La laborieuse émergence d’une économie politique internationale de l’environnement

De l’économie de l’environnement…

Les approches des rapports entre économie et environnement sont évidemment plurielles, émaillées de petites différences propres à ce qui s’est constitué progressivement comme une discipline quasi à part entière, l’économie de l’environnement. De la même

321 _{« Industry’s involvement is a critical factor in the policy deliberations relating to climate change. It is}

industry that will meet the growing demands of consumers for goods and services. It is industry that develops and disseminates most of the world’s technology. It is industry and the private financial community that marshal most of the financial resources that fund the world economic growth. It is industry that develops, finances and manages most of the investments that enhance and protect the environment. It is industry, therefore, that will be walled upon to implement and finance a substantial part of governments’ climate change politicise. » International Chamber of Commerce, 1995. Cité in Levy D.L., Newell J., « Introduction : The Business of Global Environmental Governance », in Levy D.L., Newell P.J. (Eds), The Business of Global

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manière que nous avons reconstitué précédemment la construction progressive de l’environnement comme phénomène global, il est possible de retracer les rapports entre économie et écologie – rapports faisant largement écho aux évolutions des catégories de perception de l’environnement. Comme l’a analysé Annie Vallée, l’économie de l’environnement est elle aussi dotée d’une histoire : celle des relations de l’environnement naturel, avec d’un côté l’histoire des faits économiques, et de l’autre l’histoire de la pensée économique avec ses différentes approches et l’évolution des conceptions du rapport entre l’homme et la nature322_{. Il s’agit désormais d’une histoire « bien connue »,}

qui a fortement structuré elle aussi les conceptions tant politiques qu’économiques de l’environnement ainsi que le rappelle A. Vallée :

« L’évolution de la pensée économique est indissociable de celle des activités de transformation de la nature ; elle reflète les relations que l’homme entretient avec l’environnement et les conceptions qui les sous-tendent. » 323

La question des pollutions a ainsi participé de la transformation de l’économie de la nature en économie de l’environnement, davantage centrée sur les questions de pollution. L’intégration de l’environnement dans l’économie s’est ainsi essentiellement appuyée sur un « retour des externalités » environnementales, que ce soit au travers de la recherche du calcul de la pollution optimale comme optimum social324_{, ou par l’internalisation des effets}

externes liés à l’environnement – notamment la solution de la taxe pigouvienne ou le théorème de Coase sur les coûts de transaction325_{. Ces différentes approches ont ainsi}

322 _{Les « faits économiques » renvoient ainsi pour l’essentiel aux différents facteurs influant sur les ressources}

naturelles et qui ont façonné, comme nous le rappelions précédemment, l’appréhension de l’environnement au regard des évolutions démographiques, de la croissance économique en relation avec les différentes étapes de l’industrialisation notamment, les dégradations de l’environnement et ses conséquences, ainsi que le rôle de la technologie. Quant à l’histoire de la pensée économique, la plupart des écoles se sont emparées de la question de la nature, qu’il s’agisse de l’école physiocratique, de l’école classique, de l’école marxiste ou de l’école néoclassique. Voir Vallée A., Economie de l’environnement, Paris : Seuil, 2002, p. 18-34.

323 _{Ibid., p. 26.}

324 _{L’analyse économique de la pollution et la détermination de l’optimum de pollution au regard de}

l’optimum social s’inscrit dans le giron de l’économie néoclassique (notamment Pareto) et de la théorie des externalités développée par Buchanan et Meade. Voir Buchanan J.M., Cost and choice; an inquiry in economic theory, Chicago : Markham, 1969, 104 p. ; Buchanan J.M., The demand and supply of public goods, Chicago : Rand Mac Nally and Co, 1970, 214 p. ; Meade J.E., The Theory of economic externalities : the control of environmental pollution and

similar social costs, Leiden : A.W. Sijthoff, 1973, 92 p. Sur la question des optimums économique et écologique,

on se référera notamment à Pearce D.W., « Economic and Ecological Approaches to the Optimal Level of Pollution », International Journal of Social Economics, vol. 1., 1974 ; ainsi qu’à son ouvrage plus général : Pearce D.W., Environmental economics, London-New York : Longman, 1976, 202 p.

