La pertinence d’un modèle composite d’analyse des politiques
3.1. Vers une définition de la politique publique
3.1.3. La complexité du processus décisionnel d’une politique publique
Le processus décisionnel d’une politique publique se caractérise par plusieurs éléments. Muller et Surel (1998) en ont distingué trois principaux aspects : 1) le cadre normatif, 2) la puissance publique et 3) l’ordre local. Aussi, ont-ils précisé qu’« une politique
publique constitue un cadre normatif d’action ; elle combine des éléments de puissance publique et des éléments d’expertise ; elle tend à constituer un ordre local » (Muller & Surel, 1998, p. 16). Thoenig (1998, p. 47), de son côté, considère l’action publique comme « la
construction et la qualification des problèmes collectifs par une société, problèmes qu'elle délègue ou non à une ou plusieurs autorités publiques, en tout mais aussi en partie, ainsi que comme l'élaboration de réponses, de contenus, de processus pour les traiter ». Lemieux (2002, p. 3) a souligné que, dans toute politique publique, on retrouve l’un ou l’autre des éléments suivants : « les acteurs et les activités, les problèmes et les solutions ». Il considère que toute politique publique est « faite d’activités orientées vers la solution de problèmes
publics dans l'environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps » (Lemieux, 2002, p. 6). Il arrive ainsi à définir les politiques publiques « comme des tentatives de régulation de situations présentant un
problème public, dans une collectivité ou entre des collectivités » (2005, p. 120). Mais, là encore, il faudrait peut-être faire le distinguo entre les politiques publiques institutionnelles visant à changer les structures institutionnelles dans l’optique d’une nouvelle distribution de pouvoir, et les politiques substantielles qui visent à résoudre un problème social spécifique (Bussmann, Klöti, & Knoepfel, 1998). Pour comprendre la décision ou la « non décision » d’un gouvernement dans les régimes parlementaires, il convient donc d’ouvrir l’analyse au facteur humain ou à la complexité des enjeux du processus décisionnel (Mercier, 2002).
En effet, l’étape délicate des décisions d’une politique publique ne dépend pas seulement du corps des ministres et de la partie du pouvoir exécutif qui est responsable devant le Parlement. D’ailleurs, l’approche de régulation linéaire et pyramidale (« top down ») est remise en cause dans le champ de la sociologie politique (Thoenig, 1994). L’idée est que l’Etat n’est plus au centre, et ne siège à lui seul (Duran, 2001; Levêque, 2008).
Aujourd’hui, les décisions relatives à une politique publique impliquent un processus systémique complexe. L’Etat n’est plus considéré comme omniscient. Il s’agit de croiser
l’approche « du haut vers le bas » (top down) et celle « du bas vers le haut » (bottom up) dans le cadre d’une action publique multi-niveaux ou multi-acteurs (Duran & Thoenig, 1996; Goggin, Bowman, & Lester, 1990; Kübler & Maillard, 2009; Leca, 1996; Thoenig, 1998). Vaillancourt (2006) parle alors de « coconstruction » et de « coproduction » des politiques publiques. Il a fait une distinction subtile qui attire notre attention. « Nous réservons le
concept de coconstruction, dit-il, pour parler de la participation de l’économie sociale à
l’élaboration, ou à la construction au sens fort, des politiques publiques. Par contre, nous utilisons le concept de coproduction pour parler de la participation de l’économie sociale à l’opérationnalisation ou à la mise en œuvre des politiques publiques » (Vaillancourt, 2006, p. 5). Nous proposons de faire un détour conceptuel pour mieux faire ressortir l’enjeu principal du contexte institutionnel de l’« économie sociale » dans cette approche.
Nous rappelons que la notion d’économie sociale avait fait l’objet d’une approche théorique dès la première moitié du XIXe siècle (Desroche, 1982; Gislain & Steiner, 1995; Gueslin, 1998; Lévesque & Mendell, 1999, 2005). En général, cette approche se démarquait de la tendance dominante de l’économie marchande. Elle prenait en compte l’histoire, les institutions et les normes sociales.
