DECENTRALISATION ET REFORME DE L'ECONOMIE MIXTE
I- 3-5- LA CAISSE DES DEPOTS AU CROISEMENT DES VOLONTES DES COLLECTIVITES LOCALES ET DE
L'ETAT.
L'évolution du pouvoir local avec la décentralisation et ses effets induits sur les SEML concerne, directement , la Caisse des Dépôts et Consignations, à la fois comme partenaire privilégié des SEML et des Collectivités locales et comme "relais financier" de l'Etat dans ses missions d'intérêt général.
Au cours de la période précédente, sous la présidence de Giscard d'Estaing, la Caisse des Dépôts et Consignations avait fait l'objet de la concurrence des groupes financiers privés qui s'étaient efforcés de développer des collaborations avec les collectivités locales. La nationalisation du crédit et des sociétés financières, en 1982, a fait disparaître cet élément de concurrence. D'autre part, les dispositions législatives tant de 1982 et 1983 sont favorables aux intérêts de la CDC et de son groupe.
Il convenait cependant que la CDC qui, dans ses missions de base, prolonge et relaie l'action des services de l'Etat, ne se substitue pas aux tutelles de celui-ci qui ont été supprimées. A l'heure de la décentralisation, la CDC se trouve en première ligne et certains craignent qu'elle ne se substitue à l'Etat avec un pouvoir financier qui prendrait la relève de la tutelle.
511
CAILLOSSE, Jacques, LE GALES, Patrick et LONCLE- MORICEAU, Patricia. Le gouvernement des villes. Descartes, 1997. p.61, 62 et 63.
512
André Billardon qui était alors , en sa qualité de député responsable du programme des nationalisations et également le président de la SEML de Saône et Loire ( SEDSL) où je travaillais expliquait que la nationalisation tant des secteurs prioritaires économiques que financiers était nécessaire pour que l'Etat maîtrise ses leviers de développement dans un contexte hostile issu de la période précédente ( présidence de Giscard d'Estaing) et d'autre part , cela correspondait aux engagements de la campagne électorale et du "programme commun" de la gauche .
DA ROLD Jacques le 21/11/2008 page 178 sur 506 " Rien de tout cela dans son projet, la Caisse des Dépôts veut être, sans
abus de pouvoir, un auxiliaire attentif, convaincu et efficace de la décentralisation et du pouvoir local." 513
Fin 1982- 1983, la Caisse des Dépôts a ainsi, au regard de ce nouveau contexte, issu de la décentralisation et de la confortation des pouvoirs locaux, entrepris de redéfinir ses missions et de réorganiser ses structures.
Le projet, élaboré par le nouveau directeur général Robert Lion 514, vise à affirmer la cohérence et l'efficacité de groupe de la CDC avec parmi les objectifs l'axe considéré comme essentiel de favoriser le développement local.
Tel que le souligne Jean Claude Douence, " le terme n'est pas neutre: il fait référence au nouveau cours de la planification décentralisée et exprime la même volonté de rupture avec certaines pratiques antérieures. Le groupe s'affirme comme l'allié des pouvoirs locaux – le terme auxiliaire eut sans doute paru plus crédible- et proclame que la décentralisation sera sa loi, fut-ce au prix d'un nouveau comportement et d'un peu de modestie. Il admet qu'il doit prendre en compte aussi, les objectifs nationaux, le contraire eût été surprenant. …La réalité du changement doit s'inscrire dans une organisation renouvelée pour le groupe. …
Une relation est renouvelée entre la Caisse des Dépôts et ses filiales, par la création d'une société holding, Caisse des Dépôts- Développement (C3D)515. Le but est de clairement distinguer la fonction financière qui appartient à
la Caisse elle-même et les missions techniques qui reviennent à ses filiales.
Dans cette perspective,et en ce qui concerne les SEM, le partenaire financier est actionnaire ( minoritaire), administrateur, banquier des opérations réalisées pour le compte des collectivités , éventuellement gestionnaire d'un pool de trésorerie entre les SEM du réseau. Le partenaire technique propose des prestations de service par voie de conventions et constitue des réseaux de Sem par famille d'activité (la SCET pour l'aménagement et la gestion des services publics, la SCIC pour la construction de logements sociaux mais aussi (au-delà de la SCET et de la SCIC) les sociétés d'études et de conseils et bientôt les institutions de soutien à l'innovation et aux technologies nouvelles dans le domaine de la communication…)….
