L’action du Conseil de l’Arctique, un forum à l’image de la complexité arctique

l’Arctique. Erling Kvadsheim constate les relations distantes entretenues entre Norwegian Oil and Gas Association et cette institution internationale.⁵⁹⁵ Les gouvernements régionaux sont également exclus de cette coopération. Magdalena Andersson, gouverneure de Botnie occidentale, explique que « Västerbotten⁵⁹⁶ is not directly involved in the Arctic Council cooperation as that is a cooperation between states. However, we have close contacts with the Swedish Foreign Ministry regarding the Arctic cooperation. When there is an Artic Council meeting in Sweden the County Administrative Board is participating. »597 Le manque d’implication des régions dans les travaux du Conseil de l’Arctique constitue une véritable question sur le rapport avec le niveau local et sur sa capacité à représenter la coopération panarctique.598 Enfin, tous les peuples autochtones arctiques n’y sont pas représentés.

La composition multiple du Conseil de l’Arctique en fait néanmoins un lieu privilégié pour les interactions entre différents acteurs. Des acteurs comme les peuples autochtones bénéficient de l’opportunité d’être en relation directe avec les acteurs centraux de la prise de décision – les Etats – sur des sujets qui les concernent entièrement. Jannie Staffansson, représentante du Conseil sami, note que : « We maintain a dialogue with the states mostly through Arctic Council »⁵⁹⁹.

1.1.3. L’action du Conseil de l’Arctique, un forum à l’image de la complexité arctique

Le Conseil de l’Arctique a subi de nombreuses modifications depuis sa création en ce qui concerne ses capacités d’action. Pour comprendre l’action du Conseil de l’Arctique, l’analyse doit aussi bien concerner les domaines d’action de l’institution que la manière dont elle agit.

595 Entretien avec Erling Kvadsheim, directeur des affaires internationales, Norwegian Oil and Gas (13 juin 2017).

596 Botnie occidentale (comté du Nord de la Suède).

597 Entretien avec Magdalena Andersson, gouverneure de Botnie occidentale (Suède) (15 juin 2017).

598 Voir Un acteur étatique hétéroclite et l’implication d’entités subnationales, p. 116-127.

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Le fonctionnement du Conseil de l’Arctique, renforcement de la place centrale des Etats arctiques

Le fonctionnement du Conseil de l’Arctique s’articule autour d’une présidence tournante de deux ans entre les huit Etats membres arctiques. Après chaque période de deux ans, l’Etat assurant la présidence convoque une réunion ministérielle, lors de laquelle est adoptée une déclaration. La réunion ministérielle représente le sommet des travaux du Conseil de l’Arctique et une déclaration formelle est ainsi adoptée par consensus. Elle n’est pas contraignante. Le consensus est un moyen pour les Etats d’éviter d’être liés par des décisions qu’ils n’auraient pas soutenues. Il est également le fruit de la présence des peuples autochtones au sein de cette institution internationale et leur tradition de prise de décision par consensus. Enfin, le consensus semble davantage correspondre à la prise de décision dans un forum intergouvernemental.⁶⁰⁰ Franck Petiteville rappelle que le consensus est le mode de décision qui respecte au mieux l’égalité souveraine entre les Etats.601 A côté de ces réunions ministérielles, des réunions des hauts représentants de l’Arctique se tiennent tous les semestres. Les ministres des Affaires étrangères des Etats supervisent et orientent les travaux du Conseil de l’Arctique, avec l’appui de leurs hauts représentants responsables de l’Arctique. Le but de cette organisation est de créer un programme commun aux acteurs arctiques pour mieux répondre aux enjeux identifiés.