325 _{La taxe pigouvienne (Pigou) et l’instauration d’un marché d’externalités (Coase) sont les deux solutions}

standard proposées par l’économie. Développée par Pigou en 1920, la première consiste à combler l’écart entre le coût social et le coût privé au moyen d’une taxe permettant de restaurer un équilibre partiel,

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participé pleinement de la mise en place des politiques d’environnement, tant du point de vue théorique que pratique, c'est-à-dire de la conception et de la mise en œuvre d’instruments (principe pollueur-payeur, instruments réglementaires ou instruments économiques, écotaxes, marchés de permis négociables, etc.)

… à l’économie politique de l’environnement global ?

Jusque dans les années 1990, les instruments réglementaires ont largement prédominé, qu’il s’agisse des normes d’émission, des taxes ou des primes à la dépollution. Ce primat des instruments réglementaires trouve ainsi un écho dans la littérature des relations internationales sur la gouvernance environnementales globale dans les approches dites réalistes ou stato-centrées, mettant davantage l’accent sur la notion de régulation conçue comme intervention des autorités étatiques pour remédier aux défaillances ou aux carences des marchés. La gouvernance environnementale globale prendrait ainsi appui sur une conception néo-libérale de l’interventionnisme en matière environnementale. L’économie politique internationale a ainsi globalement, jusque dans les années 1990, traité des marchés et des firmes comme enjeux des rapports de puissance entre les Etats, dans la lignée d’auteurs comme S. Strange ou J.M. Stropford326_{. Si les marchés sont}

intégrés dans la logique de l’interrogation sur la puissance et la diplomatie des relations interétatiques, les questions et enjeux environnementaux globaux demeurent largement

mécanisme qui a largement inspiré la fiscalité écologique, notamment sur les biens polluants. Le théorème de Coase renvoie quant à lui à l’idée que les effets externes ne sont pas un échec du marché, mais la conséquence de l’absence de droits de propriétés sur ce bien commun qu’est l’environnement naturel. A. Vallée le résume très bien (p. 96) : « Le théorème de Coase peut s’énoncer ainsi : si les droits de propriétés sont bien définis, condition préalable à toute possibilité de transaction, et si les coûts de transaction sont nuls, les agents corrigent spontanément les externalités. L’allocation des ressources est efficace quelle que soit l’attribution initiale des droits de propriétés. L’optimum peut donc être atteint sans intervention de l’Etat autre que celle consistant à institutionnaliser ces droits. » Le théorème de Coase a ainsi largement contribué au principe pollueur-payeur, mais aussi à la mise en place de marchés de droit à polluer ou des permis négociables. Pour plus de détails, voir Coase R.H., « The Problem of Social Costs », Journal of Law and Economics, vol. 3, p. 1-44, 1960 ; Coase R.H., The firm, the market and the law, Chicago : University of Chicago Press, 1988, 217 p. Pour une presentation très didactique de ces deux approches, voir Vallée A., Economie de l’environnement, op. cit., p. 88- 104.

326 _{Strange S., States and markets, London : Pinter, 1988, 263 p. ; Strange S., Stropford J.M., Rival states, rival}

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en retrait, comme le souligne P.J. Newell évoquant la « diplomatie triangulaire » invoquée par S. Strange327 _:

« Le modèle de “diplomatie triangulaire” de Strange fait du triangle formé par les relations entre Etats, entre Etats et entreprises et entre entreprises un outil pertinent pour comprendre bien des aspects des négociations globales ; il a néanmoins peu à offrir concernant l’analyse du rôle des acteurs de la société civile dans les politiques environnementales globales. »328

Le champ de l’économie politique internationale a ainsi très largement délaissé les questions environnementales ; l’utilisation des concepts et des débats au sein de l’économie politique internationale pour rendre compte des politiques globales en matière environnementale ayant davantage été le fait de la littérature généraliste des relations internationales329_.

