2-9- LE LOGEMENT CESSE D'ETRE PRIORITE NATIONALE SOUS FOND DE LIBERALISME

Mais en ces années 1970- 1980, le logement cesse d'être la priorité nationale. Le 6^eme plan (1971- 1975) consacre l'impératif industriel et sacrifie le logement et les équipements collectifs qui étaient la priorité du 5^eme plan (1966- 1970). Déjà, avec la fin de la guerre d'Algérie, en 1962, la France a du repenser l'ensemble de ses relations commerciales extérieures et le 4^eme plan (1962-1965) se fixait comme objectif de préparer la France aux mutations qui doivent accompagner cette situation nouvelle.

" Le plan de stabilisation de Giscard d'Estaing marque alors une rupture : les moyens de la politique économique changent. Même si l'objectif est toujours d'accroître la capacité concurrentielle de l'économie et la compétitivité de l'appareil industriel, l'approche retenue est désormais libérale:

- il faut assurer aux entreprises un environnement favorable susceptible, notamment de leur fournir des avantages à l'exportation.

- il convient aussi de leur proposer les financements nécessaires à leurs investissements, à un coût peu élevé.

- les pouvoirs publics doivent donc poursuivre l'assainissement monétaire et financier, lutter contre l'inflation, réduire le déficit de l'Etat pour

atténuer la ponction de ce dernier sur l'épargne privée et diriger l'épargne vers les investissements industriels. " ⁴²⁴

Dans ce contexte on assiste en cette période des années 1970- 1980 à la remise en cause du rôle de l'Etat ce qui se traduit dans ses capacités d'intervention, tant au niveau de l'aménagement régional, la DATAR étant alors perçue par certains comme le "pompier de service des espaces en

crise" ⁴²⁵ qu'en ce qui concerne l'efficacité des aides publiques en faveur du secteur du logement.

Le rapport Consigny (1971) de la commission habitation du 6^eme plan propose un système d'aides plus finalisé vers l'efficacité sociale qui sera repris dans les réformes des années 1971 et 1972 avec la création de l'ALS (Allocation Logement Sociale) ainsi que la réforme des primes et des prêts qui en accentuera leurs vocations sociales. D'autre part la création des PIC (Prêts Immobiliers Conventionnés) favorise le développement du crédit privé.

Ces réformes " vont dans le sens d'un renforcement de l'aspect social des interventions, seule démarche encore susceptible de les légitimer dans un environnement philosophique de plus en plus ouvert aux thèses libérales" ⁴²⁶

C'est ainsi au "nom d'une plus grande efficacité sociale" ⁴²⁷ et face à la préoccupation des principaux acteurs du secteur du logement social qui "constatent que les couches de population les plus fragiles en termes de ressources, les inactifs et au premier chef les personnes âgées, les très jeunes ménages, les catégories ouvrières, sont de fait exclues des HLM et renvoyées aux conditions de logement les plus mauvaises, en l'affaire l'habitat ancien dégradé des centres historiques des villes "⁴²⁸ que s'engagent de nombreuses réflexions qui aboutissent à la présentation de quatre rapports:

- le livre blanc de l'Union Nationale des Fédérations d'Organismes HLM (UNFOHLM) en 1975.

- le rapport Nora- Eveno de la commission d'étude de l'habitat ancien en 1975.

- le rapport Barre de la commission d'étude d'une réforme du financement du logement en 1975

- le rapport du comité – habitat du 7^eme plan (1976- 1980).

Tous ces rapports sont unanimes sur le constat mais divergent sur les moyens à mettre en œuvre.

" Et finalement, si la réforme du 3 janvier 1977 emprunte des éléments à chacun de ces travaux, son orientation générale s'inspire pour l'essentiel des rapports Barre et Nora – Eveno et s'inscrit dans la lignée des orientations présentées dans le rapport Consigny.

Cinq objectifs sont assignés au nouveau système de financement : assurer une plus grande liberté de choix entre les différents statuts d'occupation et les

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MOUILLART, Michel. La Caisse des dépôts et le financement du logement In La Caisse des dépôts et consignations:175 ans. Revue d'économie financière, hors série 1991. p.202.

