Evolution de la politique de la Ville de Genève

Dans le contexte genevois, une répartition entre l’action sociale individuelle, de compétence du canton (plus en particulier de l’Hospice général) et l’action sociale collective (de compétence des communes) a été établie suite à l’adoption de la Loi sur les centres d’action sociale et de santé (LCASS) de 2001 (actuellement abrogée).

Cette réforme a coïncidé avec, en Ville de Genève, la fin du suivi social individuel de la part des services sociaux et l’adoption d’une approche résolument communautaire. Cette situation est spécifique à la Ville, puisque les communes suburbaines du canton (comptant plus de 10'000 habitants) offrent toutes des accompagnements individuels, subsidiaires et complémentaires à ce que propose le dispositif cantonal d’aide social.

57 La Commission a auditionné les principales organisations d’entraide du canton, notamment Caritas Genève, le Centre Social Protestant (CSP), ADT-Quart Monde, le Mouvement populaire des familles et l’ Association de Lutte Contre les Injustices sociales et la Précarité (ALCIP), qui ont élaboré une série de propositions pour promouvoir une approche transversale de la pauvreté prenant en compte diverses politiques publiques (y compris la politique familiale), au-delà de la politique sociale et du chômage.

58 A savoir, la distinction entre les employés ayant un travail stable, bénéficiant d’avantages sociaux, et les travailleurs cumulant des formes de sous-emplois flexibles et précaires, à risque constant de précarisation et d’exclusion sociale, ce qui risquerait d’être aggravé par les politiques d’activation, ou programmes de workfare (Cattacin, Gianni, Mänz, & Tattini, 2005).

59 Ce qui implique également, selon les experts, de renforcer les politiques de soutien à la formation pour les personnes peu formées, en particulier les jeunes, ainsi que la reconnaissance des diplômes (pour les migrants).

Le tournant vers l’action communautaire en Ville de Genève a suscité beaucoup de résistances, notamment de la part des professionnel.le.s dont la mission et le travail ont été radicalement transformés. Par ailleurs, la question de l’action sociale engendre encore aujourd’hui des débats dans le cadre de la nouvelle réforme de la répartition des tâches entre canton et communes (2014-2018), faisant suite à la nouvelle Constitution (juin 2013). Comme l’observe le Rapport du Groupe de travail technique du 30 juin 2014, la distinction entre l’action sociale individuelle et l’action collective, censée caractériser la répartition entre canton et communes, n’est pas toujours simple à mettre en œuvre et demeure sujette à interprétation.

Cette répartition des tâches entre canton et communes n’est pas indépendante des évolutions qui ont concerné plus particulièrement le Service social de la Ville de Genève (SSVG), en charge des affaires sociales60

au niveau municipal. Ce service connaît depuis la fin des années 1990 une série de réorganisations, associées à des débats politiques intenses concernant la finalité et les modalités de son action. L’évolution de l’action sociale municipale (depuis la fin des années 1990) peut être caractérisée par une série d’étapes, identifiées par une évaluation de l’Institut De Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP)⁶¹ et dont les grandes lignes sont retracées ci-dessous.

3.1.2.1 Vers une action sociale de proximité (1997-2001)

En 1997, l’existence même d’un service municipal en charge des affaires sociales est remise en question par une résolution des Verts, demandant le « Transfert du SSVG à l’Hospice général, soit à l’État ». Cette résolution adresse de manière directe la question de la répartition des tâches entre le canton et la Ville de Genève en matière d’action sociale. Après la constitution d’une commission au sein du Conseil municipal chargée d’étudier cette résolution, et suite aux débats qui ont suivi, tous les partis s’accordent pour garder un Service social communal, dont les prestations sont considérées comme complémentaires et non concurrentes à celles du canton. Toutefois, au travers de la résolution 556 de mai 1998, le Conseil municipal invite le Conseil administratif à redéfinir la politique sociale de la Ville de Genève, en d’autres termes le rôle du SSVG, en accordant plus d’importance au travail social de proximité et en redéfinissant, après une évaluation approfondie avec les travailleurs sociaux, les conditions d’octroi des aides municipales accordées.

