La non-demande

Selon les travaux de l’Odenore la non-demande reste un impensé des acteurs des politiques publiques en France, qui tendent à percevoir le phénomène du non-recours exclusivement comme un problème d’information ou de traitement des demandes (Warin, 2016b). Ce serait plus particulièrement le cas des agents prestataires, qui ne seraient « pas en mesure de concevoir que le non-recours pose aussi la question de la pertinence de l’offre publique » (p. 55). L’individualisation des prestations et son cortège de critères et de procédures empêcheraient en effet ces professionnels de différentier les publics au niveau de leurs attentes et de concevoir le non-recours comme l’expression d’un rapport social.

Notre enquête ne permet pas de vérifier l’hypothèse que les agents prestataires de l’Hospice général ou de la Ville de Genève seraient moins critiques sur la nature de l’offre que les acteurs associatifs par exemple, notamment car dans notre corpus, des critiques proviennent de tout type d’acteurs. Il est clair par contre que la non-demande n’est pas un impensé au sein du réseau genevois, y compris parmi les agents prestataires : les attentes des familles comme les raisons d’un refus d’aide font l’objet d’analyses explicites, bien que parfois contradictoires. De plus, le discours des agents prestataires (qu’ils appartiennent aux services de la Ville, de l’Hospice général) semble se distinguer surtout de celui des membres des directions cantonales (plus que de celui des acteurs associatifs). Les acteurs « de terrain » tendent en effet à mesurer les enjeux de l’État social à l’aune de l’expérience vécue des personnes en situation précaire, ce qui les rend sans doute plus critiques que les décideurs, qui basent leur raisonnement sur une rationalité différente, plus systémique, de l’État social.

Toutefois, si la non-demande n’est pas un impensé, la critique ne porte pas tant sur la l’offre elle-même, mais sur la honte et la peur de la stigmatisation associée à l’aide sociale. Le sentiment de honte associé au fait de demander une aide et la volonté de maintenir une posture morale est l’une des premières choses que les acteurs du réseau genevois évoquent à propos du non-recours, un résultat en accord avec celui d’une première enquête ce thème menée auprès des professionnels de suisse romande (Rossini & Favre-Baudraz, 2004). Dans cette étude pionnière, basée la reconstitution par 150 travailleurs sociaux de 165 biographies de bénéficiaires, près de la moitié des récits font état de refus d’aide (à différents types de prestations). Comme l’écrivent les auteurs « La proportion interpelle. Elle renvoie davantage à un déficit d’image qu’à une diffusion lacunaire de l’information. » Si ce sentiment de honte évoque une posture morale, liée notamment à un refus de la dépendance à l’État, elle exprime aussi,

selon ces auteurs, une crainte de la stigmatisation. Nos entretiens confirment l’importance de ces deux facteurs explicatifs chez les professionnels interviewés, bien que le discours sur la stigmatisation soit focalisé sur l’aide sociale. Mais ils pointent aussi d’autres types d’explications à la non-demande, qui relèvent d’un « calcul coût-bénéfice » ou, plus exactement, de la peur : peur pour son permis de séjour et peur de la violence de son conjoint.

5.2.3.1 La posture morale

La référence à la posture morale revient avec régularité lorsqu’il s’agit d’expliquer le non-recours, quel que soit le statut des interlocutrices ou interlocuteurs. Pour certains, il s’agit même d’une caractéristique des

« personnes les plus fragiles » qui solliciteraient moins les aides « pour des raisons sociales, morales, le fait d’exposer sa vie » répliquant un constat déjà fait par ailleurs (Fédération Nationale Aide Accompagnement & Soins à la Personne, 2017). Deux interprétations de cette posture morale se distinguent. Dans une première version, la posture morale diffère selon qu’il s’agit d’hommes ou de femmes. Dans une seconde version, la posture morale dépend de la culture, celle-ci renvoyant à une identité nationale. Nous verrons que sur ces deux dimensions (le genre et culture nationale), les personnes interviewées en arrivent à des conclusions opposées. Enfin, en lien avec les valeurs, une posture de nature plus idéologique est mentionnée, mais de manière plus marginale dans les entretiens.