425

LACOUR, Claude, DELAMARRE, Aliette et THOIN, Muriel. 40 ans d'aménagement du territoire. La documentation française- DATAR, 2005. introduction chapitre2 : du début des années 70 à la fin des années 80.

426

MOUILLART, Michel. Ibidem. p.205.

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BERLAND- BERTHON, Agnès. La démolition des grands ensembles. Thèse Bordeaux 3, 2004. p.49.

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différentes catégories de logements; réduire les inégalités devant le logement social ; développer l'accession à la propriété; améliorer la qualité des logements neufs et réhabiliter l'habitat ancien.

Pour atteindre ces objectifs, la réforme remplace donc l'ensemble des anciens prêts aidés par deux nouvelles catégories de crédit qui, bien que bénéficiant d'une aide à la pierre, n'ont plus des conditions associées aussi avantageuses: les PAP (Prêts aidés à l'accession à la propriété) et les PLA (Prêts locatifs aidés). Elle introduit , en outre, deux mécanismes essentiels, les PC ( Prêts conventionnés) et l'APL( Aide personnalisée au logement), pivots autour desquels doit se réaliser l'unification du système de financement du logement: l'accession à la propriété ne bénéficiera plus, alors des aides à la pierre ( disparition des PAP) mais seulement d'une aide à la personne ( droit à l'APL associé, sous condition de ressources, au bénéfice d'un PC) alors que la vocation sociale des PLA sera renforcée.

La place de la CDC dans le système de financement du logement est ainsi confortée: elle peut devenir le banquier du logement social." ⁴²⁹

Cela conduit à un cloisonnement du marché du logement encore plus ségrégatif qu'auparavant associé à une politique libérale favorable à l'implication du secteur privé pour pallier aux désengagements de l'Etat en ce domaine.

Certes tel que le rappelle Agnès Berland- Berthon " si le bilan de l'aide à la pierre a fait apparaître que celle-ci a rempli son rôle premier en répondant aux besoins quantitatifs considérables en matière de construction de logements et a créé une amélioration réelle du confort des logements, de nombreuses insuffisances demeurent et les effets de la récession économique en accentuent le caractère dysfonctionnel dénoncé par le livre blanc des HLM. En effet ils se sont révélés difficilement accessibles à ceux pour lesquels ils avaient été prévus et trop chers pour les catégories les plus pauvres de la population. On a assisté de ce fait à une permanence du problème des mal- logés auquel il est devenu de plus en plus difficile d'apporter des solutions. D'autre part les locataires des organismes HLM dont les revenus ont évolué favorablement ne sont pas incités à changer de logements, mis à part ceux qui se sont tournés vers l'accession en maison individuelle le plus souvent. La mobilité est restée faible et ces locataires bénéficient de véritables rentes de situation du fait de l'importance de l'aide que leur logement a reçu à sa construction. Ce point est révélé clairement dans le rapport Nora- Eveno: "le parc HLM est en totalité à "loyer modéré" mais il est loin d'être en totalité "à occupation sociale". " ⁴³⁰

La solution choisie par Raymond Barre, devenu premier ministre, de remplacer, pour partie, le financement à la pierre par une aide à la personne parait ainsi répondre à une inspiration sociale et en accroissant par ce bais le pouvoir

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MOUILLART, Michel. Ibidem. p.206 et 207.

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BERLAND-BERTHON, Agnès. Ibidem. p.49.

( sur l'effort quantitatif et qualitatif tel que cité en note de bas de page par Agnès Berland- Berthon :" De 80 000 logements construits par an dans les années de l'immédiat après guerre, on a progressé assez rapidement pour atteindre environ 200 000 logements nouveaux en 1955, puis 300 000 de 1958 à 1962. Pour faire face aux retours d'Algérie, le chiffre de 400 000 a été atteint en 1965. Entre 1965 et 1971, la progression a été plus lente, de l'ordre de 500 à 510 000logements par an entre 1971 et 1975, ce qui dans l'ensemble correspondait très

exactement aux objectifs fixés par le Plan." …" La proportion de logements pourvus d'un confort minimum , c'est-à-dire l'eu et une installation sanitaire sommaire , s'élève en 1954 à 9%; elle atteint 61% en 1973" In Politique de l'habitat et de la construction, Formation des architectes et des urbanistes d'Etat:Paris, 1995. )

d'achat des ménages, de laisser jouer le prix du marché au bénéfice supposé tant du parc "public" HLM que du parc privé.