Depuis la fin des années 1970 (et surtout dans les années 1980 et 1990), la notion d’économie sociale a été utilisée dans des pratiques économiques misant sur la démocratie et l’entrepreneuriat collectif (Lévesque & Mendell, 1999). Parmi les auteurs qui ont nourri cette nouvelle approche, Desroche (1983) et Vienney (1994) sont souvent cités. Desroche s’est intéressé au statut juridique relatif aux composantes « certaines »1 et « incertaines »2 de l’économie sociale. Sa démarche analytique a été fondée sur quatre types d’acteurs, à savoir : 1) les membres et les bénévoles à la base ; 2) les administrateurs élus en assemblée générale ; 3) les gestionnaires généralement engagés par les administrateurs ; 4) les salariés engagés par les gestionnaires. Vienney (1994, p. 34), de son côté, s’est intéressé à l’aspect économique de l’entreprise coopérative. Il considère l’économie sociale comme « la combinaison d’un
regroupement de personnes et d’une entreprise produisant des biens ou services, réciproquement liés par un double rapport d’activités et de sociétariat ». D’après lui, quatre types de règles régissent les rapports de réciprocité entre un regroupement de personnes et une
1 Les composantes dites certaines sont au nombre de trois : 1) les coopératives, 2) les mutuelles, et 3) les
associations.
2 Les composantes considérées comme incertaines sont : 1) l'entreprise à participation ouvrière, 2) l'entreprise
mixte en partenariat avec une municipalité, 2) l'entreprise publique ayant une certaine autonomie de gestion, et 4) l'entreprise privée en partenariat avec un syndicat.
entreprise produisant des biens ou services : 1) la règle de l’égalité relative au groupement de personnes (selon le principe « une personne = une voix ») ; 2) la règle des activités relative aux rapports membres-entreprise (les activités des membres déterminent l’activité de l’entreprise) ; 3) la règle de la ristourne proportionnelle relative aux rapports entreprise- membres (les excédents sont distribués entre les membres, proportionnellement à leurs activités dans l’entreprise) ; 4) la règle des réserves non partageables relative à l’entreprise (la propriété est durablement collective). Dans son analyse, Vienney privilégie alors le rapport entre trois facteurs de l’économie sociale : 1) les règles, 2) les acteurs et 3) les activités. Il n’y a pas eu de consensus international sur une définition de l’économie sociale. En revanche, le Conseil wallon de l’économie sociale (CWES) a proposé en mars 1990 une définition qui a servi de repère en matière de conceptualisation (Defourny, 1992, p. 5) :
« L’économie sociale se compose d’activités économiques exercées par les sociétés, principalement coopératives, des mutualités et des associations dont l’éthique se traduit par les principes suivants : 1) finalité de service aux membres ou à la collectivité plutôt que de profit;2) autonomie de gestion; 3) processus de décision démocratique; 4) primauté des personnes et du travail sur le capital dans la répartition des revenus. »
Cette définition concise proposée par le Conseil wallon de l’économie sociale a certainement dépassé l’ambiguïté de la notion de « société civile » (qui a suscité, elle aussi, des débats)1. Toutefois, elle ne permet pas d’exprimer toutes les nuances de la compréhension et de l’extension du concept d’économie sociale. Le Groupe de travail sur l’économie sociale (GTES), lors du « Sommet sur l’économie et l’emploi » au Québec, en octobre 1996, l’a intégré dans leurs travaux de réflexion. D’où la longue définition institutionnelle suivante :
« Le concept d’économie sociale combine deux termes qui sont parfois mis en opposition :
1 La notion de société civile est sans définition stable et cohérente (Rangeon, 1986). Par exemple, dans son
acception relative aux libertés individuelle, la société civile s’oppose catégoriquement à l’économie sociale, au moins sur trois aspects (Chevallier, 1986) : 1) la société civile serait individualiste, tandis que l’économie sociale serait associative ; 2) la société civile serait favorable à des lois naturelles, tandis que l’économie sociale jugerait nécessaire « l’organisation voulue, réfléchie, rationnelle » ; 3) la société civile ferait le culte du profit, tandis que l’économie sociale accorderait la priorité à des fins plus altruistes. Mais, cela n’est pas si simple dans les pratiques. Dans certains pays en voie de développement, la notion de société civile s’adapte à l’Organisation non gouvernemental (Non Gouvernmental Organisation), appelée couramment ONG/NGO (Haubert & Rey, 2000; Marcussen, 1996; Pirotte, 2010; Salamon, Anheier, List, Toepler, & Sokolowski, 1999). Selon Habermas (1997, p. 394), « [le cœur institutionnel de la société civile] est désormais formé par ces groupements et ces
associations non étatiques et non économiques à base bénévole qui rattachent les structures communicationnelles de l’espace public à la composante “société” du monde vécu [NB : le monde où se déploie l’action des membres d’une société donnée]. La société civile se compose de ces associations, organisations et mouvements qui à la fois accueillent, condensent et répercutent, en les amplifiant dans l’espace public politique, la résonance que les problèmes sociaux trouvent dans les sphères de la vie privée. Le cœur de la société civile est donc constitué par un tissu associatif qui institutionnalise dans le cadre d’espaces publics organisés les discussions qui se proposent de résoudre les problèmes surgis concernant les sujets d’intérêt général » (Habermas, 1997 : 394). Toutefois, la frontière de la société civile reste encore très floue. Le concept est en perpétuelle gestation (Pirotte, 2010).