L’approche par les régimes, et l’émergence dans les années 1990 d’une littérature pluraliste ou libérale-institutionnelle, tout en fournissant des cadres renouvelés d’analyse de la gouvernance environnementale globale, demeure également centrée sur une conception de la coopération et des jeux entre acteurs rationnels, structurant les attentes et les comportements à l’échelle internationale. Si elle s’avère plus heuristique que l’approche réaliste, tenant davantage compte du rôle de multiples acteurs et réseaux d’acteurs (tels que les ONG, les institutions et les organisations internationales) et de la « transnationalisation » des politiques inhérentes à l’émergence d’enjeux globaux, si elle prend davantage en compte le rôle d’institutions économiques globales telle que l’OMC ou la Banque mondiale, l’approche libérale institutionnelle octroie toujours une place spécifique aux Etats, dès lors qu’elle les conçoit comme des acteurs unitaires, unifiés :

327 _{Strange S., « Rethinking Structural Change in the International Political Economy : States, firms and}

diplomacy », in Stubbs R., Underhill G. (Eds), Political economy and the changing global order, Basingstoke : Macmillan, 1994, p. 103-116.

328 _{« Strange’s model of “triangular diplomacy” that describes the triangle of relations between states, between}

states and firms and among firms provides a useful way to understanding many dimensions of global bargaining, even if it has less to say about the role of civil society actors central to global environmental politics. » Newell P.J., « Business and International Environmental Governance : The State of the Art », in Levy D.L., Newell P.J. (Eds), The Business of Global Environmental Governance, op. cit., p. 22. (Notre traduction.)

329 _{Parmi ces travaux, on peut signaler ceux de Helleiner E., « International Political economy and the}

Greens », New Political Economy, vol. 1, n° 1, 1996 ; Williams M., « International Political Economy and Global Environmental Change », in Vogler J., Imber M.F. (Eds), The Environment and International Relations, London and New York : Routledge, 1996, p. 41-58 ; Paterson, Understanding global environmental politic : Domination,

accumulation and resistance, Basingtoke : Macmillan, 1999 ; Piciotto S., Mayne R., Regulating International Business : Beyond liberalization, Besingtoke : Macmillan, 1999.

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« Les Etats sont généralement perçus comme des acteurs autonomes et unitaires par les autres agents politiques et sociaux. Dans cette optique, ils tentent de mettre en œuvre une définition de l’intérêt national fondée sur des calculs rationnels des coûts et des bénéfices associés à une certaine manière d’agir. L’influence de la théorie des jeux sur les arguments émis par les théoriciens des régimes est évidente de ce point de vue. Ils prennent pour acquis le fait que les intérêts des Etats sont donnés, et peuvent être déduits en vue de prédire des modèles de coopération et de non-coopération. Néanmoins, ce regard exclusivement porté sur les « compétences de la bureaucratie internationale et de la négociation diplomatique » empêche l’analyse de porter sur la manière dont ces intérêts sont contestés et construits à travers des interactions avec l’univers économique ainsi que d’autres d’acteurs, au niveau national et international. »330

En dépit de leur capacité à prendre en considération la complexité des enjeux environnementaux, ces approches restent ainsi sujettes à la critique concernant leur tendance à concevoir la coopération internationale comme le résultat d’un comportement rationnel de la part des acteurs intéressés, et de leur propension à traiter les régimes comme s’ils avaient une existence indépendante et autonome, et enfin pour la nature largement a-historique et statique de leurs analyses331_{. En outre, ces approches sont}

centrées sur la résolution des problèmes, et dès lors elles réduisent la politique aux discours politiques et omettent d’interroger les structures existantes332_{. Dans ce contexte,}

l’importance des questions économiques, et plus spécifiquement du rôle de la Sphère du produire, a ainsi été pour une large part absorbée dans une analyse des jeux entre acteurs rationnels qui réitère la partition entre les politiques domestiques et internationales. Cet aspect est en outre bien résumé par P.J. Newell :