"Ses objectifs manifestes sont de promouvoir la qualité de l'habitat, d'adapter les dépenses de logement à la situation des familles et aux ressources des habitants, de favoriser l'accession à la propriété et d'améliorer l'habitat existant. Son esprit est celui du retrait progressif de l'Etat d'une politique du logement social dont il souhaite voir la logique intégrer celle du marché dans une approche gestionnaire marquant une présidence giscardienne qui n'a pas la fibre du dirigisme étatique gaulliste. ⁴³¹

L'Aide Personnalisée au Logement doit répondre aux revendications du monde HLM: en secteur locatif social, elle est censée permettre aux organismes HLM de voir diminuer les impayés, l'APL devenant une sorte de tiers payant, et de pratiquer des loyers plus proches de ceux du marché….." ⁴³²

Sur le fond, tel que le souligne Jean- Paul Flamand, cette loi de 1977 " marque un changement de cap radical par rapport au traitement social de la gestion du logement, tel qu'il avait été conduit au cours des décennies précédentes. Elle signifie, en fait, l'abandon par l'Etat d'une politique volontariste de transformation de la société par le biais , entre autres éléments, d'une production de masse de logements, au bénéfice d'une vision "gestionnaire" de la question sociale: le traitement social de la situation du logement des plus défavorisés et des exclus. Indépendamment des effets pervers qu'elle entraînera par la suite, elle marque la fin d'une histoire au moins pour la période qui suit et qui perdure jusqu'à aujourd'hui."⁴³³

Selon Bruno Jobert, cette réforme apparaît comme l'innovation majeure de "la "consécration républicaine" du tournant néo- libéral qui s'installe en France.

" Le message est simple: "trop de démocratie tue la démocratie". En prétendant répondre à une demande sociale croissante par une extension des appareils d'Etat, les démocraties sont en passe de devenir ingouvernables. Dans cette nouvelle rhétorique, l'ennemi change de visage, ce ne sont plus les imperfections du marché, mais celles de l'action publique qui sont présentées comme la menace la plus grave qui pèse sur nos sociétés. …

Des propositions de revenu minimum élaborées par Lionel Stoleru, à la stratégie de maîtrise des dépenses publiques esquissées par le rapport Nora-Naouri ( 1979) , en passant par la réforme de la politique du logement inaugurée par Raymond Barre et de la fonction publique envisagée par Gérard Longuet, l'ensemble de ces textes convergent autour d'une même idée; il est nécessaire d'alléger au maximum l'intervention publique et d'opérer un recentrage rigoureux de son action pour la rendre plus compatible avec le marché." ⁴³⁴

Au-delà de ces justifications relevant tout autant du champ de la politique et des lobbyings du monde des HLM et des promoteurs privés, il

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cette analyse me semble redevenue d'actualité lorsqu'on la compare aux propositions de Christine Boutin , ministre du logement ,aux assises de Lyon en octobre 2007, en proposant notamment d'ouvrir le champ du logement social aux promoteurs constructeurs.

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BERLAND- BERTHON, Agnès. Ibidem. p.50.

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FLAMAND, Jean-Paul. Ibidem. p.310.

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JOBERT, Bruno et THERET, Bruno. La consécration républicaine du néo- libéralisme In le tournant néo- libéral en Europe. l'Harmattan, 1994. p.44 et 45.

appartenait aux SEML de prendre en compte cette situation nouvelle de leur environnement professionnel.

A cet effet l'analyse de la SCET tel qu'elle fut présentée dans les SEML par Jean François Blache, alors expert au Groupe des Conseillers Techniques était claire concernant tant les conséquences prévisibles, à court terme, de cette réforme que les positionnements "marketing" envisageables pour les SEML pouvant correspondre à des attentes des collectivités locales.