L’évolution des sujets traités suivant les préoccupations arctiques

L’analyse des différentes déclarations permet d’identifier une évolution dans les domaines abordés par le Conseil de l’Arctique. Dans les premières années, ces déclarations synthétisent surtout les avancées effectuées par les différents groupes de travail et servent à décliner les approches concernant les questions liées à l’environnement (pollution, biodiversité, changement climatique, etc.).⁶⁰² Des changements peuvent être notés à partir des années 2000. Dès 2002 et la Déclaration d’Inari en effet, le Conseil de l’Arctique se focalise aussi sur la population de la région. Sa première partie s’attarde sur les conditions de vie humaine en Arctique, qu’il souhaite améliorer. Ce nouvel intérêt se matérialise par le lancement de l’Arctic

Human Development Report. La Déclaration de Reykjavik de 2004 évoque le besoin d’une

600 NORD, Douglas C. The Arctic Council. Governance within the Far North. Op. cit., 124 p.

601 PETITEVILLE, Franck. « Bilan contrasté des organisations internationales. » in BADIE, Bertrand, VIDAL, Dominique (eds.). Un monde d’inégalités. Paris : La Découverte, 2017, p. 121-131.

602 Christian Le Mière et Jeffrey Mazo estiment que le Conseil de l’Arctique se cantonne aux questions environnementales et économiques. LE MIERE, Christian, MAZO, Jeffrey. Arctic Opening. Insecurity and Opportunity. Londres : The International Institute for Strategic Studies. 2013, 180 p.

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coopération aux niveaux circumpolaire et international sur le développement durable. La Déclaration de Tromsø de 2009 consacre une partie aux questions énergétiques et s’interroge sur les questions de la structure et de l’accueil de nouveaux observateurs. Ce dernier aspect est d’ailleurs le premier point abordé dans la Déclaration de Nuuk de 2011 qui met en exergue l’Accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes dans l’Arctique pris sous les auspices du Conseil de l’Arctique.

En 2013 à Kiruna, la réunion ministérielle s’intéresse à l’amélioration des conditions économiques et sociales en Arctique, ce qui débouche en 2015 sur la création du Conseil économique de l’Arctique, annoncée dans la Déclaration d’Iqaluit. Celui-ci permet d’inclure de manière plus directe les acteurs économiques qui n’étaient pour l’instant pas intégrés dans la structure du Conseil de l’Arctique. De manière sémantique, si en 2011 et en 2013 le titre choisi pour souligner l’évolution de la structure du Conseil de l’Arctique est « Strenghtening the Arctic

Council », il devient « Building a stronger Arctic Council » en 2015. La construction d’un

Conseil de l’Arctique plus fort englobe l’idée de son renforcement en y ajoutant la volonté de promouvoir une position plus affirmée sur l’arène régionale et internationale. En 2017, la question de la sécurité sur l’océan Arctique est abordée. Ce sujet est identifié à côté du renforcement des conditions économiques et de vie en Arctique, ainsi que du renforcement du Conseil de l’Arctique.603 Pour Douglas C. Nord, l’introduction progressive de la dimension humaine et des questions économiques, ainsi que l’apparition de la « soft security », participent à une évolution du Conseil de l’Arctique d’un « talk-shop » vers une institution de «

policy-guiding » et de « policy-formulating ».⁶⁰⁴ L’étendue des sujets que le Conseil de l’Arctique traite fait partie d’un débat entre les chercheurs arctiques, notamment sur la limite que constitue la question de la sécurité militaire. Douglas C. Nord explique que les sujets traités par le Conseil de l’Arctique doivent être multipliés de sorte à mieux recouvrir tous les besoins de la région, y

603 Conseil de l’Arctique. Déclaration d’Iqaluit. Première réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 18 septembre 1998. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration de Barrow. Deuxième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 13 octobre 2000. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration d’Inari. Troisième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 10 octobre 2002. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration de Reykjavik. Quatrième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 24 novembre 2004. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration de Salekhard. Cinquième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 26 octobre 2006. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration de Tromsø. Sixième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 29 avril 2009. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration de Nuuk. Septième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 12 mai 2011. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration de Kiruna. Huitième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 15 mai 2013. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration d’Iqaluit. Neuvième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 24 avril 2015. ; Conseil de l’Arctique. Déclaration de Fairbanks. Dixième réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. 11 mai 2017.

604 L’évolution se fait d’une institution de discussion à une institution qui guide les politiques et les formule. NORD, Douglas C. The Arctic Council. Governance within the Far North. Op. cit., 124 p.