• « "économie" renvoie à la production concrète de biens ou de services ayant l’entreprise comme forme d’organisation et contribuant à une augmentation nette de la richesse collective.
• « "sociale" réfère à la rentabilité sociale, et non purement économique de ces activités. Cette rentabilité s’évalue par la contribution au développement démocratique, par le soutien d’une citoyenneté active, par la promotion de valeurs et d’initiatives de prise en charge individuelle et collective. La rentabilité sociale contribue donc à l’amélioration de la qualité de vie et du bien-être de la population, notamment par l’offre d’un plus grand nombre de services. Tout comme pour le secteur public et le secteur privé traditionnel, cette rentabilité sociale peut aussi être évaluée en fonction du nombre d’emplois créés.
« Pris dans son ensemble, le domaine de l’économie sociale désigne l’ensemble des activités et organismes issus de l’entrepreneuriat collectif, qui s’ordonnent autour des principes et règles de fonctionnement suivants :
• « l’entreprise de l’économie sociale a pour finalité de servir ses membres ou la collectivité plutôt que de simplement engendrer des profits ;
• « elle a une autonomie de gestion par rapport à l’État ;
• « elle intègre dans ses statuts et ses façons de faire un processus de gestion démocratique impliquant les usagères et usagers, travailleuses et travailleurs ; • « elle défend la primauté des personnes et du travail sur le capital dans la
répartition de ses surplus et revenus ;
• « elle fonde ses activités sur les principes de la participation, de la prise en charge et de la responsabilité individuelle et collective.
« Le domaine de l’économie sociale recouvre donc l’ensemble des mouvements coopératif et mutualiste et celui des associations. L’économie sociale peut être développée dans tous les secteurs qui répondent aux besoins de la population et de la collectivité. Dans certains de ces secteurs, et plus particulièrement ceux qui répondent à des besoins sociaux, la viabilité découle en partie des contributions de l’Etat sous diverses formes (contributions directes, subventions aux usagers, ententes négociées, mesures fiscales, etc.). L’économie sociale repose également, en partie, sur l’engagement bénévole des individus et des collectivités locales.
« Les forces de l’économie sociale tiennent à sa capacité de détecter les nouveaux besoins et de les satisfaire, de transformer ces besoins en emplois, de mobiliser les forces et les réseaux les plus divers et les plus nombreux. Elle contribue également à assurer une meilleure utilisation des ressources financières provenant de la redistribution étatique. En s’appuyant sur l’implication des membres de la communauté, elle contribue à la démocratisation de la société et à une citoyenneté plus active » (Groupe de travail sur l’économie sociale, 1996, p. 6‑7).
