De la critique de la fragmentation à la littérature comme acteur à interroger

La mise en cause de la « fragmentation » opérée par la version libérale institutionnelle

L’approche libérale-institutionnelle, notamment dans sa reformulation de la notion de régime, semble ainsi constituer un saut qualitatif dans la description et la confrontation de la littérature avec les interdépendances300 _{inhérentes à l’émergence de l’environnement}

global – et la complexité croissante des enjeux environnementaux qui y est attachée301_.

Pour autant, la notion de régime, telle qu’appréhendée par cette littérature, est-elle en mesure de rendre compte de ce qu’est la gouvernance environnementale ? La réponse à une telle question ne peut évidemment être que partielle. D’une part, parce que s’ils tendent à intégrer une liste élargie d’acteurs et de processus, s’ils sont définissables comme « des institutions sociales issues d’accord sur les principes, normes, règles et

300 _{Pour une mise en perspective intéressante de l’interdépendance environnementale globale, voir}

notammment Bryner G.C., « Global Interdependence », in Durant R.F., Fiorino D.J., O’Leary R.,

Environmental Governance Reconsidered. Challenges, Choices and Opportunities, Cambridge, Mass., 2004, p. 69-102.

301 _{Cette idée de complexité est bien résumée par Kettl à partir de l’exemple des pollutions atmosphériques et}

de l’ancrage de l’appréhension de cette complexité dans la durée : « To complicate the problem, such nonpoint sources are almost universal. They extend from large commercial operations to individual families, from large turkey farms to spayed-on insecticides for lawn care. Reducing pollution from these sources requires more than first-generation solutions, such as installing new technology like smokestack scrubers or catalytic converters. Widespread sources of pollution create a new breed of complex collective-action problems. No strategy can be successful without developing creative new technologies and creating new ways of encouraging behavioural changes by almost everyone. Complicating the problem is the growing recognition of pollution problems, such as global warming, that know no national boundaries. The collective action problem is not limited to local communities or even national policies. Reducing nonpoint source pollution problems, especially greenhouses gases, requires policy strategies that encompass the world. The next generation thus requires a fresh, boundary-spanning approach : across technologies, geographic boundaries, environmental media, and socioeconomic groups. ». Kettl D.F., Environmental governance. A Report

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procédures de décisions et sur les programmes qui gouvernent les interactions entre les acteurs sur des enjeux spécifiques » (Young), les régimes n’en demeurent pas moins circonscrits à un domaine particulier, à une problématique environnementale spécifique dont ils contribuent à dessiner les contours. S’ils rendent compte de la construction de formes de gouvernance environnementale sur une thématique particulière portée à l’agenda politique international, les régimes ne peuvent parvenir à embrasser pleinement l’environnement comme global. Comme le souligne Bryner, la multiplicité des régimes constitue – paradoxalement ? – leur limite heuristique :

« Toute analyse de l’efficacité comparée des régimes internationaux portant sur les interdépendances globales procède largement d’une entreprise subjective, en particulier parce qu’elle va conduire à évaluer la pertinence et le degré de réalisation des objectifs sélectionnés. Ce projet sera rendu plus compliqué encore par l’existence de facteurs qui posent problème aux évaluateurs, parmi lesquels les variations importantes entre régimes. Plus encore, les variables pertinentes pour chacun des niveaux du (des) régime(s) analysé(s) sont soit difficiles à mesurer, soit limitées dans leur capacité explicative. Enfin, puisque tout régime est composé de nombreux éléments, savoir lequel de ces éléments examiner est difficile. Chacun de ces éléments relève en effet de phénomènes politiques complexes qui sont difficiles à comparer précisément. »302

Centrés sur les processus de coopération-coordination, les régimes tendent ainsi à opérer une réduction de la complexité des questions environnementales, de leurs interdépendances et enchevêtrements. Soucieuses de rendre compte de la gouvernance globale de l’environnement, les approches libérales-institutionnelles des régimes trouvent un écueil dans leur propension à vouloir stabiliser de multiples régimes institutionnalisés, alors même que l’essentiel de leur apport réside dans l’appréhension des processus d’institutionnalisation. Elles se heurtent ainsi in fine à une double critique, émanant de perspectives hétérogènes mais reposant toutes deux sur une critique – souvent qualifiée de constructiviste – de la « fragmentation » opérée afin de rendre compte par les institutions de ce qu’est la gouvernance environnementale globale.