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compris pour les questions de sécurité. Les questions militaires sont les seules qui sont véritablement exclues par la Déclaration d’Ottawa.605 Michael Byers ainsi que John Lamb estiment que le Conseil de l’Arctique devrait pouvoir se saisir de ces questions de sécurité militaire.⁶⁰⁶ De manière générale, les questions stratégiques et de sécurité militaire sont évacuées du Conseil de l’Arctique, mais de nouveaux domaines sont progressivement étudiés. Ainsi, la réunion ministérielle de Kiruna aborde le développement, avec notamment sa partie commerciale. L’élargissement des domaines de coopération du Conseil de l’Arctique participe au renforcement de sa position dans la coopération arctique, en étant ainsi au cœur de toutes les problématiques qui se posent dans cette région.

L’évolution des sujets traités dans les déclarations des réunions ministérielles révèle que la coopération au sein du Conseil de l’Arctique se saisit de nouveaux domaines de coopération suivant les nécessités de la région arctique et les besoins des acteurs de la région. Cette capacité renvoie aux idées de flexibilité et d’adaptation de l’institution. Elle est favorisée par la règle du consensus. Les Etats arctiques soulignent par ce biais leur primauté et leur souveraineté dans la région. Aucun autre acteur ne peut décider à leur place des questions présentées au sein du forum. Ce mécanisme rend envisageable la flexibilité de la composition du Conseil de l’Arctique, ainsi que la position privilégiée des peuples autochtones.

Le Conseil de l’Arctique accroît son action sur les domaines traités en utilisant son rôle de plateforme de coopération. Il devient dès lors un cadre de coopération supplémentaire pour les Etats arctiques qui se réunissent tous au niveau ministériel tous les deux ans. Les représentants des Etats profitent de cette opportunité pour signer des accords entre eux. Trois exemples illustrent ce point : l’Accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes dans l’Arctique de 2011607, l’Accord de coopération sur la préparation et la lutte en matière de pollution par les hydrocarbures dans l’Arctique de 2013608,

605 NORD, Douglas C. The Arctic Council. Governance within the Far North. Op. cit., 124 p.

606 BYERS, Michael. Circumpolar Challenges: An Ambitious Agenda for the Arctic Council. Rapport de préconférence, Institut Rideau, 27 septembre 2012, 24 p. ; LAMB, John. « Reflections on the Past and Future of the Arctic Council. » Conférence intitulée : « The Arctic Council: Its Place in the Future of Arctic Governance. », 17-18 janvier 2012.

607 Pour une étude de l’Accord voir : VASILIEV, Anton. « The Agreement on Cooperation and Maritime Search and Rescue in the Arctic: A New Chapter in Polar Law. » in LOUKACHEVA, Natalia (ed.). Polar Law Textbook II. Copenhague : Norden, 2013, p. 53-65.

608 Pour une étude de l’Accord voir : ROTTEM, Svein Vigeland. « The Arctic Council in Arctic governance: the significance of the Oil Spill Agreement. » in JAKOBSON, Linda, MELVIN, Neil (eds.). The New Arctic Governance. Oxford : Oxford University Press, 2016, p. 158-166.

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ainsi que l’Accord de renforcement de la coopération scientifique internationale en Arctique de 2017.

Le Conseil de l’Arctique permet de cette manière aux Etats de prolonger leur coopération en dépassant les mécanismes initialement prévus. La Déclaration de Nuuk de 2011 salue l’Accord trouvé sur la recherche et le sauvetage et souligne que ce dernier participe au renforcement du Conseil de l’Arctique, son caractère contraignant étant d’ailleurs une avancée majeure dans ce domaine. Par contre, cet accord n’est pas pris par le Conseil de l’Arctique, qui a uniquement servi de cadre pour l’Accord. Cependant, certains auteurs considèrent que ces traités sont des traités contraignants du Conseil de l’Arctique, à l’instar de Thierry Garcin.⁶⁰⁹ Cette interprétation est contestable car elle ne correspond pas aux pouvoirs juridiques réels de ce forum intergouvernemental. Les accords sont seulement adoptés sous l’égide du Conseil de l’Arctique.

Cette situation révèle l’évolution progressive des attributions du Conseil de l’Arctique. Les domaines d’étude sont de plus en plus hétérogènes et traitent même des questions sécuritaires au sens large.