5.2.3.1.1 Posture morale et genre

Un premier argument associe la posture morale au genre des personnes en situation précaire. Ainsi, les séparations et les divorces sont identifiés par les professionnel.le.s comme des facteurs de risque de paupérisation, mobilisant alors une grille de lecture qui distingue les trajectoires des femmes et des hommes. Le risque de pauvreté serait accru pour les femmes qui travaillent à temps partiel (ou qui ne travaillent pas) et qui ont les enfants à charge, en raison de leurs parcours de vie moins linéaires.

Ces discours qui se rejoignent dans l’explication générale traduisent cependant des visions opposées du rapport des femmes aux institutions. Pour certains professionnel.le.s - surtout ceux des services publics - les mères célibataires renonceraient moins aux aides financières. En termes de valeur, le courage des femmes, et particulièrement des mères qui élèvent seules leurs enfants et leur caractère battant les pousseraient à recourir, souvent pour le bien de leurs enfants. Comme le relève le représentant d’un service étatique :

Je ne vous apprends rien, les femmes sont plus courageuses, nous à la sécurité sociale, on trouve toujours que les femmes sont plus courageuses, moi sur trente ans, je trouve les femmes plus courageuses, on les sent toujours plus battantes.

Cadre, canton, BL-R2

Pour d’autres, à l’inverse, les femmes sont plus susceptibles de vouloir s’en sortir toutes seules, sans demander de l’aide à personne, ce qui expliquerait des recours tardifs. A l’origine de ce comportement, certains mentionnent une forme de culpabilité sociale liée à la force de l’image de la « bonne mère » présente pour ses enfants et capable de travailler et subvenir aux besoins de sa famille. Dans ce cas, la présence d’enfant serait un frein au recours, comme l’exprime un représentant d’une association ciblant spécifiquement des femmes :

Chez les femmes il y a beaucoup de culpabilité, ah non, ce n’est pas mon argent, je ne l’ai pas gagné, je ne vais pas le prendre… Elles ne voient pas ça comme un droit, mais comme une assistance : « Il faut que j’aille quémander ça… (…)» Il faut les booster, car elles disent au début, « non, non », et nous, « mais oui, vous allez y aller, car il faut que vous puissiez vous en sortir en attendant d’avoir des jours meilleurs, d’augmenter le temps de travail, ou d’avoir une pension du mari qui est parti », on ne peut pas laisser les gens comme ça. Il y a aussi tout un rôle d’informer et de rendre attentif au fait qu’elles ont des devoirs, mais qu’il faut aussi qu’elles fassent valoir leurs droits. (…) Le regard est plus culpabilisateur pour les femmes, parce que si vous en êtes arrivée là, vous n’êtes pas une bonne mère, et puis de vous faire peser : « oui, il faut travailler, mais attention, il faut aussi s’occuper des enfants, il ne faut pas qu’ils deviennent délinquants ! » (…) Je pense qu’il y a encore un discours culpabilisateur vis à vis des femmes.

AT, Association, JM-R1

Cependant, certains de nos interlocuteurs précisent que les conséquences financières d’une séparation peuvent aussi se révéler importantes pour les pères, en raison de l’augmentation de leurs dépenses ou du fait qu’ils doivent payer la pension alimentaire. Le non-recours des hommes est mentionné dans ce contexte.

L’explication renvoie le plus souvent à la honte qu’il y aurait pour ces hommes à dépendre de l’État, comme en témoigne ce professionnel :

Pour les séparations, on retrouve ce schéma, je ne paye pas les factures, je suis aux poursuites, je m’endette, je perds l’appartement. J’ai entendu pas mal de cas de papas qui se retrouvent dans la dèche, qui vont vivre chez des amis ou dans la voiture, et tomber aussi dans des cas où ils ne peuvent plus avoir des appartements assez grands pour les enfants, donc ils perdent le droit d’avoir les enfants à la maison, c’est la dégringolade. C’est des papas qui travaillent, ils ont un salaire, mais avec la pension… Il y aurait la possibilité de chercher l’aide, mais ils ne le font pas, c’est la honte, la gêne. Les associations oui, mais l’État non.