302 _{« Any analysis of the comparative effectiveness of international regimes in dealing with global}

interdependence largely is subjective undertaking, especially as it relates to assessing the appropriateness and realization of the goals selected. Further complicating this effort are a variety of factors that pose challenges to evaluators, including the wide variation across regimes. Moreover, the relevant variables at each level of the regime(s) under investigation are either difficult to measure or limited in their explanatory power. What is more, because regimes are composed of a number of elements, even knowing which elements to examine is difficult. Their components, after all, are complex political phenomena that are difficult to compare precisely. » Bryner G., « Global interdependence », op. cit., p. 74.

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La première a trait à la segmentation du traitement des questions environnementales par matières, domaines, secteurs ou territoires. Elle est le fait des tenants des « communautés épistémiques », pour lesquels la saisie de la gouvernance environnementale globale n’est possible qu’en rendant compte de régimes situés à un niveau cognitif, permettant de décrire les canaux d’une gouvernance environnementale conçue comme multilatérale et holiste :

« Il est aujourd’hui peu probable que la tendance à empiler des institutions ne finisse par produire une approche holistique et cohérente de la gouvernance du développement durable global. »303

Cette approche multilatérale tend ainsi à mettre en cause la fragmentation qu’opère l’institutionnalisme en occultant les synergies – entre les institutions multilatérales, les sciences, les ONG, les mouvements sociaux, les milieux d’affaires et d’industrie – dont procèderait la gouvernance environnementale comme conduite holistique des politiques environnementales. En ce sens, l’institutionnalisme achoppe en tant qu’il ne prendrait pas une distance suffisante à l’égard des institutions officielles existantes :

« Les institutions environnementales se sont développées en réponse à ces problèmes de manière tout à fait fragmentée, ad hoc. Collectivement, ces institutions reflètent la hiérarchie désordonnée des enjeux du monde réel en concurrence pour attier l’attention au niveau global. L’approche apparemment disjointe de la gouvernance environnementale peut largement être attribuée à la nature et à la complexité mêmes des problèmes environnementaux. Les processus environnementaux sont gouvernés par des lois naturelles qui ne sont pas sujettes aux négociations conventionnelles qui caractérisent le processus de production du policy-making au niveau domestique ou international. Ceux qui produisent les politiques environnementales sont confrontés, dès le départ, à la question de l’ « incertitude scientifique » ainsi qu’avec les incompatibilités entre les ramifications éthiques et politiques du principe de précaution. De bien des manières, l’environnement législatif international contemporain n’est pas propice à l’élaboration d’approches coordonnées ou synergiques en vue de la résolution des problèmes collectifs liés à l’environnement ou au développement durable. Les accords internationaux particuliers sont souvent négociés dans le cadre de régimes spécifiques, relativement isolés les uns des autres. Chaque accord est trouvé en décomposant, plus ou moins artificiellement, la complexité des causalités en jeu, afin de les rendre gérables en pratique. »304

303 _{« At present it is unlikely that the tendency simply to piggyback institutions will produce a coherent,}

holistic approach to the governance of global sustainable development. » Kanie N., Haas P.M., Emerging Forces

in Environmental Governance, New York : United Nations University Office, 2004, p. 4.