Les groupes de travail, cœur du travail du Conseil de l’Arctique

Si les déclarations biannuelles et toutes ces assemblées fixent les objectifs majeurs de l’institution et identifient les domaines où la coopération doit être renforcée, le fonctionnement du Conseil de l’Arctique repose, comme le précise la Déclaration d’Ottawa, sur les travaux des groupes de travail. Ils sont le cœur du travail de l’institution. Les six groupes de travail dotent le Conseil de l’Arctique d’une expertise et lui fournissent une dimension scientifique large :

- Le groupe de travail du programme de surveillance et d’évaluation de l’Arctique (AMAP⁶¹⁰) : il se focalise sur la collecte et la surveillance des données concernant l’évolution de l’environnement et des contaminants ;

- Le groupe de travail du plan d’action sur les contaminants de l’Arctique (ACAP) : son but est de réduire les émissions de polluants dans l’environnement et d’encourager les Etats à prendre des mesures efficaces pour lutter contre les contaminants et les émissions de polluants ;

609 GARCIN, Thierry. Géopolitique de l’Arctique. Paris : Economica, 2013, p. 147.

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- Le groupe de travail de la conservation de la flore et de la faune arctiques (CAFF) : il coordonne la recherche et l’échange d’informations sur les espèces arctiques et leur habitat. Il se spécialise sur la promotion de la biodiversité et sa préservation ;

- Le groupe de travail de prévention des urgences, de protection civile et d’intervention (EPPR) : il met en place un cadre d’action nécessaire (prévention, préparatifs et intervention) pour répondre aux urgences environnementales en Arctique ;

- Le groupe de travail de protection de l’environnement marin arctique (PAME) : il traite des mesures préventives et autres pour répondre aux pollutions autres que celles d’urgences environnementales. Pour arriver à ces fins, une coopération peut être envisagée avec d’autres organisations internationales compétentes. La coordination est un but majeur avancé par ce groupe de travail ;

- Le groupe de travail chargé du développement durable (SDWG) : son but est de proposer des mesures visant à protéger l’environnement arctique au sens large en favorisant le développement durable. Celui-ci concerne la faune et la flore, mais également les activités économiques et culturelles des peuples autochtones ou la santé humaine des populations arctiques.

A côté de ces groupes de travail, plusieurs groupes d’étude sont créés au fur et à mesure pour répondre à des problématiques ponctuelles identifiées par le Conseil de l’Arctique. Pour assurer les évolutions institutionnelles du Conseil de l’Arctique en 2013 avec l’établissement d’un secrétariat permanent en premier lieu, le groupe d’étude sur les questions institutionnelles a été créé en 2011. Le groupe d’étude sur la création d’un forum circumpolaire sur le business de 2013 a quant à lui travaillé sur la création du Conseil économique de l’Arctique. La conclusion des accords adoptés sous les auspices du Conseil de l’Arctique en 2011 et en 2013 est soutenue par deux groupes d’étude : le groupe d’étude sur la recherche et le sauvetage ainsi que le groupe d’étude sur la préparation et l’intervention en cas de pollution par les hydrocarbures en Arctique. Le groupe d’étude sur la coopération scientifique, créé en 2013, a conduit à l’Accord sur la coopération scientifique de 2017. D’autres groupes d’étude sont beaucoup plus ciblés sur les questions environnementales comme ce fut le cas avec le groupe d’étude sur le carbone noir et le méthane (2013-2015) ou le groupe d’étude sur les polluants de courte durée (2011-2013).⁶¹¹ Certains groupes d’étude voient leur mission prolongée à l’instar du groupe d’étude

611 Sur le rôle des groupes de travail dans la lutte contre la pollution et la protection de l’environnement voir : STOKKE, Olav Schram, HONNELAND, Geir, SCHEI, Peter Johan. « Pollution and conservation. » in HONNELAND, Geir, STOKKE, Olav Schram (eds.). International Cooperation and Arctic Governance. Regime effectiveness and northern region building. New York : Routledge, 2007, p. 27-49. Pour une étude des groupes de