Cadre, Association, JM-R2

5.2.3.1.2 Posture morale et culture nationale

Dans un second discours relatif à la posture morale, le refus de demander une aide financière serait indépendant du genre, mais s’expliquerait par référence à la culture nationale, et particulièrement à l’influence de la « culture suisse ». La honte à solliciter une aide publique compte parmi les explications largement partagées de la non-demande, renvoyant à des valeurs considérées comme typiquement helvétiques. Le vocabulaire mobilisé est celui de la pudeur, plusieurs acteurs évoquent la peur d’être « déshabillé », « mis à nu ». Un professionnel d’un service social municipal résume bien cette position :

Les Suisses ont vraiment intégré le fait que c’est une honte, ont peur de laisser des dettes… En termes de genre je ne vois pas de différences, c’est plutôt des cultures familiales. J’ai eu l’exemple d’une femme suissesse avec deux enfants qui était dans une situation très précaire, avec un travail très au-dessous du minimum vital, mais malgré cela elle refusait d’y aller, c’était une sorte de structure mentale, elle avait de la colère, je pense qu’elle a été une fois à l’aide sociale et puis cela s’est mal passé… L’humiliation de faire des choses qu’elle ne voulait pas faire, se déshabiller, c’était trop intrusif pour elle.

AT, Service social, JM-R3

Par contraste avec ce consensus sur l’importance de la culture suisse dans le non-recours, les explications culturelles du non-recours divergent dès lors qu’elles s’appliquent aux étrangers. Pour certains, les étrangers sont plus prompts à demander, pour d’autre ils sont plus réticents. Ainsi, un acteur associatif estime qu’à la différence des Suisses, les personnes issues de la migration ont moins de problèmes à demander des aides et font plus volontiers valoir leurs droits. L’argument culturel est alors évoqué :

Il y a aussi un élément culturel, les personnes d’origine étrangère considéreront que c’est plus légitime d’aller à l’aide sociale que les gens qui sont nés ici, ou les Suisses. Cela n’implique pas que les personnes d’origine étrangères veulent profiter du système, mais elles sont moins dans la pudeur…

Cadre, Association, JM-R5

A l’inverse, d’autres représentants associatifs, plutôt ceux en lien avec des familles issues des migrations, considèrent que ces familles auront au contraire plus de réticences à demander, car elles veulent démontrer qu’elles peuvent s’en sortir toutes seules. A propos des populations migrantes, un acteur précise, évoquant les « mentalités » :

C’est un sujet délicat pour nos populations, car recourir à des prestations sociales c’est quelque part avouer qu’on n’arrive pas à se débrouiller tout seul, c’est humiliant, ce n’est pas facile d’en parler pour les personnes concernées. (…) Ce n’est pas la mentalité de ces personnes de demander s’il n’y aurait pas quelque chose à avoir en plus. En dépit de ce qu’on lit dans les journaux, ces personnes vont tout faire pour ne pas « profiter du système ».

AT & Cadre, Association, JM-R12

5.2.3.1.3 Posture morale et trajectoires de vie

Enfin, de nombreux acteurs avancent une explication qui, plus qu’à la « culture » ou aux « mentalités », fait référence aux expériences de vie et donc, aux parcours migratoires. La propension des personnes migrantes à recourir ou non aux aides serait conditionnée par leurs expériences de l’État dans leur pays d’origine. Ce qui se révèle déterminant ici, c’est l’importance de la confiance dans les institutions. Le non-recours des personnes migrantes s’expliquerait par une défiance envers un État à tendance totalitaire (ce qui serait le cas pour certains ressortissants des pays de l’Est) ou à l’inverse, un État jugé trop faible, les personnes ayant alors appris à s’en sortir seules :