En 2000, le Conseil administratif (PR 84) propose au Conseil municipal un « Programme relatif à la réorganisation du Service social de la Ville » qui redéfinit les rôles du canton et des communes au niveau de l’action sociale. La Ville a souhaité développer une action de proximité de type « réseau/collectif » complémentaire à l’action cantonale, davantage centrée sur l’action individuelle. Les nouveaux besoins de la population nécessiteraient, selon le magistrat signataire de la proposition Manuel Tornare, un mode d’action collectif pouvant mieux répondre aux nouvelles problématiques qui surgissent au niveau de la Ville et du canton (augmentation de la précarité économique, exclusion et marginalisation sociale, tensions intergénérationnelles et interculturelles, isolement social), ce à quoi une action individuelle et standardisée, accessible seulement aux personnes qui en font la demande, ne pourrait pas répondre de manière satisfaisante. Pour développer l’approche sociale collective, le SSVG souhaite se réorganiser en mettant en place dans chaque quartier des équipes pluridisciplinaires, en privilégiant une approche de type communautaire de proximité. L’approche communautaire envisage les problématiques individuelles comme découlant d’une défaillance du lien social, présupposant ainsi de replacer la personne dans son contexte, dans son quartier, afin de trouver des solutions communes et collectives (Rossiaud, 2007).

Cette proposition rencontre la vive opposition des assistants sociaux et des infirmiers du SSVG, qui estiment que le processus de concertation avec le personnel prévu dans la résolution n’a pas eu lieu. Aucune suite

60 Sous la direction du Département de la cohésion sociale et de la solidarité, actuellement dirigé par Esther Alder (Verts).

61 Horber-Papazian, K., Keuffer, N., Klaus, J. et Wirths, D, (2015). Evaluation du secteur communautaire du Service social de la Ville de Genève. Rapport final. Lausanne : Institut des Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP).

n’aurait en effet été donnée au sondage dans lequel le personnel a été invité à se prononcer sur les approches possibles de l’action sociale municipale⁶², comme avancé dans la « Prise de position des assistantes/assistants sociaux et des infirmières du SSVG » du 28 septembre 2000. Dans celle-ci, le personnel ne se prononce pas tant contre le travail social collectif en soi, mais considère que le travail social collectif/réseau ne peut pas être dissocié du travail social individuel comme l’envisage le projet de réforme, car loin de s’exclure, ces deux approches se complètent l’une et l’autre. Le projet de réorganisation constitue selon les professionnels une véritable mutation, une décision radicale qui fait table rase de l’expérience et du savoir-faire des professionnels concernés. Par ailleurs, ils s’inquiètent sur le devenir de leurs usagers, en se demandant comment l’Hospice général, déjà surchargé par sa propre mission, pourra assumer le transfert des dossiers communaux liés à la prise en charge individuelle. Il s’agit là d’une question qui est toujours d’actualité, et qui touche également à la répartition des tâches entre l’État et les associations, qui sera discutée plus dans le détail dans le prochain chapitre.

3.1.2.2 L’adoption de la LCASS et la mise en place d’une approche communautaire (2001-2013)

Cependant, la Loi cantonale sur les centres d’action sociale et de santé (LCASS) est adoptée en septembre 2001, définissant la répartition des tâches canton-communes. L’action sociale individuelle est désormais assurée, en priorité, par le personnel de l’Hospice général, alors que l’action sociale communautaire est assurée, en priorité, par le personnel des communes. Cette répartition est justifiée par une rationalisation de l’action sociale qui vise à éviter les doublons. Par ailleurs, l’action collective de proximité est confiée aux communes en raison de leur sensibilité locale La proposition du Conseil administratif de la Ville est acceptée dans la foulée de la loi cantonale, et en 2002, après une formation des équipes du SSVG au travail communautaire, les premières équipes pluridisciplinaires, sont mises en place.