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sur la coopération maritime en Arctique, créé en 2015 à la suite de la réunion ministérielle d’Iqaluit dans le but d’anticiper les besoins et mécanismes envisageables pour renforcer la coopération dans les zones maritimes. Les Etats arctiques ont décidé de prolonger sa mission de deux années supplémentaires suite à la réunion ministérielle de Fairbanks de 2017.⁶¹² Enfin, le dispositif du Conseil de l’Arctique s’appuie sur des groupes d’experts613, avec le groupe d’experts sur la gestion axée sur l’écosystème (2011-2013), qui conduit des études liées à la définition et au développement d’une telle gestion, ainsi que le groupe d’experts sur le carbone noir et le méthane, créé à la suite de la réunion ministérielle d’Iqaluit de 2015. Toujours en place, il étudie les avancées sur la mise en place du cadre d’action prévu pour le carbone noir et le méthane.

Le dispositif présenté gère des questions de plus en plus vastes et spécifiques de la coopération arctique en renforçant la capacité d’expertise scientifique du Conseil de l’Arctique. Le savoir élaboré à travers ces études participe d’ailleurs à la renommée de cette institution dans la région arctique. Alf Hakon Hoel constate que « A number of Arctic Council projects have been

important in establishing knowledge status and bringing issues to political attention. For instance, the 2000-2004 Arctic Climate Impact Assessment (ACIA) assessed the status of knowledge and constructed climate change scenarios for the region (ACIA 2005). The ACIA project was very successful in terms of its scientific achievements as well as in pushing the possible consequences of climate change further up the international political agenda (Hoel 2007). »⁶¹⁴ Timo Koivurova explique que l’Arctic Climate Impact Assessment, préparé par le groupe de travail du programme de surveillance et d’évaluation de l’Arctique, a permis de mieux prendre en compte les défis environnementaux et de faire évoluer la vision extérieure sur l’Arctique. L’Arctic Climate Impact Assessment a contribué à prendre conscience que

travail par le prisme de la politique environnementale voir : KOIVUROVA, Timo, HASANAT, Waliul. « The Climate Policy of the Arctic Council. » in KOIVUROVA, Timo, KESKITALO, E. Carina H., BANKES, Nigel (eds.). Climate Governance in the Arctic. Milton Keynes : Springer, 2009, p. 51-73. Sur les groupes de travail et les groupes d’étude voir également : KOIVUROVA, Timo, GRACZYK, Piotr. « The Future of the Arctic Council. » Op. cit., p. 441-481. ; NORD, Douglas C. The Arctic Council. Governance within the Far North. Op. cit., p. 46-49.

612 Sur les groupes d’étude, voir le site du Conseil de l’Arctique : http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces.

613 Sur les groupes d’expert, voir le site du Conseil de l’Arctique : https://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/expert-groups.

614 HOEL, Alf Hakon. « The legal-political regime in the Arctic. » in OFFERDAL, Kristine, TAMNES, Rolf (eds.). Geopolitics and Security in the Arctic. Regional dynamics in a global world. New York : Routledge, 2014, p. 62.

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l’Arctique est une région en évolution, avec des problématiques très diverses.615 Le groupe de travail du programme de surveillance et d’évaluation de l’Arctique, qui constitue le joyau de la couronne parmi les groupes de travail d’après Clive Archer et David Scrivener⁶¹⁶, a également mené d’autres initiatives structurantes pour le progrès de la connaissance et l’évolution de la vision véhiculée sur la région arctique.

La multiplication des domaines traités par le Conseil de l’Arctique qui s’accompagne d’une diversification progressive assure finalement une coopération constante entre les acteurs arctiques. La recommandation formulée pour l’instauration d’une Année polaire internationale, qui joue un rôle dans la coopération entre les scientifiques, mais aussi avec les peuples autochtones, ou la création du Conseil économique de l’Arctique617, qui fait intervenir des acteurs économiques, s’inscrivent dans cette logique. Le Conseil économique de l’Arctique tient sa première séance les 2 et 3 septembre 2014. Il permet d’intégrer les acteurs économiques et de renforcer la coopération sur de nouveaux sujets, entre des acteurs économiques et d’autres. Erling Kvadsheim, directeur des affaires internationales de Norwegian Oil and Gas, note que «

We meet regularly with several indigenous people's organizations at the [Arctic Economic