Le rôle symbolique du Conseil de l’Arctique

Un outil de renforcement de la place centrale des Etats arctiques

Le rôle symbolique du Conseil de l’Arctique est rarement développé dans les études sur la coopération arctique mais son impact est multiple. Etre membre de cette institution est le gage d’une appartenance à la région. Cet aspect s’applique aussi bien aux acteurs arctiques qu’aux acteurs non arctiques. Pour les acteurs arctiques, le Conseil de l’Arctique leur confère une place centrale dans l’institution (statuts d’Etats membres et de participants permanents), soulignant ainsi leur rôle incontournable dans la région. L’arrivée des nouveaux observateurs est d’ailleurs conditionnée par l’acceptation de cet ordre arctique. Toutes les stratégies nationales sur l’Arctique des Etats arctiques prônent le renforcement du Conseil de l’Arctique. Il leur sert notamment à présenter leurs intérêts, comme le soulignent les représentants canadiens en précisant que le Conseil de l’Arctique « demeure la principale instance internationale pour la promotion de notre politique étrangère pour l’Arctique et des intérêts canadiens dans l’Arctique. »628 Le Conseil de l’Arctique incarne le mieux l’idée de la région arctique, dans laquelle les Etats arctiques ont un rôle prépondérant. Pour autant, Thierry Garcin remarque que le Conseil de l’Arctique permet aux Etats riverains de l’océan Arctique de ne pas être identifiés

626 Honest broker.

627 NORD, Douglas C. « Lessons Learned from Three Recent Chairmanships of the Arctic Council. » Arctic Yearbook 2016. 2016, Briefing Note, p. 128-136.

628 Canada. Enoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique. Exercer notre souveraineté et promouvoir la Stratégie pour le Nord du Canada. Dernière modification : 3 juin 2013. http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/arctic_policy-canada-politique_arctique.aspx?lang=fra.

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à un groupe fermé d’acteurs.629 Pour les trois Etats non riverains de l’océan Arctique (Finlande, Islande et Suède), le statut d’Etat membre les met à égalité avec les Etats riverains, renforçant ainsi leur position dans la région. Le Conseil de l’Arctique, et même la coopération arctique de manière plus large, constitue un moyen supplémentaire pour certains Etats, qui ne disposent pas d’une présence internationale aussi décisive que les Etats-Unis ou la Russie par exemple, d’établir une influence internationale plus visible, surtout lors des présidences, à l’instar de la Finlande. La présidence du Conseil de l’Arctique permet de promouvoir l’image d’un Etat et son expertise arctique. « The Arctic cooperation adds to Finland’s international influence.

Simultaneously, the chairmanship offers an opportunity to strengthen Finland’s country image and promote Finland’s arctic expertise. »630

La Finlande (par rapport à son rôle dans la création de la Stratégie pour la protection de l’environnement arctique) et le Canada ont également un rôle symbolique à travers leur participation dans la construction de cette institution panarctique. Ils incarnent la construction de la coopération arctique à travers les premiers pas de cette institution. La Norvège a elle aussi une place particulière dans l’institution en accueillant le siège du Secrétariat permanent du Conseil de l’Arctique. Elle peut ainsi être identifiée plus facilement au Conseil de l’Arctique et sa qualité d’hôte du Secrétariat la rend incontournable pour asseoir la visibilité de l’institution. Elle participe d’ailleurs activement au financement de ce secrétariat. Peter Hough constate qu’en 2012, le gouvernement norvégien a assuré 42,5 % du financement du Secrétariat, sur un total de près de 1,75 millions de dollars.⁶³¹ La triple présidence des Etats nordiques renvoie de même à un aspect symbolique. Pour la période entre 2006 et 2012, les gouvernements des trois Etats qui se sont succédés à la présidence – la Norvège, le Danemark et la Suède – ont établi une série de priorités et d’objectifs communs (le changement climatique, la gestion des ressources, l’Année polaire internationale, la question autochtone et la gouvernance) et ont ainsi fortement lié leurs présidences pour donner une direction claire à l’institution. Ils ont construit une politique commune en démontrant ainsi une cohérence présente sur le long terme et leur capacité à se présenter comme leaders quand il s’agit d’innover et de donner une véritable impulsion à la coopération en Arctique. Ces trois gouvernements ont ainsi incarné la direction à prendre par l’institution pendant six ans en privilégiant une continuité. Ils ont participé à

629 GARCIN, Thierry. Géopolitique de l’Arctique. Op. cit., 186 p.

630 Entretien avec Martta Rissanen, assistante au Département européen du ministère des Affaires étrangères finlandais (22 mars 2017).