Ces unités d’action communautaire (UAC) sont formées d’assistants sociaux, animateurs, éducateurs, infirmiers et secrétaires. Elles s’installent d’abord dans les quartiers des Eaux-Vives et de Saint-Jean/Charmilles, et les années suivantes dans chacun des huit centres d’action sociale et de santé (CASS) de la Ville, à savoir les Grottes, la Servette, la Jonction, Champel (en 2003), ainsi que les Pâquis et Plainpalais (en 2004). Les équipes aident les habitants à améliorer la qualité de vie dans leur quartier en faisant appel à leurs ressources, selon les principes de l’action communautaire. Ces actions s’inscrivent dans une démarche holistique (bien-être social et sanitaire), s’articulant autour de notions telles que la responsabilisation des citoyens, leur participation, l’augmentation de leurs capacités et du sentiment d’efficacité (cf. la notion d’empowerment, Wallerstein &

Bernstein, 1994), ainsi que la restauration des liens sociaux et de proximité.

En 2007, le SSVG mandate une analyse pour orienter l’action communautaire, qui confirme l’importance d’agir sur la pauvreté, les enjeux liés à la mixité sociale et l’interculturalité, la nécessité de favoriser une convivialité urbaine et de lutter contre la violence, l’incivilité et l’affaiblissement des liens intergénérationnels (Rossiaud, 2007).

L’approche communautaire, souligne le rapport, envisage les problématiques individuelles comme découlant d’une défaillance du lien social - présupposant ainsi de replacer la personne dans son contexte, dans son quartier, afin de trouver des solutions communes et collectives (Rossiaud, 2007).

La même année, une étude chargée de faire le bilan de l’activité des UAC est mandatée à Evaluanda, qui publie un « Document de référence de l’action communautaire du Service social de la Ville de Genève » (Evaluanda, 2008). Suite à cette étude, des changements sont décidés au niveau de l’organisation des UAC, comme l’approche par projet, la réorganisation des équipes (4 UAC au lieu de 8), ainsi que la création d’un rôle de responsable par unité. Deux Espaces de quartier (Le 99 et l’Espace de quartier Sécheron) sont également ouverts

62 A savoir : 1) Le travail individuel et le travail collectif/réseau sont menés de concert ; 2) Les activités sont départagées entre le travail social individuel et le travail collectif/réseau (un groupe s’occupe de l’un, un autre se consacre au collectif); 3) Les activités s’orientent uniquement vers le travail collectif/réseau.

afin de mettre à disposition des habitants et des associations des salles pour les activités collectives communautaires.

En 2013, les premiers Points info-services dans les quartiers sont mis en place. Leur objectif est d’informer, orienter et accompagner dans leurs démarches les habitants de la Ville. En plus des informations sur la vie de quartiers, les informations sur les prestations des assurances sociales fédérales ou des droits cantonaux ou communaux entrent aussi dans la mission des Point info-services. Ainsi, ces guichets d’information généralistes de proximité ont vocation à être facilement accessibles et à faciliter l’accès aux droits. Selon un responsable du service, la majorité des informations transmises ne concernent d’ailleurs pas les prestations de la Ville.

Ce dispositif place l’action communautaire dans le cadre de la stratégie globale du SSVG, qui prévoit six objectifs généraux : rendre accessibles les prestations disponibles en Ville de Genève, améliorer les conditions d’existence des plus vulnérables, améliorer la situation financière des personnes de condition modeste, améliorer le cadre de vie de ceux qui ont besoin de soutien, développer la participation et l’engagement de la communauté, ainsi que rassembler et rendre accessible l’expérience acquise (Horber-Papazian et al., 2015). Pour améliorer la situation financière des habitants disposant de revenus modestes, le SSVG dispose par ailleurs, on l’a vu, d’une série de prestations financières (prestations complémentaires de la Ville, aides financières ponctuelles, et allocations), dont certaines ciblent les familles⁶³.