Un nouveau type de relations entre le groupe de la CDC et les collectivités à travers les SEML s'installe. L'insistance mise sur l'absence de tout lien obligatoire entre l'octroi d'un prêt et le recours à une filiale, entre le partenaire financier –qui déborde le cadre des SEML- et le partenariat technique est très révélateur. Elle souligne la tutelle qui s'était souvent établie par le passé par ce procédé. Elle vise à apaiser les inquiétudes des élus locaux pour l'avenir.
513
Un projet pour la Caisse des dépôts, mars 1983. p.13.
514
Robert Lion a été directeur général de la CDC de 1982 à 1992. Membre du cabinet d'Edgar Pisani de 1966 à 1968 puis de Paul Delouvrier, directeur de la construction au ministère de l'Equipement de 1969 à 1974 puis délégué général de l'Union nationale des organismes d'HLM. Passionné d'architecture, il a présidé de 1983 à 1992 la SEM Tête Défense, chargée de la réalisation de la Grande Arche et a été de 1992 à 199, vice président de l'Institut français d'architecture In 1816-2006, la gouvernance de la Caisse des Dépôts. p. 94 et 95.
515
C3D fut présidé par Bernard Brunhes en 1983. La holding C3D, tombée ces dernières années en désuétude, sera supprimée par Antoine Fayet, en 2005.
DA ROLD Jacques le 21/11/2008 page 179 sur 506 Le rôle de prestataire de service qu'entend jouer la SCET (comme les autres
filiales) est entendu très largement; par le passé, il tendait à vider certaines SEM de leur substance au profit des services e la SCET .Le procédé de la convention d'administration générale par laquelle la SEM confiait à son partenaire (qui n'était pas forcément la SCET) la totalité de la gestion pouvait réduire la SEM à un rôle de boite aux lettres.516
Le point sensible est évoqué avec beaucoup de discrétion. La pratique traditionnelle confiait à la SCET le soin de fournir le directeur517 de la SEM ; elle ne semble pas remise en cause : la SCET se retirera des SEM pour laisser l'actionnariat à la CDC mais elle "continuera de proposer des dirigeants de grande compétence pour animer le réseau des SEM et assurer leur encadrement, sous l'autorité des élus qui les président" 518 .
De plus l'organisation du groupe prévoit une concertation interne pour le choix des cadres dirigeants des sociétés. " 519
Ce projet pour la CDC qui, au-delà du développement local, décidait de prendre en compte le long terme et deviser les créneaux du futur tels que les systèmes de communication, n'ignorait pas que les priorités de l'Etat s'imposaient à la Caisse des Dépôts et que les plans de chaque filiale interféreraient nécessairement avec les perspectives de développement local. Cela explique notamment les querelles récurrentes de "cousinage" avec la SCIC jusqu'à la réorganisation, en 2005, d'un pôle Services sous l'égide de la SNI et regroupant la SCET et CD- Habitat (ex SCIC- Habitat) et différenciant clairement la fonction de promoteur- constructeur de la SCIC – devenue ICADE – de son rôle de prestataire de services aux SEML- SAIEM immobilières. 520
La réorganisation des filiales de la CDC, qui fut intégrée dans son projet de 1983, s'appuya sur les réflexions d'une commission constituée, à l'été 1982, sous la présidence de Roger Lagrange 521, maire de Chalon sur Saône, en
516
ce procédé tel que j'ai pu le constater à l'époque était l'apanage de la SCIC et de la SACI, mais sauf exception tel que pour la SEM patrimoniale Pompadour (Corrèze-19) dont j'ai assuré, au titre de la SCET "l'appui au président", il est maintenant pratiqué par des SA d'HLM dans des interventions de "rénovation urbaine" tel que sur Cenon et Lormont (33) avec la SA Domofrance.
517
il y avait en effet peu de femmes à ces postes de direction, situation qui évolue mais très, très lentement même si des femmes furent à la direction de la très importante RIVP (Thérèse Cornil) ou à la présidence de l'association des "directeurs des SEM" (Catherine Decaudin de la SEM Gard).