631 HOUGH, Peter. International Politics of the Arctic: Coming in from the Cold. New York : Routledge, 2013, 176 p.

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l’élaboration d’une vision commune. Suivant les propos de Jakub M. Godzimirski, le Conseil de l’Arctique et le Conseil euro-arctique de Barents font également partie des efforts actifs des Etats nordiques pour construire une nouvelle politique occidentale envers la Russie.⁶³² Ils symbolisent ainsi cet engagement pour assurer une nouvelle coopération internationale.

Enfin, le statut des peuples autochtones dans le Conseil de l’Arctique est un moyen d’affirmer leur présence arctique et la nécessité de prendre en compte leur point de vue sur les problématiques arctiques. Peter Hough souligne que les peuples autochtones ont gagné en importance avec leur présence dans le Conseil de l’Arctique.633 A travers ce statut, ils représentent l’ensemble de la population arctique.

Une porte d’entrée unique dans la coopération arctique pour les acteurs non arctiques

En ce qui concerne les acteurs non arctiques, le Conseil de l’Arctique leur assure un rôle accru dans la région de manière visible. Les acteurs admis en son sein, même s’ils ne sont pas arctiques en suivant les définitions de la région, en font partie de manière symbolique et sont reconnus comme des éléments actifs de la coopération arctique par les représentants des huit Etats arctiques. Pour les dirigeants des Etats non arctiques, le statut d’observateur est un moyen de développer des coopérations plus approfondies avec les dirigeants des Etats arctiques et des autres Etats observateurs en Arctique, leur permettant d’accéder à une nouvelle place des relations internationales.

Cette inclusion dans les affaires arctiques explique en partie les efforts fournis par les Etats asiatiques dans l’obtention de ce statut d’observateur, à l’instar de la Chine. Le gouvernement chinois a très vite fait preuve de son intérêt pour l’Arctique par la voie de la recherche scientifique. Il dépense d’ailleurs plus pour la recherche sur les routes maritimes arctiques que le gouvernement américain, ce qui se traduit par son brise-glace – le Xuelong – qui effectue de nombreuses expéditions dans la région.⁶³⁴ La présence de la Chine dans le Conseil de l’Arctique se développe dès la fin des années 2000. En 2009, ses représentants participent pour la première fois à la réunion ministérielle de Tromsø, en qualité d’observateur ad hoc. En 2012, un an avant

632 GODZIMIRSKI, Jakub M. « Russie-Scandinavie : les liaisons dangereuses ? » Outre-Terre. 2011/1, n° 27, p. 57-74.

633 HOUGH, Peter. International Politics of the Arctic: Coming in from the Cold. Op. cit., p. 100-105.

634 Daryl D’MONTE. « China spending more on Arctic sea route research than US ». Business Standard. 14 mars 2013. http://www.business-standard.com/article/economy-policy/china-spending-more-on mars -arctic-sea-route-research-than-us-113031400028_1.html. [Consulté le 12 mai 2013].

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l’obtention du statut d’observateur, Wen Jiabao, alors Premier ministre chinois, fait de l’Islande et de la Suède deux étapes de sa tournée européenne, signant avec la Première ministre islandaise, Johanna Sigurdardottir, un accord sur la recherche scientifique. Les représentants chinois ont confirmé la souveraineté des Etats arctiques et la centralité de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer pour ne pas accroître la méfiance de la part des représentants des Etats arctiques et surtout de ceux des Etats riverains de l’océan Arctique.⁶³⁵ En 2013, Olafur Ragnar Grimsson, président islandais, souligne que la Chine doit avoir une position plus affirmée dans la coopération arctique, arguant de l’impact extrarégional des changements présents en Arctique.⁶³⁶ Cette même année, le 22 mars 2013, un accord de coopération économique est signé entre les représentants chinois et russes.⁶³⁷ Ces quelques éléments démontrent que l’obtention d’une place d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique est le fruit d’une stratégie de longue durée élaborée dans plusieurs domaines qui prouvent l’implication d’un acteur dans les affaires de la région arctique. L’acceptation de la part de tous les Etats arctiques n’est pas automatique, obligeant ainsi à faire part de diplomatie dans les rapports avec ces différents acteurs pour obtenir leur soutien.638 L’entrée des Etats asiatiques au Conseil de l’Arctique s’est d’ailleurs heurtée au refus du Canada, des Etats-Unis et de la Russie dans un premier temps.⁶³⁹ Ingmar Oldberg note que les représentants russes auraient même publiquement exprimé leur désapprobation concernant l’obtention d’un statut d’observateur par la Chine et le Japon.640 Cette opposition s’est également retrouvée au niveau des peuples autochtones. Lisa Gregoire relaie l’inquiétude des Inuits canadiens face à l’admission de nouveaux observateurs sans que le statut des peuples autochtones soit respecté.⁶⁴¹