3.1.2.3 La remise en question de l’action communautaire et l’adoption d’une politique sociale de proximité (2014-2018)

Les débats sur l’adoption du budget 2014 marquent le début d’une nouvelle étape, qui conduira à une nouvelle réorganisation de la politique de la Ville en matière d’action sociale et à l’adoption d’une « Politique sociale de proximité » (PSP). En effet, pour assumer les coupes budgétaires (d’environ 21 millions de francs suisse) qu’elle propose, la Commission des finances demande, en novembre 2013, la suppression de deux entités organisationnelles de la Ville, le secteur communautaire du SSVG (les UAC et les Espaces de quartier) et le Service de l’Agenda 21. Suite à une protestation massive des fonctionnaires et des associations devant l’Hôtel de Ville, organisée à l’initiative de l’Alternative municipale (PS, Verts, Ensemble à Gauche), la Commission des finances modère sa position sur les UAC, en exigeant cependant un audit indépendant. Cette exigence est finalement refusée lors de la séance municipale de décembre 2013 sur le budget, mais une motion de conseillers PDC, PLR, MCG et UDC est déposée en février 2014, « Pour un audit de fonctionnement et d’efficience des UAC » (M 1116), dans laquelle ces conseillers expriment des doutes sur l’efficacité du dispositif, ainsi que sur la pertinence de ses modalités d’intervention. Dans ce contexte, avant même que la motion soit examinée, la Conseillère administrative en charge du Département de la cohésion sociale et la solidarité demande au Conseil administratif à ce que soit effectuée une évaluation du secteur communautaire, qui sera réalisée par l’IDHEAP et publiée en 2015 ⁶⁴.

Dans le Rapport d’activité 2015 du Département de la cohésion sociale et de la solidarité la magistrate affirme que sur la base des recommandations émises dans le rapport d’évaluation de l’IDHEAP, il s’agit de redéfinir les priorités assignées au secteur communautaire pour mieux répondre aux nouveaux besoins de la population.

Sont identifiés plus spécifiquement l’augmentation de la précarité, le nombre croissant de familles disposant de bas salaires, l’arrivée de nouveaux habitants qui s’installent sur le territoire de la Ville, ainsi que le vieillissement de la population. La réorganisation préconisée par les experts présuppose la mise en place d’une « politique sociale de proximité » déclinée autour de trois axes prioritaires, qui concernent des publics bien identifiés et répondent à

63 Par exemple l’allocation de rentrée scolaire, une nouvelle prestation pour les familles, introduite en 2013.

64 L’évaluation conclut, entre autres, que les missions de l’action communautaire sont pertinentes. Elle relève toutefois un défaut de pilotage (l’action se déploie essentiellement en appui des habitants et des associations, alors que plus d’initiative de la part de l’équipe est estimée nécessaire pour mieux agir sur les besoins non exprimés), une lourdeur hiérarchique, ainsi qu’un défaut de communication et de coordination avec les autres acteurs sociaux. Cf. l’article du Courrier, L’action sociale de proximité navigue à vue, du 2 décembre 2015.

leurs besoins avérés⁶⁵. Il s’agit des personnes âgées, en particulier celles qui souffrent d’isolement, des familles, notamment celles qui vivent dans des situations économiques difficiles, et des nouveaux habitants pour lesquels une attention accrue est nécessaire pour assurer leur inclusion sociale. Dans leurs recommandations, les experts identifient ainsi explicitement les familles en situation de précarité en tant que publics prioritaires de l’action sociale de proximité, bien que dans l’option retenue par le Département de la cohésion sociale et de la solidarité il ait été estimé nécessaire d’aborder la question de la précarité au niveau global, comprenant les familles ainsi que d’autres catégories sociales à risque de précarité⁶⁶. Les besoins des familles en situation précaire sont abordés également sous l’angle de la politique de la petite enfance, qui est devenue une priorité en Ville de Genève⁶⁷, et qui a comporté par exemple l’introduction de l’allocation de rentrée scolaire ainsi que l’abolition du seuil minimal à payer par enfant dans les places de crèche.

