre équipes, de la DATAR, des ambitions planificatrices et plus précisément du glissement vers le modelage de l'Infrastructure comme support de la croissance. On y retrouve le volontarisme d'une étape de la 5^eme république, celle où le haut fonctionnaire entrevoit la chance de devenir démiurge." ³⁴¹

C'est ainsi que Paul DELOUVRIER ³⁴² reçut " directement du général de Gaulle l'autorité "pour mettre de l'ordre dans le désordre", afin que cesse le développement incontrôlé de l'urbanisation." ³⁴³

Ce qui caractérise ainsi cette étape "intermédiaire" des Villes nouvelles n'est donc pas une rupture dans l'implication de l'Etat, bien au contraire mais plutôt l'intervention de nouveaux acteurs qui ont voulu s'imposer en écartant ceux qui étaient le reflet de la politique précédente et en particulier la SCET et dans un premier temps les SEML.

Ainsi l'Etat a organisé ses propres services et rendre possible un travail interministériel. Les orientations étaient définies par un Groupe Central des Villes Nouvelles qui exerçait sa tutelle sur les Etablissements Publics

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FOURCAUT, Annie. Les grands ensembles ont-ils été conçus comme des villes nouvelles? In Villes nouvelles et grands ensembles. Société Française d'Histoire Urbaine, 2006. p. 9.

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FOURCAUT, Annie. ibidem p. 9.

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BRUN, Jacques et RONCAYOLO, Marcel. Formes et paysages In Histoire de la France Urbaine – TOME 5. le Seuil, 1985. p.355;

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DELOUVRIER, Paul. né en 1914, décédé en 1995. haut fonctionnaire de la 4^eme et de la 5^eme république, inspecteur des finances. Délégué général au district de la région parisienne de 1961 à 1969 puis président d'EDF de 1969 à 1979.

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Site www.villes-nouvelles.equipement . article de Vincent FOUCHIER, décembre 1999. Selon d'autres sources, la phrase exacte serait "mettre de l'ordre dans ce bordel".

d'Aménagement de chaque Ville nouvelle et répartissait les crédits spécifiques de l'Etat.

D'autre part le rôle des élus locaux défini dans la loi Boscher de 1970, portant statut des villes nouvelles, cinq ans après leur engagement témoigne des ambiguïtés entre le désir initial de l'Etat de créer des communes nouvelles par fusion des communes existantes et le fait que les élus n'étaient pas demandeurs. De fait ils s'en sont remis à l'Etat et aux EPA pour conduire ces opérations d'autant que des tensions apparaissent très vite sur le thème des expropriations, les élus ruraux pour la plupart se font les défenseurs des propriétaires et des agriculteurs.³⁴⁴

Ainsi tel que le constate Philippe Estébe, " dans la pratique du fait du désintérêt des élus, voire de leur méfiance ou de leur hostilité, les EPA ont joui, pendant de longues années, d'une autonomie considérable. La loi Boscher a en effet fonctionné comme une sorte de piège pour les élus: la plupart d'entre eux est restée campée sur le noyau villageois préexistant où ils pouvaient jouir de l'autorité municipale et ont laissé le champ libre aux EPA sur la partie de leur commune classée en zone d'agglomération nouvelle." ³⁴⁵

Il y a ainsi, du fait originel de la volonté de l'Etat d'imposer sa démarche planificatrice aux élus locaux une contradiction flagrante entre l'intention d'instaurer un contre modèle des ZUP, s'inscrivant contre le "système de la Caisse des Dépôts" et des sociétés mixtes et la prise de pouvoir par les "faiseurs de ville " ³⁴⁶qui ont rejoint les EPA.³⁴⁷

La raison réelle de l'éviction du système de la Caisse des Dépôts pour l'engagement des Villes Nouvelles ressort bien ainsi d'un désir des fonctionnaires qui gravitent autour du Groupe des Villes Nouvelles, eux-mêmes issus du corps des Ponts et Chaussées d'affirmer leur existence en tant qu'administration de mission et leur capacité d'être des "organes de jonction" , fonctions "inventées pour l'aménagement urbain" par la Caisse des Dépôts avec François Bloch Lainé et dont se prévalaient la SCET et les SEML.