304 _{« The manner in which environmental institutions have developed in response to these problems has,}

however, largely been ad hoc fragmented. Collectively, these institutions serve as a reflection of the muddled hierarchy of real-world issues that compete for global attention. The apparently disjoined approach to environmental governance can, largely be attributed to the very nature and complexity of environmental problems. Environmental processes are governed by laws of nature that are not amenable to conventional

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Pour des auteurs comme Haas, le réductionnisme et la fragmentation inhérents à l’approche libérale-institutionnelle doivent être dépassés par une analyse des « communautés épistémiques » (epistemic communities), des processus par lesquels elles se fabriquent, s’agencent et se recomposent en fonction des enjeux mis sur l’agenda politique international (au sens de mondial). La notion de communautés épistémiques serait ainsi à même d’embrasser la complexité des interdépendances environnementales globales et de décrire la gouvernance environnementale. En rendant compte de l’environnement global d’un point de vue cognitif, en mettant l’accent sur les schèmes de perception et de construction de l’environnement global et de sa mise en politique, la communauté épistémique se conçoit ainsi comme un opérateur de jonction entre une perspective holistique de la gouvernance environnementale globale et ses formes d’actualisation empiriques (sous forme de politiques publiques, d’accords, de conventions environnementales, etc.). Jonction qui est de surcroît dynamique, processuelle, dans la mesure où elle repose sur une co-production.

La deuxième critique de la fragmentation tient au contraire à la focalisation sur les institutions, voire sur les « méga-institutions », et à la conception de celles-ci comme productrices des buts et enjeux du management environnemental à l’échelle globale, comme instances de définition des régimes et des coopérations afférentes. En lieu et place d’une bipolarisation entre global d’un côté et local de l’autre, il s’agit au contraire de prendre toujours davantage en considération le caractère nécessairement fragmenté de l’environnement. S’il est un enjeu global, l’invention d’une gouvernance environnementale n’est pensable que dans l’articulation entre global et local. Les visions, conceptions et valeurs de l’environnement sont dans cette perspective naturellement fragmentées, localisées, liées à des situations : gouverner l’environnement global revient dès lors à enrôler les connaissances locales, les populations, les situations dans la gestion

bargaining with the domestic or international policy-making process. Environmental policy-makers have to struggle, from the outset, with the issue of “scientific uncertainty” as well as incompatibilities between the ethical and political ramifications of the precautionary principle. In many ways, the current international legislative environment is not conducive to the development of coordinated, or synergistic, approaches to collective environmental – and sustainable development – problem-solving. Particular international agreements are often negotiated by way of “specific” regimes that are considered in relative isolation. Each agreement is tackled by, more or less, artificially decomposing the causal complexities involved for the sake of practical manageability » Ibid., p. 2.

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mondiale de l’environnement. S’inscrivant dans une perspective proche de la sociologie des sciences et des techniques, et à la suite de D. Haraway, Long Martello et Jasanoff soulignent ainsi le lien entre gouvernance globale et connaissance, mettant l’accent sur l’impossibilité de fabriquer une connaissance commune et partagée, donc robuste, sur la seule base d’un universalisme flottant, mais au contraire en prenant appui sur la multiplicité et la fragmentation des connaissances locales. En ce sens, cette perspective se veut radicalement antinomique avec celle des « communautés épistémiques », centrée avant tout sur l’expertise et la fabrique d’une science universalisée et universalisable, rendant la gouvernance environnementale globale possible :

« Les régimes internationaux admettent de façon croissante que les savoirs locaux, traditionnels et indigènes peuvent être des instruments utiles dans une perspective de développement durable, en vue de connecter des entités politiques locales. Plusieurs institutions globales, parmi lesquelles la Banque mondiale, ont même cherché à standardiser ces ressources, à collecter et disséminer ces savoirs locaux grâce à des bases de données centralisées (…). En un sens, cette tendance contredit la suggestion faite par Haas (et d’autres) selon laquelle le progrès concernant des accords environnementaux régionaux et éventuellement globaux était à attendre, en premier lieu, de « communautés épistémiques » transnationales, c’est-à-dire de coalitions d’experts partageant une explication causale commune des problèmes perçus ainsi qu’un base normative associée pour l’allocation des coûts de prévention et de réduction. Le recours aux savoirs locaux crée au contraire un espace pour des conceptions multiples, plus fragmentées, de ce qui pose problème concernant l’environnement, des valeurs en jeu et surtout de ce qui devrait être fait contre les dégradations et les menaces identifiées. »305