En situation de migrations il y a aussi le manque de confiance en les institutions, selon quel est le parcours de la personne, et ça ne s’arrange pas forcément en venant ici. Il y a tout un travail au préalable pour que la personne ose faire une démarche, indépendamment de la réponse qu’elle peut obtenir. (…) Ce n’est pas acquis pour tout le monde, il y a des gens qui ont vécu certaines situations, qui me disent, chez nous la présence de l’État est très fragile, si on veut faire quelque chose, on va le faire nous-mêmes. Il n’y a pas dans notre esprit de demander de l’aide ou du soutien, car ce n’est pas comme ça qu’on a été éduqués, ou qu’on a vécu. Ensuite, il faut pouvoir accepter d’être aidé, ce qui n’est pas toujours évident, c’est une question de dignité, de dire, j’ai toujours travaillé, je m’en suis toujours sorti par moi-même, je n’étais pas favorable aux gens qui ont l’habitude de demander de l’aide, donc moi-même je ne vais pas le faire.

Cadre, Association, JM-R13

De manière générale, les propos sur la différence entre les Suisses et les étrangers se déploient à ce niveau de généralité. De rares interlocuteurs entrent toutefois dans des explications différentiées selon le genre et les différentes nationalités. Ainsi, ce professionnel tente un bilan de son expérience auprès de familles en situation de précarité qui se tournent vers le service social :

Si c’est des Suisses, c’est plutôt des femmes, il y en a pas mal… Avec les Sri Lankais aussi, les Kurdes aussi, mais en discutant avec eux, ils amènent leurs femmes. Dans les familles, je me pose la question : pourquoi certaines personnes ne viennent pas ? Par exemple, les Orthodoxes. J’ai eu une femme, mais parce qu’elle avait perdu le mari. Je sais que la communauté orthodoxe est très puissante. Mais suivant les origines, on ne les voit pas : les Vietnamiens, les chinois. C’est parce qu’ils sont bouddhistes ? Et qu’ils ont une meilleure solidarité ? (…) Je me dis qu’on voit beaucoup d’Africains, et que c’est l’obligation d’envoyer de l’argent à leur famille qui les plonge dans une situation difficile.

AT, Service social, BL-R1

5.2.3.1.4 Posture morale et « culture alternative »

Enfin, dernier type d’explication mobilisant des valeurs, la non-demande serait propre à certaines familles possédant une « culture alternative » et manifesterait en ce sens un refus idéologique, les personnes ayant fait le choix de vivre avec peu d’argent et « en dehors du système », parfois qualifiés « d’artistes ».

Je connais des personnes (…) qui ne recourent pas à l’aide sociale alors qu’ils ont des revenus minimaux de 2000 francs avec une famille. C’est par fierté, mais pas uniquement. Il y a ça, je ne demande rien à personne, mais dans un deuxième temps c’est aussi ne pas supporter la contrainte, le contrôle, faire des choses que je n’ai pas envie de faire. C’est surtout des personnes artistes, un monde alternatif, qui gagnent peu d’argent, avec des loyers subventionnés de la Ville de Genève, c’est la GIM, qui propose des appartements pour des personnes à bas revenus, et j’en connais beaucoup. Et qui ont un regard sur des personnes qui sont dans le même cas et qui recourent à l’aide sociale qui est péjoratif. « Ils profitent du système ». C’est assez incroyable. C’est dire, je suis autonome, j’ai fait ce choix de vivre avec peu et je l’assume. C’est ça en fait, j’assume que je suis en dehors du système, donc je ne vais pas profiter du système.

AT& Cadre. Association, JM-R4

Ce type d’explication n’est toutefois que très rarement mentionnée par les professionnel.le.s qui évoquent peu cette population. A cette faible fréquence s’ajoute une relativement maigre élaboration des explications, qui ne nous permet pas de les distinguer ici d’une analyse en termes de « valeurs ». En revanche, comme nous le verrons, les entretiens menés avec des personnes non-recourantes elles-mêmes permettent de qualifier un peu plus précisément ce type de posture, en la reliant notamment aux caractéristiques sociales des personnes qui s’en revendiquent et aux ambivalences particulières de leur rapport à l’État social.

