L’Inspection Générale des Finances et l’Inspection Générale de l’Administration de l’Education Nationale et de la Recherche ont formalisé, dans un cahier des charges d’octobre 2007115, les pré-requis nécessaires à l’application des nouvelles compétences élargies des Universités. Nous reprenons ci-dessous les recommandations formulées en ce qui concerne le point spécifique du transfert de la propriété des biens de l’Etat aux Universités.
1.1 Remise à niveau de la comptabilité patrimoniale
Pour mener à bien une politique immobilière, les Universités doivent avant tout avoir une connaissance fiable de leur patrimoine, tant dans sa consistance (inventaire physique et juridique) que dans sa valeur.
Le cahier des charges préconisait ainsi la réalisation d’un inventaire physique des biens des Universités, qui doit passer par un recensement de l’ensemble des biens, en lien avec la Direction générale de la comptabilité publique en charge de la fiabilisation du tableau général des propriétés de l’Etat.
Cet inventaire physique du patrimoine universitaire doit s’accompagner d’un inventaire juridique de l’ensemble des biens, afin de connaître leur statut et le régime juridique qui leur est applicable. Comme nous l’avons vu en effet, les biens des Universités sont divers : ils peuvent être la propriété de l’Etat, de collectivités territoriales, ou appartenir à l’Université elle-même. L’identification de l’origine des biens universitaires peut d’ailleurs être délicate : ancienneté des titres d’affectation ou d’attribution à titre de dotation (la mise en place des nouvelles conventions d’utilisation devrait toutefois aider les Universités sur ce point, voir première partie, point 1.2.1), existence de dons et legs avec charges… En outre, les biens des Universités pourront relever du domaine public ou du domaine privé de la personne publique propriétaire, ce qui a des incidences sur l’utilisation et la valorisation qui peuvent en être faites.
Par ailleurs, le cahier des charges suggérait de mettre en place une valorisation comptable des biens au bilan des Universités, et donc dans un premier temps de déterminer la valeur
comptable des biens (avec l’appui de France Domaine). Cela s’accompagnera par la mise en place d’une pratique d’amortissements comptables (voir quatrième partie, point 1) prenant en compte le financement du renouvellement des biens transférés par l’Etat.
Le rapport de l’IGAENR d’avril 2009116 relevait cependant que les missions d’audit de l’inspection « ont constaté que l’estimation de la valeur des biens immobiliers effectuée par
France Domaine était assez souvent inférieure à celle du marché, surtout lorsque les immeubles concernés sont situés en cette ville ou dans les grandes agglomérations ».
1.2 Définition d’une politique immobilière
Le cahier des charges de 2007 préconisait la mise en place d’un schéma directeur reprenant les grandes orientations de la politique patrimoniale (investissement) et immobilière (maintenance) de l’établissement public. L’objectif est de permettre aux Universités d’effectuer une programmation à vocation pluriannuelle, ce qui doit permettre :
- d’optimiser la programmation de la maintenance des bâtiments, éventuellement en s’appuyant sur un diagnostic technique externe afin d’identifier les besoins de l’Université et de vérifier le bon emploi de ces crédits sur ce poste.
- de rationnaliser ses choix patrimoniaux, notamment en matière d’investissement (nécessité ou non de constructions nouvelles, identification du foncier disponible, opportunité d’une cession d’une partie du patrimoine…).
La circulaire du 16 septembre 2009 du Ministère du budget met en avant à ce titre le rôle des SPSI (schémas pluriannuels de stratégie immobilière) qui doivent permettre de recenser :
- les immeubles mis à disposition ou loués par l’Etat
- les biens détenus en pleine propriété (biens propres, dons, legs…) - les immeubles pris à bail ou occupés à un titre quelconque
- les biens mis à disposition par une collectivité territoriale ou une autre structure
Selon le calendrier préconisé par la circulaire, les projets de SPSI doivent avoir été envoyés pour avis aux tutelles et à France Domaine avant le 30 juin 2010. Les tutelles devront alors rendre un avis concernant la compatibilité des orientations immobilières définies dans les SPSI avec l’objet social et les missions dévolues à l’opérateur (ici, l’Université). En outre, France Domaine rendra un avis (dans les quatre mois de la transmission du SPSI) relatif à la conformité de ce schéma à la politique immobilière de l’Etat et sur son équilibre financier.
Ensuite, le SPSI est approuvé par le conseil d’administration, étant entendu qu’il devra avoir pris en compte les remarques relatives à l’éventuelle non-conformité à la politique immobilière de l’Etat. Une fois approuvé, le SPSI est transmis aux tutelles et à France Domaine, et aux préfets éventuellement concernés.
1.3 Gouvernance
Le cahier des charges établi par l’IGAENR et l’IGF en octobre 2007 précisait, en ce qui concerne la gestion de la fonction immobilière au sein des Universités que :
« Selon la mission, les fonctions dites du propriétaire doivent être exercées au niveau central :
- tenue de l’inventaire physique et juridique du patrimoine ;
- tenue de la comptabilité du patrimoine ;
- programmation et élaboration du schéma directeur ;
- le cas échéant, maîtrise d’ouvrage (en cas de maîtrise d’ouvrage mandatée, c’est le suivi des mandataires qui devra être exercée à ce niveau) ;
- maintenance du propriétaire ;
- connaissance et suivi de l’utilisation des locaux.
Les autres fonctions liées à la gestion immobilière (entretien courant, maintenance dite du locataire, gestion des salles, etc.) peuvent en revanche être confiées, selon les choix de chaque établissement, au niveau central ou décentralisé au sein de l’université. »
Les Universités sont invitées à réfléchir aux modalités pratiques devant permettre de faire émerger en leur sein une stratégie immobilière : l’IGAENR, lors de ces audits, a pu constater que cette fonction est généralement intégrée au sein d’autres équipes de la direction (finances ou moyens), la fonction immobilière étant ainsi trop souvent réduite à sa dimension technique117, au détriment de sa dimension programmatique et politique. L’objet de cette Etude n’est pas de préconiser une organisation spécifique au sein des Universités répondant aux enjeux de la loi LRU et de la possibilité du transfert de propriété du patrimoine universitaire.
Il convient toutefois d’inciter chaque établissement à mener une réflexion afin de déterminer quelle organisation répondra le mieux aux objectifs qu’il se fixe. Les questions devant être posées sont les suivantes :
- La stratégie immobilière de l’Université sera-t-elle mieux servie par la mise en place d’une organisation dédiée des services (création d’une direction, vice-présidence « patrimoine ») ?
- Quelles fonctions à quel niveau (central/décentralisé) ?
- Comment gérer les rapports avec l’Etat (Etat propriétaire, Etat tutelle, France Domaine…) ?
- Quel rôle donné au PRES en matière immobilière ?