La gouvernance environnementale saisie par la sociologie des sciences et des techniques, apports et déplacements possibles

S’inscrivant dans le champ de la sociologie des sciences et des techniques, la critique portée par Jasanoff et Martello aux approches institutionnalistes en particulier, et à l’ensemble des travaux sur la gouvernance environnementale en général, tend ainsi à se concentrer sur la question de l’articulation du global et du local, sur la base de travaux

305 _{« International regimes increasingly admit that local, traditional, and indigenous knowledges may serve as}

useful instruments for sustainable development for connecting “on the ground” political constituencies. Some global institutions, including the World Banl, have even sought to standardize these resources, collecting and disseminating local knowledges through centralized data-bases (…) In one sense, this move runs counter to the suggestion, made by Haas and others, that progress on regional and possibly global environmental accords would most likely come about through transnational “epistemic communities” – coalitions of professionals sharing a common causal explanation for perceived problems and an associated normative basis for allocating the costs of prevention and mitigation. The turn to local knowledge seems to make room instead for more fragmented and normative basis for allocating the costs of prevention and mitigation. The turn to local knowledge seems to make room instead for more fragmented and multiple visions of what is wrong with the environment, what values are stake, and above all what should be done about perceived harms and threats. » Jasanoff S., Long Martello M., op. cit., p. 9.

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empiriques prêtant spécifiquement attention aux mécanismes de production de connaissances scientifiques et techniques indigènes ou locales susceptibles d’être intégrées dans les dispositifs et politiques publiques à des échelles plus vastes306_{. Si cette approche}

des STS conserve les notions de processus de globalisation de régimes globaux, c’est en tant qu’ils fournissent paradoxalement la possibilité de relocaliser les connaissances environnementales – et par là même de réinterroger la configuration du pouvoir et de l’efficacité de la gouvernance environnementale :

« Les processus globalisants ont, paradoxalement, aidé à diversifier les types de connaissances reconnus et utilisés dans les politiques de développement et environnementales. Les régimes globaux n’ont pas neutralisé les politiques du savoir en les englobant sous une grande, hospitalière et relativiste tente, mais ont plutôt conduit l’activité scientifique et politique dans des directions spécifiques. »307

Cette approche par la relocalisation des connaissances permet ainsi de saisir les multiples liens, connexions entre acteurs intervenant dans la fabrique des connaissances scientifiques et des valeurs faisant autorité, et à partir desquelles sont édictées les normes et règles environnementales internationales par des institutions ou organisations politiques. Elle interpelle également la question d’une gouvernance globale démocratique, au travers des arènes et forums qui rendent possibles la dissémination de connaissances locales, l’adaptation des dispositifs environnementaux aux spécificités locales. A la différence des approches trop centrées sur les institutions, l’environnement se déploie en outre « réellement » dans cette perspective. La relocalisation opérée par l’approche STS met en effet l’accent sur la manière dont sciences environnementales et politiques publiques sont coproduites308_{, coproduction qui est aussi processus de stabilisation-}

institutionnalisation des concepts et modèles définissant conjointement l’environnement et les formes de sa mise en politique. Les régimes environnementaux deviennent ainsi ces

306 _{La conception du local utilisée dans cet ouvrage se veut proche de celle de situé/situation (situated) utilisée}

par D. Haraway. Il ne renvoie ainsi pas à une dimension ou à une échelle géographique prédéterminée, mais s’apparente davantage à un périmètre à l’intérieur du global, associé à des communautés, des histoires ou des corps d’experts spécialisés. Ibid., p. 13.