518
Un projet pour la CDC. 1983. p.38.
519
DOUENCE, Jean- Claude. L'action locale: décentralisation ou recentralisation. Centre d'étude des CL - Université de Pau, 1988. p.84, 85 et 86.
520
il m'est apparu bien souvent plus difficile de négocier avec la SCIC qu'avec des promoteurs privés, le "cousinage" faussant le dialogue d'autant que l'attitude de la SCIC n'était pas celle du dialogue, mais vis-à-vis des SEML d'aménagement plutôt celle du droit acquis du fait de sa "proximité" avec la CDC et d'une culture de " condescendance" vis-à-vis des SEML de la SCET , voire même des collectivités locales; il était notamment difficilement compréhensible pour des élus locaux de trouver la SCIC en concurrence et "dumping" pour des interventions
d'infrastructures ,tel que j'ai pu le constater au début des années 2000, tant en Gironde pour les maisons de retraite et les centre pour handicapés que dans le département des Landes ( dans ce département , le président du Conseil Général, Henri Emmanuelli s'en prit directement à la CDC demandant à celle-ci de mettre de l'ordre dans sa maison.)
521
de tradition humaniste et laïque, Roger Lagrange tel que je l'ai connu à Chalon sur Saône, entendait, bien avant la décentralisation de 1982, maîtriser les opérations d'urbanisme sur sa
DA ROLD Jacques le 21/11/2008 page 180 sur 506 contact direct avec la SEM de Saône et Loire (SEDSL) pour ses
aménagements urbains tant en quartiers nouveaux qu'en centre ancien. "Elle comprend des représentants des partis politiques présents à l'assemblée nationale (PS, PC, RPR, UDF), de la SCET, de la SCIC et de deux directeurs de SEM, Jacques Jullien, directeur de la SEMARG( Argenteuil,Sartrouville- Bezons, Houilles) et Jean-Paul Baïetto, directeur de la SADI ( Isère). De part sa composition les relations entre la SCET et les collectivités locales occupent une place importante dans les réunions de travail. …
Le rapport part d'un constat: les filiales techniques de la CDC constituent
l'instrument le plus important de l'aménagement du territoire, de l'environnement et du cadre de vie en France. Cet instrument a le mérite
d'exister, mais on peut lui faire de nombreuses critiques. La commission constate que les prestations s'appauvrissent, alors que les coûts s'envolent, en particulier du fait de l'alourdissement des structures administratives. Elle dénonce un centralisme excessif 522 … l'insuffisance des politiques de développement …une perte de sens de la recherche et de l'innovation….avec la carence de la SCET dans son rôle de plateforme qui devrait faire la circulation de l'innovation…et l'incohérence chronique de la gestion des ressources humaines qui constitue un frein à une réelle mobilité des personnels entre filiales (et avec les SEML).
A la suite de ses critiques la commission fait une série de propositions, rappelant en premier lieu que les filiales techniques de la Caisse des Dépôts
"doivent trouver leurs finalités au croisement des volontés" des collectivités locales et de l'Etat.
Quand au groupe de la Caisse des Dépôts, la commission lui suggère d'orienter sa politique autour de trois axes: d'abord relever l'économie dans un contexte de crise internationale, ensuite mettre en place un partage des pouvoirs plus décentralisé, enfin accélérer le progrès social et accroître les solidarités. En ce qui concerne les filiales techniques, leurs missions doivent être repensées. Elles doivent impulser de nouveaux secteurs d'activités en relation avec la solidarité et les évolutions sociales (les jeunes, les personnes âgées, les communications…), favoriser le développement économique et donc l'aide à l'emploi sous toutes ses formes. En outre, elles ont vocation à s'attacher à l'évolution des quartiers existants (la réhabilitation, la lutte pour la mixité sociale…), à la protection de l'environnement, à la valorisation des potentiels énergétiques (économies d'énergie, recyclage…), à l'information (réseaux câblés, vidéo- communication….)" 523
ville (tout en n'étant pas président de la SEDSL) et s'impliquait personnellement dans leur suivi au quotidien tant dans leur réalisation que dans leur gestion sociale et économique.