« Les acteurs économiques et financiers, quand ils forment des coalitions internationales, ne peuvent être pensés ni seulement comme des acteurs nationaux, ni comme des acteurs internationaux. Ils sont les deux, agissant simultanément à ces deux niveaux. Dans ce sens, ils « transcendent le niveau du problème d’analyse ». La notion de Putnam d’un jeu à deux niveaux (domestique et international) permet une analyse plus raffinée des dynamiques globales des entreprises, car il offre la possibilité d’aborder l’analyse

330 _{« States tend to be viewed as unitary actors autonomous from other social and political agents, which}

pursue their definitions of national intersect based on rational calculations of the costs and benefits associated with a particular course of action. The influence of game theory on the assumptions made by regime scholars is apparent in this regard, were it is taken for granted that state interests are given and can be deduced for the purpose of predicting patterns of cooperation and noncooperation. However, a strict focus upon the “competences of international bureaucratise and diplomatic bargaining (Strange, 1983)” precludes assessment on the ways in which interests are contested and constructed through interaction with business and other actors at the national and international level. » Newell P.J., « Business and International Environmental Governance : The State of the Art », op. cit., p. 24. (Notre traduction.)

331 _{Williams M., « International trade and the environment : issues, perspectives and challenges »,}

Environmental Politics, vol. 2, n° 4, 1993, p. 80-97 ; Williams M., International Economic Organisations and the Third World, New York : Harvester Wheatsheaf, 1994, 229 p.

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au niveau domestique et donc simultanément « l’internationalisation des politiques domestiques » et la « domestication des politiques internationales. »333

Les travaux de D. Vogel334 _{peuvent ainsi être considérés comme exemplaires de la}

manière dont la littérature des relations internationales, et plus spécifiquement libérale- institutionnelle, s’est emparée des questions économiques, et d’une certaine manière d’intégrer les enjeux économiques globaux dans les mécanismes de gouvernance environnementale. L’environnement y apparaît en effet avant tout comme un enjeu de coopération internationale au travers des accords commerciaux et des traités allant dans le renforcement des pratiques environnementales et comme une variable intervenant dans la compétition entre les firmes et les Etats, notamment au travers de la question des standards – sur laquelle nous reviendrons plus largement dans les chapitres suivants. A rebours des craintes des écologistes, et dans la lignée de « l’effet Californie »335_{, ces}

travaux emportent une certaine « foi » dans les mécanismes du marché et dans la diffusion libérale de normes écologiques plus contraignantes.

Encadré 3 : L' « effet Californie »

L’« effet Californie » (California effect), largement thématisé dans la littérature sur les standards et la gouvernance environnementale, a en effet été conçu comme paradigmatique du renforcement des standards environnementaux par effet de contagion/imitation. L’adoption par l’Etat de Californie au cours des années 1970 de standards d’émission de polluants par les automobiles est ainsi conçue comme exemplaire de l’efficience environnementale des marchés, fondée sur l’idée d’une compétition à la hausse des standards de régulation entre les organes et les juridictions politiques.

En 1970, l’adoption du Clean Air Act a en effet permis à la Californie d’adopter des standards d’émission plus stricts que ceux établis au niveau fédéral, ce qui lui a permis d’adopter les standards les plus stricts des Etats-Unis. En 1990, le Congrès a élevé les standards fédéraux au niveau de ceux de la Californie, permettant de nouveau à cet Etat d’en imposer de nouveaux, encore plus stricts – ces derniers étant progressivement adoptés par un nombre croissant d’Etats fédérés.

333 _{« Business, especially where they form international coalitions, cannot be thought of either exclusively}

national or international actors but as both, acting simultaneously across these levels. In this sense, they “transcend the level of analysis problem” (Nye and Kehoane, 1972). Putnam’s notion of a two-level game (domestic and international) offers a more refined account of the global dynamics of corporations, in that it offers the possibility of including domestic level analysis : an approach to understanding both the “internationalisation of domestic politics” and the “domestication of international politics” (Nye & Keohane). » Newell P.J., « Business and International Environmental Governance : The State of the Art », op.

cit., p. 27. (Notre traduction.)