307 _{« Globalization processes have paradoxically helped to diversify the types of knowledges recognized and}

used in environment development policy. Global regimes have not neutralized the politics of knowledge by consolidating all claims under one big, hospitable, relativizing tent, but rather have channelled scientific and political activity in specific directions. » Ibid., p. 19.

308 _{Voir par exemple Jasanoff S. (Ed.), States of knowledge : the co-production of science and the social order, London :}

Routledge, 2004, 317 p. ; Jasanoff S., Wynne B., « Science and Decisionmaking », in Rayner S., Malone E.,

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cadres dans lesquels s’opère une « purification309 _{» tant de la science que de la politique, à}

l’image de la description comparée qu’opère Van Deveer des régimes de la LRTAP (Long Range Transboundary Air Pollution) et de la Mer Baltique :

« Les régimes environnementaux discutés ici, la LRTAP (Long-Range Transboundary of Atmospheric Pollutants) et la Mer Baltique, illustrent les liens profondément enchevêtrés qui existent entre la production du politique et le savoir scientifique et technique, deux univers qui sont habituellement considérés comme distincts d’un point de vue empirique et conceptuel dans les études en relations internationales. Dans ces deux régimes, les processus formalisés d’évaluations scientifique et technique imposent un ordre et une discipline aux informations complexes portant sur le monde naturel, de manière à les rendre pertinentes et utiles pour l’élaboration des politiques. Les expertises scientifiques et techniques ne sont pas seulement au service de la production de la politique environnementale, elles sont des forces centrales, qui contribuent à définir la nature des problèmes environnementaux transnationaux, leurs causes et leurs solutions potentielles. Dans chaque régime, des images fondées sur les sciences et les techniques contribuent à formater les représentations sociétales et politiques des « régions » concernées. »310

La relocalisation de la gouvernance environnement global par l’approche « STS » vise ainsi, au-delà d’une simple approche des transactions qualitatives et quantitatives entre les populations mondiales, à expliciter la construction du sens dévolu aux conditions d’existence humaines sur la Terre et les transformations des systèmes de signification, et non simplement la quantification de l’accroissement du nombre, de la diversité, de l’intensité ou de l’ampleur des impacts humains sur les écosystèmes planétaires et les ressources planétaires. Pour S. Jasanoff et M. Long Martello, l’alliance entre science et politique est davantage l’opérateur de construction d’une appréhension commune de la Terre comme habitat unique, unifié et limité exigeant des standards responsables d’intendance et des institutions de gouvernance globale « accountable ». Dans ce contexte, l’interrogation sur les régimes globaux est indissociable des processus d’élaboration de connaissances, dont l’étude en situation traduit la nécessité de prendre en compte les interactions dynamiques entre local et global – et ce, non en considérant ces catégories

309 _{Latour B., Nous n’avons jamais été modernes, Paris : La Découverte, 1991.}

310 _{« The environmental regimes discussed here, LRTAP and the Baltic Sea, illustrate the deeply interrelated}

dynamics between policy making and scientific and technical knowledge – realms commonly treated as conceptually and empirically distinct in much international relations scholarship. Within both regimes, formalized scientific and technical assessment processes impose order and discipline on complex information about the natural world, rendering it useful ad relevant for policy making. Scientific and technical expertise are not only marshalled in service of environmental policy making; they are central forces in defining the nature of particular transnational environmental “problems” and their causes and potential solution. In each regime, scientific and technically grounded images shape policy maker and societal notions of the “region” under discussion. » VanDeveer S.D., « Ordering Environments : Regions in European International Environmental Cooperation », in Jasanoff S., Long Martello M., op. cit., p. 329.

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comme « données » mais comme construites par les croyances, les actions et les pratiques