5.2.3.2 Une crainte de la stigmatisation liée à l’aide sociale

Pour les professionnels interviewés dans notre enquête, c’est plus particulièrement le passage à l’aide sociale qui poserait problème en raison de la stigmatisation dont cette prestation fait l’objet et qui se répercuterait sur l’image de soi des bénéficiaires potentiels. La peur de l’ostracisme retiendrait des personnes pourtant en situation très précaire de se tourner vers l’Hospice général. De plus, plusieurs interlocuteurs soulignent que les contraintes administratives et les mesures de contrôle prévues dans le dispositif d’aide sociale, par exemple le fait de fournir des relevés bancaires détaillés, sont des aspects perçus comme particulièrement intrusifs et donc repoussants. Enfin, les mesures d’activation, à savoir les incitations exercées en vue de la réinsertion (l’atteinte des objectifs du CASI conditionnant l’obtention d’un supplément d’insertion), ou encore le type d’emploi ou de stage proposé, sont des éléments qui peuvent être ressentis comme une « infantilisation », un terme qui a été mentionné à plusieurs reprises par les acteurs associatifs.

5.2.3.3 La peur pour son permis de séjour

Une explication au non-recours des personnes d’origine étrangère revient dans presque tous les entretiens: il s’agit de la non-demande de prestations de l’aide sociale de la part de familles (ou personnes) au bénéfice d’un permis de séjour L ou B (ou un permis C, si elles vivent en Suisse depuis moins de 15 ans). Le terme de « stigmatisation administrative » a été avancé par l’un de nos interlocuteurs associatifs, pour évoquer une procédure en vigueur de manière systématique à Genève depuis 2013 (et en Suisse), consistant à transmettre à l’OCPM tous les dossiers d’aide sociale gérés par l’HG qui concernent ces catégories administratives de migrants.

Bien que le fait d’être à l’aide sociale n’implique pas automatiquement un retrait du permis, cela peut mener à un non-renouvellement du permis, au non-passage d’un permis B à un permis C (ou d’un permis F à un permis B), ainsi qu’une évaluation au cas par cas de la situation financière familiale, en fonction de la durée de la perception de l’aide sociale (et d’autres facteurs), qui pourrait engendrer un retrait du permis. La perception de ces risques générerait une non-demande de prestations d’aide sociale de la part des familles concernées par ces statuts administratifs, d’autant que, selon nos interlocuteurs, les professionnels de l’HG soulignent généralement cet aspect lors du premier entretien, ce qui dissuade les personnes concernées à recourir.

Cette procédure est perçue de manière très négative par tous les interlocuteurs qui se sont prononcés à ce sujet, y compris les professionnel.le.s de l’HG. Le non-recours à l’aide sociale par « stigmatisation administrative » aurait deux types d’implications négatives. D’une part, un report de la prise en charge financière sur les associations, les organismes d’entraide, ou les fondations. D’autre part, une dégradation sensible de la situation sociale et financière des familles concernées, les associations intervenant alors « dans un champ de ruines ». Un acteur associatif se déclare ainsi à plusieurs reprises « choqué » par cette procédure et ses effets délétères :

Une des choses les plus choquantes auxquelles j’assiste aujourd’hui, c’est que les informations de l’HG sont transmises chaque semaine à l’OCPM, et ça depuis 4 ans. Avant ce n’était pas le cas, c’était sur demande. Ça a déclenché de dizaines, centaines de procédures où l’on a menacé les gens de ne pas renouveler le permis. (…) Mais l’effet sur l’HG, c’est que les

Une des choses les plus choquantes auxquelles j’assiste aujourd’hui, c’est que les informations de l’HG sont transmises chaque semaine à l’OCPM, et ça depuis 4 ans. Avant ce n’était pas le cas, c’était sur demande. Ça a déclenché de dizaines, centaines de procédures où l’on a menacé les gens de ne pas renouveler le permis. (…) Mais l’effet sur l’HG, c’est que les