L’enjeu de la redécouverte du concept d’économie sociale porte sur une tentative de renouvellement de certains dispositifs de régulation sociale et politique. Chevallier (1986) parle de la recherche d’une troisième voie en matière d’association, d’entraide et de
solidarité. Il l’explique en ces termes :
« A la recherche d’une troisième voie entre la logique de l’économie marchande, fondée sur le profit, et la logique étatique, fondée sur une contrainte hétéronome – et, partant, entre le capitalisme, qui exalte les vertus du marché, et le socialisme, qui mise sur la toute puissance étatique - , elle vise à promouvoir un autre mode de gestion des activités sociales et d’agencement des rapports sociaux, en privilégiant les idées d’association, d’entraide, de solidarité » (Chevallier, 1986, p. 206‑207).
En résumé, le concept d’économie sociale émerge comme un « troisième secteur » ou un « tiers-secteur » (Defourny, 2001; Defourny & Monzón Campos, 1992; A. Evers &
Laville, 2004; Mertens, 2007). D’où l’idée de la participation de l’économie sociale à la « coconstruction » et à la « coproduction » des politiques publiques (Vaillancourt, 2006).
Dans cette optique, un analyste doit chercher à prendre en compte la pluralité de centres ou la diversité d’acteurs dans la construction et la mise en œuvre d’une politique publique. Cela dit, dans un système d’action publique, « les agents et les institutions de l’Etat
apparaissent comme des acteurs parmi d’autres au milieu de divers partenaires » (Levêque, 2008, p. 66). Ici, nous pouvons remarquer une triple inflexion. Tout d’abord, la notion de politique gouvernementale a été supplantée par l’appellation de politique publique (Lemieux, 2002). Ensuite, les approches des politiques publiques tendent vers la reconnaissance d’un « tiers-secteur » au côté des secteurs public et privé. Enfin, en sociologie, le concept d’action publique a eu un franc succès. Il convient d’éclairer ce dernier aspect.
Le concept d’action publique met en garde contre une vision de l’Etat, qui n’existe pas en pratique. Il permet d’aborder l’action de l’Etat avec un regard orienté par la « sociologie de l’action publique ». En fait, l’activité de régulation en sociologie du travail renvoie à la création et au fonctionnement de la règle (Leplat, 2006; Reynaud, 1988, 1989; Terssac, 2002). Delvaux (2001) a mis en exergue deux principaux aspects qui sont en jeu dans la régulation. Ce sont le degré d’autonomie laissé aux acteurs et le degré de la structuration sociale des facteurs pesant sur leur conduite. Selon l’auteur, la régulation anarchique résulte d’un fort degré d’autonomie des acteurs et d’un fort degré de structuration sociale sans intervention institutionnelle forte. Au contraire, une régulation structurée résulte du croisement d’un fort degré d’autonomie des acteurs et d’un faible degré de structuration sociale avec intervention institutionnelle forte. Vaillancourt, Aubry et Jetté (2003, p. 30‑31), de leur côté, distinguent trois types de régulation institutionnalisée :
1) la régulation néolibérale où les initiatives de l’économie sociale sont économiquement instrumentalisées par l’Etat et le secteur public, à partir d’une logique marchande (ou de compétition avec l’économie marchande) ;
2) la régulation néoprovidentialiste (ou social-étatiste) où les initiatives de l’économie sociale sont politiquement instrumentalisées par l’Etat et le secteur public, à partir d’une logique tutélaire (ou de soumission et de contrôle rigide) ; 3) la régulation démocratique et solidaire où l’Etat et le secteur public respectent
l’autonomie des acteurs de l’économie sociale, et établissent de vraies relations partenariales avec eux.
Villancourt et ses collègues précisent, néanmoins, qu’il n’existe pas dans les pratiques réelles de formes pures d’institutionnalisation du processus de régulation. Les trois types de régulation existent le plus souvent sous des formes hybrides avec une dominante (Vaillancourt et al., 2003). En revanche, même dans une régulation à dominante démocratique et solidaire, l’Etat est appelé à jouer le rôle d’arbitre dans les décisions et les orientations stratégiques.