" La SCET et par suite son réseau commence à être contestée dans ses pratiques et concurrencée par d'autres organes de "jonction". Dès lors, tandis que la SCIC et les bureaux d'études dépendant de la Caisse des Dépôts et Consignations trouveront nombre d'occasions da travailler pour les EPA des Villes nouvelles, la SCET, symbole de la création des grands ensembles, en

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la prise de pouvoir progressive des élus locaux avec l'arrivée des nouveaux habitants à partir de 1970 et d'élus issus des " classes moyennes – nouveaux habitants" surtout après les élections de 1977.

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ESTEBE, Philippe. Les villes franciliennes: un laboratoire politique? Pouvoirs locaux n°60 de mars 2004.

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ESTEBE, Philippe. Ibidem.

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Paul Delouvrier explique ses intentions initiales de rupture avec le système de la Caisse des Dépôts et les SEML dans " L'aménagement de la région parisienne (1961- 1969), Presses de l'école nationale des Ponts et Chaussées p; 158- 159 (cité par Philippe Estébe: Ibidem) " Comment les communes qui s'agrandissaient assez rapidement avaient procédé jusque là ? Elles avaient opéré en ayant recours à la Caisse des Dépôts et Consignations, qui créait une société d'économie mixte. La commune se déchargeait pratiquement de l'acte de

construire….et c'est la Caisse des Dépôts qui faisait tout avec un système très centralisé. Nous avons pensé qu'en région parisienne, il n'était pas bon d'employer ce système et qu'il fallait un établissement public aménageur dont le conseil d'administration serait composé par moitié d'élus locaux et de représentants des ministères concernés."

sera complètement écartée, en dépit des tentatives répétées de la Caisse des Dépôts.

Ce n'est pas tant son savoir- faire que l'on fait alors reproche à la SCET qu'à sa fonction de "jonction" dans un jeu institutionnel en pleine recomposition. "³⁴⁸ Et, selon des témoins de l'époque, la création des EPA n'a pas fait l'objet d'un choix technique ou financier, d'une analyse objective mais fut une façon de

"contester la présence des Sem et l'hégémonie de la SCET".³⁴⁹

Ce type de "crise" entre la SCET et les administrations centrales, qui se renouvellera à d'autres époques, notamment lorsque l'Etat voudra accentuer son pouvoir direct sur les collectivités locales³⁵⁰ a été analysée par François d'Arcy comme étant d'origine administrative plus que politique, analyse valable tant pour la crise des villes nouvelles que lors de la mise en place ultérieure de nouvelles politiques de la ville et de l'aménagement territorial :

" Cet état de se manifeste par une remise en question soit de l'utilité même de la SCET soit de ses méthodes d'action.

Dire que la crise a une origine politique peut avoir deux significations: on peut dire que la CDC par l'intervention de ses filiales dans le domine des équipements collectifs et du logement a été l'instrument d'une certaine politique gouvernementale et que, cette politique ayant changé, il est jugé préférable de recourir à un autre outil administratif. Cela pourrait également du fait que la CDC, de par sa puissance financière, a été véritablement un Etat dans l'Etat, c'est-à-dire qu'elle a pu mener une politique différente de celle qui était souhaitée par les instances politiques. Un raffermissement du pouvoir politique passerait alors par une redéfinition de l'action de la CDC. Or aucune de ces deux hypothèses ne semble devoir être retenue. Notamment ce qu'a entrepris la CDC en matière de construction ou d'aménagement urbain que ce soit par l'intermédiaire de la SCIC ou de la SCET reste un des éléments de la politique actuelle. En second lieu, il ne semble pas que la CDC ait pu agir à l'encontre du pouvoir politique ….. Les filiales techniques de la CDC ont eu pour but de garantir une meilleure utilisation d'une fraction des crédits de la CDC, décidée avec l'approbation du ministère des finances.