635 JIAN, Yang. « China and Arctic Affairs. » Commentaire, Arctic Yearbook 2012. 2012, p. 92-93.

636 Suzanne GOLDENBERG. « China should have a say in future of Arctic – Iceland president ». The Guardian. 16 avril 2013. https://www.theguardian.com/environment/2013/apr/16/china-future-arctic-iceland. [Consulté le 10 mai 2014].

637 Rakteem KATAKEY, Will KENNEDY. « Russia Lets China into Arctic Rush as Energy Giants Embrace ». The Guardian. 26 mars 2013. http://russialist.org/russia-lets-china-into-arctic-rush-as-energy-giants-embrace/. [Consulté le 10 mai 2014].

638 Voir La diplomatie scientifique arctique entre intérêts scientifiques et politiques, p. 399-404.

639 Sur l’aspiration des Etats asiatiques au statut d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique voir : CHATURVERDI, Sanjay. « Geopolitical Transformations: ‘Rising’ Asia and the future of the Arctic Council. » in AXWORTHY, Thomas S., KOIVUROVA, Timo, HASANAT, Waliul (eds.). The Arctic Council: Its Place in the Future of Arctic Governance. Toronto : The Gordon Foundation, Munk School of Global Affairs, The Arctic Centre, 2012, p. 225-260.

640 OLDBERG, Ingmar. « Soft Security in the Arctic. The role of Russia in the Barents Euro-Arctic Council and the Arctic Council. » Occasional UI Papers. 2011, n° 4, 55 p.

641 GREGOIRE, Lisa. « Arctic Council should be Cautious about New Entrants: ITK President. » Nunatsiaq News. 2013, vol. 40, p. 1.

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La situation de l’Union européenne illustre aussi la symbolique liée à l’appartenance au Conseil de l’Arctique. Malgré un rôle indiscutable en Arctique et la présence d’Etats membres au sein de l’institution en qualité de membres (Danemark, Finlande et Suède) ou d’observateurs (Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni, Pays-Bas, Pologne), l’absence de l’Union européenne en qualité d’observateur est un manque de reconnaissance de sa présence arctique. Le Conseil de l’Arctique se révèle être une étape essentielle pour faire pleinement partie de la région.

Le statut de membre observateur est un moyen, pour certains Etats, de préciser les défis communs avec l’Arctique auxquels ils peuvent faire face. L’Inde et la Suisse sont deux exemples révélateurs de cette approche. Si leur engagement dans la coopération arctique n’est pas aussi déterminant qu’il peut l’être dans le cas d’autres Etats, comme l’Allemagne ou la Chine, ils identifient la gestion de problèmes communs. Le gouvernement indien soutient que l’Himalaya constitue le troisième pôle terrestre, alors que le gouvernement suisse souligne son expertise dans la gestion de conditions extrêmes qu’il a développée à travers la gestion de son territoire montagneux.