En effet, des auteurs (Baumstark, Hugé, Marcadier, & Maubert, 2005; Bezes, 2005; Côté, Lévesque, & Morneau, 2009; Vaillancourt, 2006) proposent la notion d’« Etat stratège » pour essayer de conceptualiser les relations partenariales entre différents acteurs concernés par une politique publique. Les enjeux portent alors sur le rôle de l’Etat en matière de fonctions stratégiques de pilotage1 et de fonctions opérationnelles de mise en œuvre (Bezes, 2005). Par définition, « l’Etat stratège s’applique à conserver les fonctions stratégiques
(direction, coordination, régulation, partage des ressources, contrôle, évaluation) et laisse la mise en œuvre des politiques publiques à d’autres acteurs (du secteur public, du secteur privé à but lucratif, du tiers secteur) » (Vaillancourt, 2006, p. 7). Suivant le degré de régulation dans la mise en œuvre, Beze décrit trois grands types de scénarios : 1) la déconcentration où les acteurs publics locaux sont considérés comme des « agences » de l’Etat central ; 2) la
décentralisation où l’Etat central attribue une certaine autonomie aux acteurs publics locaux ; 3) la privatisation où l’Etat délègue totalement ou partiellement des services qui étaient gérés par des acteurs publics à des acteurs privés (à but lucratif ou à but non lucratif). Mais, dans les meilleurs des cas, « un Etat stratège se doit d’être ouvert à la participation citoyenne en
raison notamment de la complexité des choses et de l’apport indispensable des divers acteurs sociaux » (Côté & Lévesque, 2009, p. 51). La vision d’un Etat régulateur ou « stratège » dans un cadre « multi-acteurs » est plus nuancée en matière de politiques publiques. Mais, là encore, aucune définition des politiques publiques ne fait l’unanimité au niveau international.
Dans le cadre de notre objet de recherche, nous privilégions la définition de Knoepfel, Larrue et Varone (2006). Ces auteurs essaient de faire une synthèse des définitions des théoriciens ou des spécialistes des politiques publiques. Ils montrent que l’accent est toujours
1 D’après De Landsheere (1994, p. 11-12), le pilotage d’un système éducatif comporte nécessairement les trois
composantes suivantes : « la collecte régulière d’informations, l’évaluation de ces informations et leur
traduction en actions institutionnelles ». En matière d’enseignement, l’auteur distingue, en effet, trois types de pilotage, à savoir : 1) le pilotage administratif ou monitoring de conformité (qui permet de veiller au respect des dispositions réglementaires) ; 2) le pilotage formatif ou pilotage diagnostique (qui porte sur des épreuves critérielles couvrant l’essentiel d’un programme d’études pour tenter d’identifier les problèmes d’apprentissage et d’en chercher la solution) ; 3) le pilotage du rendement scolaire (qui, à l’aide des tests normatifs, fournit des informations comparatives sur des résultats des écoles et des classes, d’une province ou d’un pays).
mis soit sur les acteurs investis de pouvoirs publics, soit sur les problèmes collectifs à résoudre, soit sur les solutions étatiques apportées. Cela dit, dans la littérature, il existe un certain consensus au sujet de ces trois principaux éléments. D’où la définition que nous adoptons :
Une politique publique est « un enchaînement de décisions ou d'activités,
intentionnellement cohérentes, prises par différents acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif » (Knoepfel et al., 2006, p. 29).
Cette définition nous semble pertinente pour deux raisons principales :
1) Sous l’angle de la construction de notre objet de recherche, cette approche nous aide à prendre en compte plusieurs éléments importants, tels que : a) la solution à un problème public, b) l’existence de groupes cibles à l’origine du problème, c) la cohérence qui donne sens à la politique publique, d) l'existence de plusieurs décisions et activités, e) le rôle clé des acteurs, f) l’existence d’actes formalisés, g) la nature plus ou moins contraignante des décisions et activités, h) le processus de construction du problème, etc. ;
2) Sous l’angle de nos hypothèses de recherche et des informations disponibles, cela nous ouvre à une analyse minutieuse des politiques publiques comme « un phénomène social et politique spécifique », empiriquement fondé et analytiquement construit (Muller & Surel, 1998; Thoenig, 2010).
Nous exposons dans la seconde partie de ce chapitre les enjeux théoriques de notre « modèle » d’analyse des politiques publiques. Il s’agit d’aborder l’analyse des politiques publiques dans son évolution comme discipline relativement autonome de la science politique. Cette étape est très importante. Elle doit nous permettre de faire le point sur le choix du « modèle d’analyse de Knoepfel, Larrue et Varone (2006) ».