522
le centralisme était d'avantage le fait de la SCIC ( et de ses SAIEM- coquilles vides) , la SCET ayant elle commencé sa mutation dés 1977 , en lien avec les nouveaux élus et sous la pression de l'association des directeurs de SEM qui était devenue active et critique . La commission a surtout insisté sur la responsabilité des élus dans la création et la gestion des SEM. (cf. entretien avec Jacques Jullien)
523
Hayer, Dominique. Fabriquer la ville autrement, Jean Paul Baïetto: portrait d'un aménageur urbain.
DA ROLD Jacques le 21/11/2008 page 181 sur 506 Il s'agit là d'un programme d'action correspondant bien aux attentes des
collectivités locales, à leurs préoccupations en ces années, et dans le cadre de leurs nouvelles attributions.
D'autre part pour marquer la rupture avec la période antérieure et montrer aux collectivités locales la prise en compte de la nouvelle donne de la décentralisation, la CDC nomme un homme de terrain, ni énarque, ni ingénieur des Ponts et Chaussées, Jean- Paul Baïetto 524, à la direction générale de la SCET.
Les missions des filiales techniques sont ainsi clairement redéfinies. Elles seront reprises dans le projet de la Caisse des Dépôts et pourront ainsi servir de cadre de référence pour la SCET et d'objectif de développement des domaines d'activités pour les SEML.
I-3-6- DOUBLEMENT DU NOMBRE DES SEML ET
DIVERSIFICATION.
Ainsi le nombre de SEML a doublé depuis les lois de décentralisation et si cette évolution fut effective dans tous les domaines, elle fut particulièrement sensible dans celui des SEML de service et de gestion.
Selon le recensement réactualisé mais non exhaustif de la Fédération des SEM
525
, de 607 en 1980 (648 selon le panorama de l'économie mixte de 1995), le nombre des SEM est en effet passé à 1199 en 1990, 1529 en 1994, 1417 en 1995, 1306 en 2000 et 1130 en 2006 (1117 en activité fin 2007). 526
Plus de 600 SEM ont ainsi été crées depuis les années 1980, l'évolution de ces dernières années rendant compte de regroupements liés notamment à l'évolution de l'intercommunalité de projet et à des disparitions suite à des changements de mode de gestion pour des SEM de gestion ou à l'abandon de l'activité par la collectivité locale ou nationale, tel que pour les autoroutes.
524
Jean- Paul Baïetto: né le 9 mai 1940, décédé le 2 janvier 1998. 1966-1969: chargé d'études à l'Institut d'Aménagement de la Région Parisienne, 1969- 1974: ingénieur d'étude puis
directeur technique à la mission d'aménagement de la ville nouvelle de Marne la Vallée, 1974-1983: à la SADI ( SEM Isère) directeur de l'équipe de la Villeneuve Grenoble- Echirolles puis directeur de la SADI, 1983- 1986: directeur général de la SCET , puis consultant et à partir de 1988, directeur général d'Euralille; il fut président du club Ville Aménagement à partir de 1993.
525
Tel que noté par Jacques Caillosse….In le gouvernement des villes. Ibidem. p.35: " Le travail de constitution de fichiers par la Fédération des SEM est important. Disposer de données fiables est particulièrement difficile dans un secteur où les SEML se créent et disparaissent d'autant qu'il existe un grand nombre de petites SEML. La chambre régionale des comptes de Provence d'Azur estime que 30% des SEML de la Région ne sont recensées nulle part. Sans aller aussi loin, nous avons rencontré régulièrement dans nos enquêtes des petites SEM qui n'étaient pas répertoriées."
Comme pour la plupart des fédérations professionnelles l'adhésion, dont l'information de celle-ci, n'est pas obligatoire même si elle regroupe la quasi-totalité de celles- ci et notamment celles qui jouent un rôle dans le développement local. Il n'y a pas de statistique nationale des SEM, tenues par un ministère ou par l'INSEE, celles- ci relevant des SA, dans le vaste champ des sociétés commerciales.
526
source "chiffre clés" de la fédération des sem. site www.fedsem.fr (page consultée le 9 janvier 2008)
DA ROLD Jacques le 21/11/2008 page 182 sur 506 Cela traduit bien la nature "d'administration de mission" de la SEM et la logique
de sa création et de sa disparition en fonction de son utilité, à un moment donné, pour les collectivités qui en assurent la maîtrise.