Lors d'une de ses présentations à laquelle je participais à Chalon sur Saône, à partir de quelques graphiques très explicites, il apparaissait d'évidence que:

- le parc actuel HLM allait se "vider" des populations aux revenus moyens tels qu'employés, fonctionnaires…ce qui aggraverait rapidement la ghettoïsation des grands ensembles.

- un afflux de demandes pour de l'accession à la propriété en maison individuelle était à prévoir sur l'ensemble du territoire, pour les catégories sociales à revenus moyens.

- un retour progressif vers des centres ville plus attractifs correspondrait à l'attente d'une population aux revenus moyens, voire supérieurs.

Ce constat d'une réforme en rupture avec ses objectifs affichés est partagé par Yan Maury qui précise d'autre part que "ce nouveau mode de financement du logement social s'avère en décalage total avec le nouveau cycle économique qui s'engage: montée ininterrompue du chômage devenu structurel, taux d'intérêts élevés, inflation monétaire contenue et fort ralentissement de la croissance. Conçue pour une France en expansion, la réforme de 1977 va s'appliquer en pleine crise au moment où le pouvoir d'achat stagne et où le chômage augmente. Pourtant la priorité est toujours l'accession à la propriété. ...A l'inverse des prévisions établies par les experts néo- libéraux, on enregistre une explosion de l'APL dans le budget de l'Etat...Il s'opère en outre une de-solvabilisation accrue de l'APL pour des ménages souvent piégés par le renchérissement des loyers liés aux opérations de réhabilitation...Quant au marché, il ne répond plus aux besoins et voit même ses mises en chantier s'effondrer...

Et parmi les phénomènes aggravants...il s'opère une plus grande sélectivité des bailleurs sociaux à l'égard des postulants locataires...." ⁴³⁵

Il ne s'agissait cependant pas, au niveau des SEML, de débat métaphysique sur le bien-fondé d'une politique présentée comme "socialement satisfaisante" mais d'en tirer des axes d'actions opérationnelles.

Parmi ceux-ci trois pistes d'implication des SEML d'aménagement se dégageaient:

- le positionnement dans le champ de la "maison individuelle". - la poursuite et l'intensification des interventions en centre – ville

- l'adaptation des programmes de ZAC ou de quartiers nouveaux à ces nouvelles donnes.

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L'adaptation des programmes de ZAC ou de quartiers nouveaux devait ainsi tenir compte de l'implantation de programmes de maisons individuelles et de "petits collectifs" susceptibles d'intéresser la promotion privée.

La poursuite et l'intensification des interventions en centre- ville s'effectuera dans le cadre des Opérations Programmées de l'Habitat et dans des "rénovations urbaines" plus respectueuses du bâti existant et de son intégration dans des programmes de "rénovation- réhabilitation" que lors des "rénovations bulldozer" antérieures.

I-2-10- LES SEML: ACTEURS POSITIFS DE LA

RURBANISATION.

L'implication dans le secteur de la maison individuelle demandait une approche nouvelle:

- pour des interventions en milieu "plus rural" prés de collectivités de taille plus modeste que celles pour lesquelles les SEML étaient jusqu'alors généralement intervenues, approche nouvelle de la culture 'élus locaux "moins urbains".

- par la pratique d'un "monde" professionnel nouveau, celui des "pavillonneurs" et surtout des "acquéreurs individuels" aux habitudes et modes de penser l'acte de construire différent de celui des promoteurs tant publics que privés.

Nos interlocuteurs n'étaient plus, comme au temps des ZUP des professionnels partageant les mêmes logiques de rationalité technique et financière, issus bien souvent des mêmes écoles, mais des interlocuteurs plus diversifiés de l'artisan pavillonneur associé à un architecte, voire un maître d'œuvre ou un dessinateur de la DDE intervenant "au noir", à l'agence locale de la société nationale.

De telles sociétés avaient prospéré depuis les concours de "la maison individuelle " lancés par Albain Chalandon en 1969 et pour ces sociétés, ce qui importait n'était pas tellement le plan d'aménagement de la maison, son orientation, son impact dans un espace urbain mais le plan de financement de leur client.⁴³⁶

D'autre part , fait nouveau, nous avions le plus souvent affaire pour l'achat du terrain au client individuel lui – même , le pavillonneur réservant prés de la SEML le terrain mais son acquisition étant opérée par son client, futur occupant de la maison.