Dés lors, dire que la crise dans les rapports entre la SCET et les administrations centrales est d'origine administrative, c'est là encore faire entrer plusieurs éléments en ligne de compte. Tout d'abord, le développement de la SCET puis sa remise en question, constituent des moments de l'adaptation des structures de l'administration à ses missions. François Bloch Lainé parlant, à propos de la SCET, d'administration de mission, de commando, montre qu'il s'est agi de pourvoir à des besoins urgents, que l'impuissance de l'administration a obligé à créer de manière empirique ces instruments nouveaux.

L'intervention de tels organismes, plus légers, plus maniables, peut demeurer utile mais l'équilibre de leurs rapports avec l'administration centrale se trouve modifié lorsque celui-ci entreprend de se réformer lui-même.

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CLAUDE, Viviane. De l'ensemble à la ville: flottements des années 1960…In Les grands ensembles ont –ils- été conçu comme des villes nouvelles? Société Française d'Histoire Urbaine, 2006. p. 38 et 39.

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rapporté par Viviane Claude: Ibidem p.39 (dans Lion MURARD et François FOURQUET: La Naissance des Villes Nouvelles. p. 19- 43)

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l'exemple de l'ANRU est significatif à cet effet et sera développé dans des chapitres ultérieurs.

En période de réforme un élément important qui cristallise demeure les luttes de pouvoir et d'influence à l'intérieur même de l'administration.

Le goût du pouvoir se manifeste notamment par des rivalités solidaires d'anciens élèves d'une même école ³⁵¹ . Il est certain que la politique urbaine par l'intérêt qu'elle suscite chez bon nombre de jeunes fonctionnaires…est un enjeu de ces luttes. La CDC avec les organismes qui en dépendent participe à ces rivalités.

Cette lutte pour le pouvoir à l'intérieur de l'administration entendue au sens large et qui s'est manifestée dans ses rapports entre la SCET et les administrations centrales n'en a pas moins des conséquences politiques. Non que le pouvoir ainsi convoité se pose en rival direct du pouvoir politique central; il peut par rapport à celui-ci se poser simplement comme pouvoir d'influence, de conseil, et en ce sens il n'est pas seulement technocratique. "³⁵²

Si la mise à l'écart de la SCET dans la mise en œuvre des villes nouvelles fut une constance dans le vécu de celles-ci, en ce qui concerne les SEML, elles furent amenées à intervenir notamment dans le cadre de ZAC pour le compte des communes en lien avec les EPA dont le rôle demeurait celui de coordinateur et de relais de l'Etat. Il convenait que des opérateurs professionnels soient en mesure sur le terrain de passer du concept à la réalisation et en cela les SEML avaient fait la preuve de leur efficacité.

Chargé d'opération à Chalon sur Saône dans les années 1970, la visite des villes nouvelles et à l'époque de Marne la Vallée et des opérations de la SESM ( Société de Seine et Marne) était un parcours obligé tout autant que l'Isle d'Abeau et…l'Arlequin de Grenoble Echirolles.

Ce rejet de la SCET , s'il trouve son essence dans un jeu de pouvoir avec la nécessité pour l'administration des villes nouvelles, elle-même bâtie sur le concept de l'administration de mission, d'affirmer son existence, sa légitimité tant prés de son patron Paul Delouvrier que sur le terrain des réalisations, fut également nourri et conforté, comme justifié à posteriori, par une évolution des cultures professionnelles, autres que celles de la SCET, tout en tirant profit des acquis des bureaux d'études de la CDC tels le BETURE .

Le concept de la "directive" va émerger des débats sur "un nouvel urbanisme" se référant au modèle anglo-saxon pour remplacer l'usage du " plan –masse" formalisé par la SCET et son directeur François Parfait

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et préfigurer une évolution de l'urbanisme opérationnel qui se concrétisera en partie dans le mode d'élaboration des ZAC. ³⁵⁴

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le rôle et l'influence des "anciens élèves", du corps des….perdure; j'ai rejoint la DDE de la Sarthe puis le réseau des SEM par l'entremisse des anciens élèves de l'INSA de Lyon.