La SEM n'a pas une "logique d'entreprise propre", comme une société anonyme commerciale classique chargée notamment d'assurer des dividendes à ses actionnaires; sa raison d'être repose entièrement et exclusivement sur les missions qu'elle est en mesure d'accomplir, en fonction des attentes des collectivités et de sa capacité à accompagner celle- ci, de la façon la mieux appropriée par rapport aux autres possibilités offertes à la collectivité.
Le champ des acteurs possibles varie dans le temps et selon les cultures et pratiques des collectivités ; de même les projets stratégiques pour lesquels la formule de l'économie mixte trouve toute sa raison d'être évoluent dans le temps selon les priorités locales et le contexte économique et social.
Ce caractère pouvant être considéré du domaine de"l'éphémère " constitue une spécificité du monde des SEM et les évolutions en nombre de SEM recensées témoignent tout à la fois de l'évolution des besoins des collectivités, du champ des acteurs et de l'évolution des collectivités elles –mêmes .
Ces propos, qui s'appuient sur l'évolution des SEM, seront repris et développés au fil de cette thèse, en allant au-delà de l'analyse du nombre de SEM mais en examinant leur positionnement et leur rôle prés des collectivités locales.
L'évolution, en nombre, des SEM de service et de gestion est significative des nouveaux champs d'activités dont les collectivités ont souhaité assurer la maîtrise, par le moyen d'une SEML, depuis les années 1980.
Selon la Fédération des SEM, l'évolution de 1980 à 1995 a surtout concerné les SEM de service et les SEM d'aménagement puisqu'en 1995 la répartition par domaine d'activité était la suivante:
- 27% de SEM immobilières et de gestion immobilière (387 contre 350 (54%))
- 28% de SEM d'aménagement (390 contre 170 en 1980 (26%)
- 45% de SEM de service et de gestion (640 contre 128 en 1980 (20%). " Le nombre des SEM d'aménagement a été multiplié par 2, 7 de 1980 à
1995. Cet essor, particulièrement sensible au début des années 1990, peut
s'expliquer par différentes raisons:
- la loi du 18 juillet 1985 527 a élargi le champ d'activité de
l'aménagement, ce qui a favorisé la création de SEML intervenant dans
des domaines porteurs comme l'environnement, l'étude et le développement économique.
- la décentralisation a conduit bon nombre de communes à vouloir se
doter de leur propre société d'aménagement, au détriment parfois
527
Loi du 18 juillet 1985 sur la décentralisation des compétences en matière d'aménagement. La loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique (loi MOP) clarifia également les possibilités d'intervention des SEM en maîtrise d'ouvrage déléguée (mandat)
DA ROLD Jacques le 21/11/2008 page 183 sur 506
de sociétés départementales et régionales et au risque d'un émiettement des moyens.
- aux missions traditionnelles d'aménageurs, fournisseurs de terrains viabilisés et d'équipements collectifs ou conduisant des opérations de rénovation se sont progressivement ajoutées des activités de taille
plus réduite, qualitativement plus exigeantes, en centre- ville, en
périphérie ou en milieu rural, comme la réalisation d'équipements économiques, touristiques ou de loisirs, la mise en œuvre des procédures contractuelles ( contrats de plan et contrats de ville, fonds européens), la sauvegarde du patrimoine et la protection de l'environnement.
Peu fréquentes avant 1983, concentrées dans le secteur des transports et du stationnement, les SEM de service et de gestion sont maintenant les plus
nombreuses, leur nombre ayant été multiplié par 4 en douze ans.
Le nombre de SEM immobilières est stable. ..Le mouvement des SEM est né
dans ce domaine de la construction et, ce dès 1930. On peut estimer que le territoire a été couvert plus anciennement. En outre, d'autres opérateurs
proches des collectivités locales interviennent dans ce secteur, notamment les Offices d'HLM." 528
Ce constat et cette analyse correspondant à la période 1980- 1995 seront confortés pour les années suivantes, jusqu'à la période actuelle en ce qui concerne l'évolution des SEM de service et de gestion.
L'évolution du nombre des SEM d'aménagement demeure faible, malgré quelques "défections" de SEML communales et des regroupements liés à la