Le rapport avec le client était ainsi tout autre qu'avec nos "collègues" promoteurs HLM ou privés avec lesquels nous partagions les mêmes langages techniques, administratifs et juridiques.

Pour le "client individuel", c'était souvent son premier contact avec le monde de l'immobilier, des contrats d'achat, promesses de vente...d'autant que le premier contact avait souvent été effectué prés du "pavillonneur" qui avait "tout promis" et surtout "l'affaire de sa vie", "son affaire".

Une proximité et une disponibilité prés de ces "clients d'un autre type" étaient nécessaires ; cela me conduisit à implanter une agence de la SEDSL ( SEM de Saône et Loire) à Montceau les Mines avec une assistante spécialisée dans ce type de "contact – clientèle".

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Cet apprentissage du contact direct avec le "client – usager" sera très profitable et permettra une meilleure appréhension des attentes des futurs habitants des secteurs que nous aménagions.

C'est une évolution qui permettra d'être partagée quelque soit le type d'intervention dans les rapports avec les populations dans les nouveaux quartiers en ZAC ou dans les actions en centre –ville dans le cadre d'OPAH. Cette évolution se situe dans le prolongement des expériences des Chargés des Questions Sociales avec dans la "boite à outil de l'aménageur" la nécessité d'y trouver les capacités d'écoute, d'information, de communication aux côtés des matériaux techniques et administratifs de base.

Une évolution du même ordre s'opéra avec la diversification des collectivités prés desquelles les SEML seront amenées à intervenir dans le cadre de réalisations de tailles modestes pour l'aménagement de lotissements de maisons individuelles.

L'essor de la demande de maisons individuelles s'il put en un premier temps être contenu dans les Villes, intégrés dans des programmes de ZAC, déborda rapidement l'espace environnant conduisant à ce qui fut désigné par le mouvement de "rurbanisation" dont Gérard Bauer et Jean Michel Roux remarquent la simultanéité avec la reconquête des centres- villes, constat effectif des interventions nouvelles des SEML tant en milieu péri-urbain qu'en centre – ville:

" En ce qui concerne la France, la croissance quantitative forte et durable se révèle suffisante pour alimenter simultanément deux mouvements impliquant tous deux des populations sociales favorisées. Le premier est la rurbanisation, le second la rénovation des centres." ⁴³⁷.

Ce phénomène se déclina diversement en région parisienne où la reconquête du centre de Paris comme la construction de sa résidence principale en vallée de Chevreuse concernait les classes très aisées et dans la plupart des agglomérations de province qui draina une clientèle de cadres moyens ou d'employés dans un "parcours résidentiel" facilité par les facilités offertes pour l'accession à la propriété et évincés des HLM par l'application des surloyer. Etant ainsi amené à intervenir pour des collectivités plus nombreuses et de tailles plus modestes cela conduisit à de nouveaux rapports avec les élus locaux. Dans ces communes, le maire était, plus encore que dans les grandes villes, en "première ligne" et en "prise directe" avec son opération d'aménagement qui constituait souvent le principal engagement de son mandat électoral. Une "complicité" d'action, en confiance, était alors plus qu'ailleurs nécessaire : l"intuitu- personae".

Ces petites communes ne disposaient pas de conseil technique, si ce n'est celui de la DDE pour la réalisation des viabilités; le "chargé d'opération" correspondant de l'élu pour toutes les phases de l'intervention de la SEML, devait alors faire preuve de pédagogie notamment dans le domaine de l'urbanisme, domaine nouveau pour ces maires ruraux.

C'étai nécessaire pour aller au-delà de la réalisation des "néo- villages" des pavillonneurs de l'ère Chalandon dont le procès "d'enlaidissement de la France" était alors fréquent.

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BAUER, Gérard et ROUX, Jean- Michel. La rurbanisation ou la ville éparpillée. le Seuil, 1976. p. 166.

" On ne compte plus les plaintes, justifiées, sur l'enlaidissement de la France,