Le symbole de la coopération arctique régionale dans le monde

L’augmentation du nombre d’acteurs représentés dans le Conseil de l’Arctique présente un intérêt particulier pour l’institution elle-même, qui bénéficie d’une représentativité plus grande. Cette dernière est une nouvelle source de légitimité et de visibilité. Le Conseil de l’Arctique devient de cette manière un forum incontournable pour la coopération sur la région arctique. La présence de peuples autochtones est un moyen de donner une double légitimité à cette institution. Elle assure l’intégration des habitants de la région, tout en leur permettant de se hisser au niveau de certains Etats. Le Conseil de l’Arctique garantit ainsi une présence humaine à cette région qui peut paraître désertique. Elle met aussi en lumière un acteur particulier qui dépasse les frontières nationales. A travers ce groupe, une autre composante de la communauté internationale est intégrée. Cette avancée en termes de représentativité amène le risque d’une perte de spécificité arctique. D’une institution purement régionale, elle risque de devenir une institution qui gagne un intérêt dépassant les frontières de l’Arctique et qui pourrait donc plus facilement subir les pressions des acteurs non arctiques.

Malgré de nombreuses critiques formulées à l’encontre du Conseil de l’Arctique (manque de coopération dans certains domaines, pouvoirs très limités des observateurs, etc.), il symbolise

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au mieux l’idée d’une coopération arctique ouverte. Il incarne le développement de la coopération arctique depuis la fin de la guerre froide et reflète les avancées qui ont pu être effectuées dans la région. Il est la preuve de la volonté des acteurs de coopérer et se place donc comme l’étendard de la coopération dans la région. Le Conseil de l’Arctique assure une identité arctique en fixant un programme pour l’Arctique et un fil conducteur quant aux mesures à prendre. Comme le rappellent Timo Koivurova et Piotr Graczyk, l’Arctique « was dominated

by military-strategic calculations between the United States and the USSR and their allies. The geographical distance between the two superpowers was closest over the North Pole, which made the Arctic one of the main theaters of Cold War rivalry. Traditional security concerns dominated the region to the extent that no real chance existed to create Arctic-wide multilateral cooperation (the only modest exception to this is the Agreement on the Conservation of Polar Bears that the five Arctic Ocean littoral states concluded in 1973). »642 La Stratégie pour la protection de l’environnement arctique a représenté un premier pas vers la coopération, sans que les sujets abordés en son sein ne soient véritablement les plus importants. Cyril Maré et Rémi Raher soulignent que la Stratégie pour la protection de l’environnement arctique explore la possibilité d’une coopération au sortir de la guerre froide.643 Oran R. Young explique que la principale force du Conseil de l’Arctique réside dans son existence même, symbole de l’émergence de l’Arctique au niveau international.644 Peter Hough va dans le même sens en notant que le Conseil de l’Arctique a donné à l’Arctique une visibilité plus grande dans le monde.⁶⁴⁵ Selon Cyril Maré et Rémi Raher, le Conseil de l’Arctique participerait même à la construction d’une identité arctique.646 Mira Kleist remarque une certaine assimilation entre la coopération arctique et le Conseil de l’Arctique : « The Arctic cooperation mainly consists of

the cooperation in the Arctic Council. »⁶⁴⁷ Timo Koivurova explique que les études réalisées par le Conseil de l’Arctique constituent son atout premier dans cette symbolique. Elles ont influencé la manière dont l’Arctique est perçu, par exemple à travers l’Arctic Climate Impact

642 KOIVUROVA, Timo, GRACZYK, Piotr. « The Future of the Arctic Council. Navigating between Sovereignty and Security. » Op. cit., p. 448.

643 MARE, Cyril, RAHER, Rémi. Géopolitique de l’Arctique. La terre des ours face à l’appétit des nations. Paris : L’Harmattan, 2014, 214 p.

644 YOUNG, Oran R. « The Structure of Arctic Cooperation: Solving Problems/Seizing Opportunities. » Document préparé pour la quatrième conférence des parlementaires de la région arctique, Rovaniemi, 27-29 août 2000, et la présidence finlandaise du Conseil de l’Arctique de 2000-2002, 22 p.