334 _{Voir notamment Vogel D., Trading up. Consumer and Environmental Regulation in a Global Economy, Cambridge}

: Harvard University Press, 1995, 322 p. ; Vogel D., « Trading up and governing across : transnational governance and environmental protection », Journal of European Public Policy, vol. 4, n° 4, déc. 1997, p. 556-571.

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Cet effet « d’entraînement » vers l’adoption de standards toujours plus stricts dépasse en outre le cadre des seuls Etats-Unis, dans la mesure où les marchés font figure d’instances de dissémination de ces standards à l’étranger, en imposant une pression à la hausse des exigences environnementales sur les producteurs et les firmes à l’échelle mondiale. Ainsi, dans le secteur automobile, les standards d’émission de polluants on pénétré le marché européen et se sont imposés via l’Allemagne, désireuse de conserver voire accroître son implantation sur le marché automobile californien. Ce très bref résumé ne doit cependant pas emporter l’idée d’un « enchantement » écologique des politiques de libéralisation des échanges. Dans de nombreux cas, comme le rappelle Vogel, ces standards fondés sur une logique d’avantages compétitifs peuvent aussi constituer des formes déguisées de protectionnisme – favorisant en outre toujours davantage l’éviction des pays en développement des marchés mondiaux. Ces derniers sont en effet pour une large part exclus d’une telle dynamique des « marchés verts », difficilement opératoire dans ces pays pour bon nombre d’enjeux environnementaux tels que la déforestation ou la pollution de l’air. Enfin, portant essentiellement sur les produits, ils demeurent largement aveugles au process de production – pouvant notamment conduire à des formes de dumping écologique au niveau des lieux et des procédés de fabrication.

Souce : Vogel D., « The California Effect », in Vogel D., Trading up. Consumer and

Environmental Regulation in a Global Economy, p. 248-270.

Si elles intègrent davantage des acteurs non-gouvernementaux tels que les firmes multinationales et mettent l’accent, non sans nuances quant à leur effectivité, sur l’importance des mécanismes du marché et de l’économie globale dans la gouvernance environnementale, ces approches s’avèrent essentiellement centrées sur la question des échanges et des stratégies économiques des Etats et des firmes. La question environnementale n’y apparaît ainsi pas en tant que telle dans la mise en lumière de ces stratégies ; elle ne ressurgit que sous le format critique de l’instrumentalisation et de l’énoncé des limites de l’efficacité écologique du recours au marché sous l’angle des politiques commerciales. Ainsi, pour D. Vogel, la prise en compte de l’environnement demeure minime si elle n’est appréhendée que par le biais du levier économique des intentions « vertes » des pays riches.

La question des « rapports nord-sud » – ou plus précisément des rapports entre les pays riches et les pays en développement ou peu développés – apparaît en effet comme cruciale dans la mise en perspective de l’économie et de l’environnement à l’échelle globale. Si nous avons fait le choix de ne pas mettre l’accent sur cet aspect, qui supposerait d’autres mises en perspective et un travail de recherche à part entière (et différent), il n’en demeure pas moins exemplaire d’une conception partielle et partiale de l’approche

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libérale et marchande des questions environnementales. Ces limites sont bien mises en exergue par D. Vogel :

« Ni les décideurs politiques, ni les consommateurs des pays riches ne semblent vouloir prendre en charge les coûts économiques significatifs que générerait une restriction des importations des nombreux biens produits d’une manière mettant en péril l’environnement dans les pays en voie de développement. Si de telles restrictions étaient effectivement mises en œuvre à grande échelle, le prix de nombreux biens de consommation augmenterait de façon substantielle, diminuant le niveau de vie dans les pays riches et réduisant de façon conséquente le commerce mondial. En effet, le fait que les Américains soient prêts à payer plus cher du thon sans dauphin ne signifie pas qu’ils sont aussi prêts à payer plus pour des vêtements, des jouets ou des voitures produites selon des normes environnementales plus strictes. »336

L’imposition de la formule du développement durable a sans doute joué un rôle important dans l’émergence de cette critique. Elle énonce en effet le caractère indissociable de la globalisation économique et environnementale, et tout spécifiquement