Dans le magazine Vivre à Genève de mars-avril 2017, la nouvelle politique sociale de proximité de la Ville est présentée aux habitants en tant que politique transversale, qui engage plusieurs services municipaux – le Service social, le Service des écoles et le Service de la jeunesse – et plusieurs partenaires associatifs, et qui met en place dans les quartiers des actions de proximité qui permettent aux habitants de participer à la vie de la cité.

Pour répondre aux besoins qui ont émergé sur le territoire, elle se concentre désormais de manière particulière sur quatre axes principaux : la lutte contre la précarité, la prévention de l’isolement des personnes âgées, l’inclusion sociale, et l’amélioration de la qualité de vie des enfants et des jeunes. Les UAC sont réorganisés en Antennes sociales de proximité (ASP), chargées de piloter des projets, élaborer des diagnostics sur les quartiers afin de mieux répondre aux besoins, tout en représentant des lieux de diffusion de l’information sociale. Le dispositif est complété par les Espaces de quartier (d’autres espaces ont vu le jour), qui permettent aux seniors, aux associations et aux habitants de se côtoyer dans un même lieu, et par les Points info-services (PIS), dont la mission centrale est celle de faciliter l’accès aux prestations en délivrant des informations utiles à la population⁶⁸.

Dans ce dispositif, qui comprend une orientation individuelle en vue de faciliter de manière explicite le recours aux prestations sociales (financières et non-financières) délivrées par le canton et par la municipalité, le suivi individuel à proprement parler n’est pas prévu (par exemple le suivi administratif pour la constitution de dossiers), en accord avec la répartition des tâches canton-communes. Les personnes sont orientées vers les organismes d’entraide, les associations ou vers l’Hospice général. Cependant, des réflexions sont en cours afin de soutenir l’action communautaire par le biais d’une action individuelle assumée⁶⁹. Comme mentionné plus haut, la nouvelle réforme de la répartition des tâches entre canton et communes est encore en cours.

65 Cf. Secteur communautaire. Perspectives 2016 suite au Rapport de l’IDHEAP. Ville de Genève, décembre 2015.

66 Notons que la Ville de Genève avait déjà attesté son engagement pour la lutte contre la précarité en 2013 par l’organisation des premières Assises de la précarité en octobre 2013, sous l’impulsion d’Esther Alder, en charge du Département de la cohésion sociale et de la solidarité.

Ces assises ont été pilotées par des représentants étatiques et associatifs, à savoir : SSVG, Service de la jeunesse de la Ville de Genève, Caritas Genève, Centre social protestant, Collectif d’associations pour l’action sociale – CAPAS, direction de l’Action sociale de l’Hospice général et HETS de Genève.

67 Cf. Assises de la précarité. Service social de la Ville de Genève, mars 2014.

68 La Ville de Genève a identifié l’accessibilité aux prestations comme un des principaux axes de la politique municipale en matière de diversité. Ainsi, elle a déployé une approche multilingue dans le domaine de la communication administrative, et a récemment mandaté une étude chargée d’étudier dans quelle mesure les habitants migrants font appel aux prestations de proximité de la Ville, et dans quelle mesure elles répondent à leurs besoins, voir Ambruso, Efionayi-Mäder, et Ruedin (2017).

69 Dans cette perspective, il s’agirait d’intégrer des compétence d’assistant sociaux ou d’infirmier dans les Antennes sociales de proximité, les Points infos services plus particulièrement. L’objectif étant de permettre aux personnes concernées de raccrocher aux dispositifs institutionnels (et aux droits sociaux) comme HG, SPC, Imad (Ville de Genève, communication personnelle – août 2018).

3.2. Le dispositif d’aides financières pour les familles à