645 HOUGH, Peter. International Politics of the Arctic: Coming in from the Cold. Op. cit., p. 100-105.

646 MARE, Cyril, RAHER, Rémi. Op. cit., 214 p.

647 Entretien avec Mira Kleist, conseillère spéciale du Département des affaires étrangères groenlandais (22 mars 2017).

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Assessment. Le Conseil de l’Arctique a également participé à la construction de l’image d’une

communauté régionale internationale en Arctique.⁶⁴⁸

Le Conseil de l’Arctique constitue un modèle unique pour la coopération internationale. Il est d’autant plus significatif que le Conseil de l’Arctique ne cesse de s’imposer comme l’élément incontournable de la coopération arctique. Mira Kleist note que « The role of the Arctic Council

in the Arctic cooperation is therefore a unique model for international cooperation, and is of vast importance for Arctic cooperation. »⁶⁴⁹ Le rôle central du Conseil de l’Arctique dans le maintien de la cooperation arctique et le fait qu’il la symbolise lui vaut d’être nommée au prix Nobel de la paix en janvier 2018.⁶⁵⁰

Enfin, s’il incarne lui-même l’idée de la coopération arctique, le Conseil de l’Arctique démontre une capacité à faire changer la vision extra-arctique sur la région. L’Arctique est de plus en plus identifiable à une région spécifique, aux enjeux multiples et impacts mondiaux, dépassant ainsi l’image d’une région isolée réduite à ses conditions extrêmes.

1.2. Un Conseil de l’Arctique suivant une évolution pragmatique et constante 1.2.1. La pérennisation institutionnelle du Conseil de l’Arctique

La comparaison avec d’autres institutions internationales est utile pour comprendre la place et l’évolution du Conseil de l’Arctique. L’organisation internationale constitue une forme de coopération particulière des relations internationales. Les différences et similitudes identifiées permettent de déterminer les influences possibles, comme celles d’autres institutions internationales.

Une coopération internationale avec les attributs d’un forum intergouvernemental

Une organisation internationale est créée à l’aide d’une charte constitutive. Elle dispose d’organes propres pour remplir ses missions. Elle suit des critères juridiques etest un sujet de droit international public. L’organisation internationale se distingue donc des Etats et a une existence propre, avec une personnalité juridique internationale. La charte constitutive, très

648 KOIVUROVA, Timo. « The Arctic Council: A Testing Ground for New International Environmental Governance. » Op. cit., p. 131-144.

649 Entretien avec Mira Kleist, conseillère spéciale du Département des affaires étrangères groenlandais (22 mars 2017).

650 Arne F. FINNE. « The Arctic Council nominated for Nobel Peace Prize. » High North News. 18 janvier 2018. www.highnorthnews.com/the-arctic-council-nominated-for-nobel-peace-prize/. [Consulté le 19 janvier 2018].

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souvent établie par un traité multilatéral soumis à signature et à ratification, est l’expression de la volonté des Etats et elle établit un but et des missions, prévoit des organes, et fixe les relations entre les Etats membres et l’organisation internationale. Tout comme dans le cas du Conseil de l’Arctique, une organisation internationale peut très bien être régionale, par rapport à d’autres organisations internationales qui se veulent universelles. Margaret P. Karns, Karen A. Mingst et Kendall W. Stiles expliquent que l’organisation internationale est une organisation d’au moins trois Etats membres, qui mène des activités dans plusieurs Etats et qui est créée à travers un accord international formel, comme un traité, une charte ou un statut. Elle a un siège, des membres exécutifs et bureaucratiques, ainsi qu’un budget.⁶⁵¹

Kristina Daugirdas explique que les organisations internationales sont liées par le droit international de la même manière que les Etats. Ils sont donc des sujets du droit international.⁶⁵² Si les Etats sont des sujets primaires du droit international, les organisations internationales en sont les acteurs secondaires. Les personnes privées sont parfois considérées comme une catégorie de sujets supplémentaire.653 La personnalité juridique est un élément clef qui différencie le Conseil de l’Arctique d’une organisation internationale. Elle confère à cette dernière la capacité d’être titulaire de droits et d’obligations. Cette capacité juridique se traduit par de nombreuses composantes comme la possibilité de conclure des traités internationaux, le droit de présenter une réclamation internationale, la représentation internationale (droit de légation passif et actif des missions), la responsabilité internationale passive et active pour ses

651 KARNS, Margaret P., MINGST, Karen A., STILES, Kendall W. International Organization. The Politics and Processes of Global Governance. Boulder : Lynne Rienner, 2015, 650 p. Sur les organisations internationales voir également : BARKIN, Samuel J. International Organization. Theories and Institutions. New York : Palgrave Macmillan, 2013, 228 p. ; PEASE, Kelly-Kate S. International Organizations. Perspectives on Governance in the