En SEM, si l'influence du corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées demeure, celui des Arts et Métiers, des INSA, des architectes et maintenant des Instituts d'Aménagement s'avèrent autant d'atouts pour "pénétrer" dans le milieu professionnel; cependant, au regard de ce qui se passe dans l'administration cela ne suffit pas et pour y demeurer et évoluer il convient de faire preuve de compétence et de dynamisme.

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d'ARCY, François. Structures administratives et urbanisation: la SCET. Berger Levrault, 1968. p. 238 et 239.

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PARFAIT, François. Conception, organisation, réalisation des grands ensembles: Urbanisme n° 35 du 3^eme trimestre 1959. p.18- 39.

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le concept de la directive se rapproche d'avantage de celui de plan- guide développé par exemple par la SAMOA à l'Ille de Nantes ou de Lyon Confluence….que du PAZ (Plan d'Aménagement de Zone) classique des ZAC.

" Les équipes constituées dans les premières missions des villes nouvelles réunissent des praticiens qui en général sont jeunes et inexpérimentés. Les compétences y sont variées. A côté des architectes et de ingénieurs, des agents administratifs et des financiers, on compte quelques rares diplômés de l'université (économistes, géographes, sociologues). Leurs tâches sont multiples puisqu'il y a tout à faire…..

Ils s'adressent à des bureaux d'études spécialisés dans la réalisation des ZUP ou dans l'organisation en général……

Ce savoir faire dans la réalisation des grands ensembles n'est pas le seul à être recherché. Les missions ont recours à des spécialistes des villes nouvelles venues de l'étranger. Celle de Cergy- Pontoise fait ainsi appel en 1967-1968 aux praticiens britanniques pour accompagner et évaluer les études en cours. Ces derniers vont introduire une nouvelle façon de concevoir l'aménagement, à travers des "directives" plutôt que sur la base de "plans- masse", méthode de travail habituelle de la SCET. A la différence du plan- masse, la directive est une "méthode d'intervention" qui présente l'avantage d'être "très souple" et qui permet de faire respecter les principes qui définissent le caractère de la ville et de laisser au promoteur le maximum de liberté. Elle se présente comme ensemble de conseils, assemblage de croquis et de maquettes qui viennent traduire "l'esprit" de la ville envisagée par les urbanistes. …

Ces diverses positions sur la place de l'architecture et de l'architecte dans la conception de l'aménagement urbain nourrissent des débats internes aux missions ….

A quelques mois de la création des EPA des villes nouvelles…la pression politique demeure forte et directe de la part du ministre Albain Chalandon. Ces professionnels sont enfin devant la difficulté de donner une forme urbaine et opérationnelle à des "schémas" et d'identifier des "bonnes pratiques ". parmi celles-ci, les grands ensembles fournissent leur lot sinon de solutions, du moins de manières de faire dont ils ne peuvent complètement se départir." ³⁵⁵

Ainsi, s'il y eu rupture avec la SCET comme "chef de file" de l'aménagement, l'Etat ayant repris pour son propre compte la formule de l'administration de mission développée par la CDC avec la SCIC, la SCET et les SEM,…. en ce qui concerne le mode opératoire l'évolution ne fut guère importante du moins dans les premières temps tel qu'à Cergy Pontoise.

Ce qui fut plus significatif, tel que j'ai pu le ressentir lors de mes visites de Villes nouvelles dans le début des années 1970, fut l'émergence d'un urbanisme pluri disciplinaire où se côtoyaient, en apparente liberté d'expression, ingénieurs, architectes avec des sociologues, des économistes, des géographes et des paysagistes, en quelque sorte la constitution de véritables équipes d'urbanistes. Travail en équipe, pluridisciplinarité…ont ainsi contribué à faire de ces villes