L’aliénation du patrimoine

2.1.1 Comment aliéner les biens ?

a) L’inaliénabilité du domaine public

L’article L.3111 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques affirme le principe de l’inaliénabilité des biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public.

L’inaliénabilité visant à protéger l’affectation du domaine en cause, l’interdiction vaut ainsi tant que le bien est affecté à un usage du public ou à un service public. Selon les termes du Conseil Constitutionnel, la règle de l’inaliénabilité « s’oppose seulement à ce que des biens qui constituent ce

domaine soient aliénés sans qu’ils aient été au préalable déclassés »⁵⁶.

La sortie d’un bien du domaine public nécessite un « acte administratif

constatant son déclassement » (article L.2141-1 du CG3P) : il s’agit d’un acte

formel de la personne propriétaire du bien concerné.

Ainsi, l’aliénation n’est possible qu’une fois le bien désaffecté et déclassé, l’acte de déclassement devant ainsi intervenir une fois que le bien a cessé d’être affecté à l’usage direct du public ou à un service public.

Le CG3P prévoit deux exceptions au principe d’une désaffectation du bien comme préalable au déclassement :

- L’article L.2141-2 prévoit la possibilité de déclasser un bien qui continue à être affecté à un service public, la décision de désaffecter le bien étant prise mais ne devant prendre effet que dans un délai fixé dans l’acte de déclassement. Il est précisé qu’en cas de vente de l’immeuble concerné, l’acte de vente doit stipuler que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n’est pas intervenue dans le délai prévu.

possible que si les nécessités du service public justifient que la désaffectation ne prenne effet que dans un certain délai fixé par l’acte de déclassement (délai fixé par décret et ne pouvant excéder trois ans). - L’article L.2141-3 prévoit la possibilité de procéder au déclassement d’un

bien affecté à un service public, pour améliorer les conditions d’exercice de ce service public, en vue d’un échange avec un bien appartenant à une personne privée ou relevant du domaine privé d’une personne publique.

b) Exceptions au principe d’inaliénabilité du domaine public : cession et échange entre personnes publiques

Le CG3P introduit des exceptions à la règle de l’inaliénabilité :

(i) Cession

L’article L.3112-1 du CG3P autorise la cession à l’amiable entre personnes publiques de biens affectés à un service public, sans déclassement préalable, dès lors que le bien est destiné à l’exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et qu’il relèvera de son domaine public.

Une collectivité publique peut ainsi céder un bien immobilier affecté à un service public à une autre personne publique lorsque celle-ci entend poursuivre l’exploitation du service en cause. Le déclassement préalable n’est pas nécessaire dans ce cas.

(ii) Echange

L’article L.3112-2 du CG3P autorise, dans les mêmes conditions et « en

vue d’améliorer les conditions d’exercice d’une mission de service public », l’échange de biens entre personnes publiques. Cet échange est

également possible avec un bien appartenant à une personne privée ou avec un bien relevant du domaine privé d’une personne publique, ainsi qu’en dispose l’article L.3112-3 du même Code, mais le bien échangé doit alors faire l’objet d’un déclassement (cf article L.2141-3 du CG3P ci-dessus, point a)).

La finalité d’un échange est de permettre l’amélioration des conditions d’exercice d’une mission de service public, que le juge administratif peut être amené à contrôler. L’acte d’échange doit comporter des clauses permettant la préservation du service public.

c) Aliénabilité du domaine privé

La gestion du domaine privé d’une personne publique est essentiellement soumise aux règles du droit privé : cela entraîne en principe l’application du droit privé pour l’aliénation des biens du domaine privé.

Certains particularismes trouvent cependant à s’appliquer.

Aux termes de l’article L.2221-1 du CG3P, « les personnes publiques

mentionnées à l’article L.1 gèrent librement leur domaine privé, selon les règles qui leur sont applicables ».

Les biens propres des établissements publics relevant du domaine privé peuvent ainsi être vendus par l’établissement, sans limitation de montant.

Toutefois, l’article R.135 du Code du Domaine de l’Etat prévoit que :

« Le service des domaines peut, à la demande des établissements publics nationaux, des sociétés nationales et entreprises nationalisées, procéder à l'aliénation des immeubles appartenant en propre à ces collectivités, lorsque celles-ci en ont décidé la vente et qu'il doit être fait appel à la concurrence. Le prix obtenu est reversé à l'établissement, à la société ou à l'entreprise, sous réserve de l'application de l'article L. 77. »⁵⁷

L’article L.3211-13 du CG3P autorise en outre l’aliénation d’un bien du domaine privé d’un établissement public administratif de l’Etat lorsqu’il continue à être utilisé par l’établissement, sous réserve de l’accord préalable du ministre chargé du budget et du ministre de tutelle. L’article prévoit en effet :

« Lorsqu'un établissement public, autre qu'un établissement public à caractère industriel et commercial, envisage de procéder à la cession d'un immeuble mentionné à l'article L. 2211-1, qui continue à être utilisé par ses services, il doit recueillir l'accord préalable de l'autorité administrative compétente. Dans ce cas, l'acte d'aliénation comporte des clauses permettant de préserver la continuité du service public. »⁵⁸

Il convient enfin de rappeler le principe de l’incessibilité à vil prix des biens des personnes publiques.

57L’article L.77 du Code du Domaine de l’Etat, maintenu en vigueur par l’article 8-20° de l’ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006, prévoit un prélèvement au profit du Trésor pour frais d’administration, de vente et de perception

Selon ce principe, qui trouve son fondement dans l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen protégeant la propriété, « la Constitution

s’oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie des patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins privées pour des prix inférieurs à leur valeur »⁵⁹.

La jurisprudence a précisé que tel n’était cependant pas le cas lorsque la cession se justifie « par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties

suffisantes »⁶⁰ (en l’espèce, la création de cinq emplois dans un délai de trois ans). Rappelons toutefois qu’une cession d’un bien à un prix inférieur à sa valeur doit également être regardée du point de vue des aides d’Etat prohibées par principe par le droit communautaire.

La conclusion des contrats d’aliénation relève de la compétence :

- Pour les EPSCP ne bénéficiant pas encore des compétences élargies : de l’ordonnateur principal après avis conforme du conseil d’administration⁶¹

- Pour les EPSCP bénéficiant des compétences élargies : du président de l’Université qui, aux termes de l’article L.712-2 du Code de l’Education, « conclut les accords et conventions » préalablement approuvés par le Conseil d’Administration (article L.712-3 du Code de l’Education)⁶².

2.1.2 Pourquoi aliéner ? L’aliénation comme méthode de valorisation

L’aliénation peut tout d’abord se justifier s’agissant d’immeubles dont l’Université n’a plus l’usage. La personne publique peut bien évidemment décider d’aliéner un bien dont elle n’a plus l’utilité, et ainsi procéder par simple contrat de vente.

Cependant, elle peut également, dans le cadre d’un contrat de partenariat, faire de l’aliénation une méthode de valorisation de son domaine (voir infra, point 2.5.8).

59Conseil constitutionnel DC n°86-207, 25-26 juin1986, Rec. Lebon p.61. 60CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, AJDA 1997 p.1010.

61Article 35 du décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des établissements publics

à caractère scientifique, culturel et professionnel : « les contrats et conventions relatifs aux acquisitions, échanges et

aliénations d’immeubles sont conclus par l’ordonnateur principal après avis conforme du conseil d’administration ». 62 Article 37 du décret n°2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements

publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies :