L’involution des mesures de protection des espaces naturels

La souplesse des textes fait que chaque réserve naturelle ou chaque parc national obéit à son propre règlement : et il n’y existe aucune interdiction générale sauf en matière de publicité ou d’installations de nouvelles lignes de transport d’électricité. La limitation d’activités sujettes à conflit, comme l’exercice de la chasse, ne concerne que les espaces classés dans lesquels la limitation est indispensable. L’idée qu’un espace protégé est un espace où toute activité est interdite est totalement erronée.

30 V. modifications de l’article L. 145-5 par la loi 94-112 du 9 fév. 1994. La dérogation fut introduite par amendement après que le Conseil d’état eut sanctionné quelques années plus tôt l’illégalité d’un programme d’urbanisation aux abords d’un plan d’eau artificiel (affaire du lac de Fabrèges, CE 9 oct. 1989, SEPANSO, req. n°82-094, Rec. CE, tables p. 983. V. P. Terneyre, RJE 1990/2, p. 259).

31 Code Dalloz de l’urbanisme commenté, 22e éd. 2013, p. 482. Du reste sur ce sujet voir la contribution de M. Philippe Juen dans cet ouvrage (L’érosion des principes d’urbanisation issus de la loi Montagne).

Mais les textes évoluent, dans le contexte du développement de la décentralisation. Un espace protégé, notamment par l’état, est souvent ressenti comme un espace dans lequel les populations locales sont dépossédées de leurs prérogatives.

« O tempora, o mores », serait-on tenté de s’écrier en prenant connaissance des événements qui ont marqué en 2012 le destin du Parc national de la Vanoise ! Yves Paccalet nous alerte sur les nouvelles menaces qui pèsent sur ce parc33. À l’époque de sa création, dans les années 60, la « guerre de la Vanoise » portait sur des projets d’aménagements lourds qui auraient totalement et directement détérioré la montagne. Il s’agit ici de quelque chose de plus insidieux, mais de particulièrement révélateur de la dérive des espaces protégés – ou plus exactement de leur encadrement juridique. Depuis la réforme de 200634, le décret instituant un parc national « approuve la charte du parc » qui comporte elle-même les « différentes zones et leur vocation ». Comme le souligne Elise Untermaïer, « Au programme d’aménagement adopté par une délibération du conseil d’administration du parc et simplement approuvé par un arrêté des ministres chargés respectivement de la protection de la nature et du budget succède, depuis la réforme de 2006, un acte doté d’une portée normative bien plus importante, la charte du parc, élaborée par l’établissement public du parc ou le groupement d’intérêt public qui le préfigure, puis approuvée par décret en Conseil d’État »35. La charte d’un parc national, comme celle d’un parc régional, dont elle s’inspire, présente un caractère réglementaire.

Le Parc de la Vanoise n’y coupe pas, tout ancien qu’il soit, et voilà que l’élaboration d’une charte est entamée. Fi du passé, on repart à zéro36 Mais cette charte est le résultat d’un travail de concertation associant très largement les collectivités territoriales – et notamment les communes – qui, en l’espèce, s’opposent vigoureusement à la protection envisagée… ou plus précisément à la pérennisation des mesures passées, jugées excessivement protectrices. Laissons la parole à Yves Paccalet : « Aveuglés par la réussite financière de Courchevel ou de Val d’Isère, jaloux du fric qui y coule en avalanche et incapables de penser qu’il existe une autre façon de mener des activités touristiques que celle qui consiste à bétonner la montagne, à étendre au moindre vallon le domaine skiable et à élargir les pistes en autoroutes, ils affirment leur volonté de « rester maîtres chez eux ». À bas l’État, à bas les Parigots : comme il y a cinquante ans ! Telle qu’elle est rédigée la Charte ne leur impose pourtant pas plus de contraintes que celle d’un banal parc naturel régional : autrement dit, presque rien. Mais c’est encore trop. Alors que ni le texte, ni la cartographie ne leur seraient « opposables » dans les zones à vocation touristique (esquissées dans de vagues ellipses), les conseillers municipaux déchirent le document que leurs émissaires ont pourtant adopté… (…) Ces « responsables » si peu responsables rêvent de « développement économique », mais confondent « bétonnage » et « progrès », « projets immobiliers » et « tourisme durable ». Ils représentent les habitants de la montagne, mais ils n’aiment pas la montagne. Certains

33 V. Appel pour la Vanoise, 29 sept. 2012, www.yves-paccalet.fr. 34 Loi n° 2006-436 du 14 avr. 2006, art. L.331-1 s. du C. envir.

35 V. à ce sujet Elise Untermaïer, L’adaptation des parcs nationaux au régime issu de la loi du 14 avril 2006, AJDA 2012, p.1458.

d’entre eux (les maires de Val d’Isère et de Bonneval-sur-Arc, par exemple) réclament encore et toujours qu’on ampute une partie du cœur du parc pour y construire des remontées mécaniques. »37.

Clairement affiché dans l’exposé des motifs de la loi du 22 juillet 1960, le principal objectif initial des parcs nationaux français était la conservation de la nature : « Une notion de « Parc national », absolument originale, s’est peu à peu dégagée en France, où, par ailleurs, il n’est plus possible de trouver une seule étendue importante, vierge de toute intervention, même suffisamment ancienne, de l’homme et qui puisse être constituée en parc national classique, tel que les pays neufs ont pu en réaliser. La conception française de parc national comporte tout d’abord une cellule mère appelée « Parc » où seraient soumis à un régime spécial » certaines activités « de façon à protéger l’aspect, la composition et l’évolution de tout le territoire englobé. À l’intérieur même de la cellule seraient constituées, en sortes de noyaux, des « réserves intégrales », à but exclusivement scientifique et à protection renforcée ».

Le rapporteur Modeste Legouez38 opposait ainsi la conception française des parcs nationaux, qualifiée de « rénovation par la protection du milieu naturel en proie à des mutilations fréquentes » à la conception africaine et/ou américaine, visant à la « conservation du milieu naturel dans son état initial, vierge de toute pénétration humaine ». Pure illusion !

La nouvelle loi fait une large place au constat de l’évolution des parcs nationaux existants, évolution qui ne s’est pas toujours réalisée dans la seule voie de la conservation de la nature. Si les sept parcs nationaux sont les espaces protégés les plus emblématiques du patrimoine naturel français, c’est probablement parce qu’ils sont des espaces « rares ». Mais cette réputation n’est peut-être pas totalement justifiée, lorsque l’on sait que plus de sept millions de personnes les fréquentent chaque année et qu’il s’agit désormais, non pas d’empêcher ce tourisme de masse dont il faut bien prendre acte, vaille que vaille, mais de tenter d’en maîtriser les méfaits potentiels. Alors que la vocation première des parcs nationaux était essentiellement axée sur la conservation de la nature, et notamment aux fins de faciliter la recherche scientifique – avec le corollaire d’un « tourisme élitiste », type Club alpin français –, ils se sont vu dotés peu à peu d’une autre mission : « l’accueil du public », se transformant progressivement en « accueil du tourisme ».

Pour ces procédures de protection des espaces naturels on peut lire les évolutions de deux manières. La doctrine diverge du reste sur ce point : on peut opposer les analyses de Agathe Van Lang39, qui évoque une protection « globale » qui mettrait l’accent sur le lien entre faune-flore et habitats, à celles de Michel Prieur40, qui évoque une protection « renforcée ». Ces analyses sont, somme toute, complémentaires. L’évolution est intéressante et n’a pas toujours été comprise.

37 V. à nouveau www.yves-paccalet.fr. Les communes du parc ont d’ailleurs massivement émis un avis défavorable au projet de charte du parc de la Vanoise à l’automne 2012 (Le Dauphiné Libéré, jeudi 4 oct. 2012, http://www.ledauphine.com/savoie/2012/10/03/vent-de-fronde-des-stationsde-tarentaise-et-de-maurienne).

38 JO Sénat, document parlementaire, 1959-1960, n° 210, p. 5. 39 Agathe Van Lang, Droit de l’environnement, PUF, 3e éd., 2011. 40 Michel Prieur, Droit de l’environnement, Précis Dalloz, 6e éd., 2011.

Les parcs nationaux n’ont jamais été conçus en France comme devant créer des sanctuaires, pas plus que les réserves naturelles. Pour ne prendre qu’un exemple, le parc national des écrins a été créé en même temps que des réserves naturelles destinées à le compléter41. Au lieu de prendre un périmètre plus grand, on a choisi de faire un parc auquel on a « additionné » des réserves. Parce que les réserves naturelles créées sous l’empire de la loi n°57-740 du 1er juillet 1957 permettaient une protection moins contraignante que celle des parcs nationaux. Ces secteurs faisaient déjà l’objet de projets d’aménagements touristiques (ski). Ces anciennes réserves naturelles étaient créées facilement. Or, en 1976, la première et seule grande loi de protection de la nature42 a créé un nouveau type de réserves naturelles et bouleversé leur encadrement juridique. Les réserves créées selon le régime de 1957 (il y en avait 36) ont été soumises au nouveau régime. Par exemple, pour faire des travaux ayant pour effet de modifier l’état ou l’aspect des lieux, il fallait désormais une autorisation spéciale délivrée par le ministre chargé de l’environnement – et non pas le représentant de l’état dans le département, comme actuellement – après avis du Conseil national de protection de la nature qui ne se réunissait que deux fois par an. La procédure s’était donc singulièrement compliquée, ce qui a fait bien des mécontents. La loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité qui permit la création des réserves naturelles régionales, puis l’ordonnance n°2012-9 du 5 janvier 2012 relative aux réserves naturelles, ont par la suite assoupli le régime des réserves naturelles et réduit les régimes de protection. Par exemple, au fil des modifications, l’article L. 332-9 du code de l’environnement, censé énoncer le principe de non-destruction et de non-modification des territoires classés en réserve naturelle, a vu le nombre de dérogations se multiplier43, conduisant à un recul considérable de la protection44.

Pour les parcs nationaux la loi n°2006-436 du 14 avril 2006 a également constitué un recul fondamental des objectifs que poursuivaient les parcs depuis

41 Ex. réserve naturelle dite « de la Bérarde » : Haute Vallée du Vénéon, Décr. no 74-540 du 15 mai 1974 (JO 25 mai) ; Décr. no 2011-706 du 21 juin 2011 portant reclassement de la réserve naturelle nationale du Haut-Vénéon (Isère) (JO 23 juin). Au sujet de cette « réserve » en piteux état, v. C. Cans, La détérioration d’un site protégé ne remet pas en cause la légalité de sa protection, Comm. CE 23 juin 2004, Les amis de la Bérarde et du Haut-Vénéon, AJDA déc. 2004, p.2404 s.

42 Loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature.

43 C. env. article L. 332-9 dans sa version actuelle : « Les territoires classés en réserve naturelle ne peuvent être ni détruits ni modifiés dans leur état ou dans leur aspect, sauf autorisation spéciale du conseil régional pour les réserves naturelles régionales, ou du représentant de l’État pour les réserves naturelles nationales. En Corse, l’autorisation relève de l’Assemblée de Corse lorsque la collectivité territoriale a pris la décision de classement.

Un décret en Conseil d’État fixe les modalités de cette autorisation, notamment la consultation préalable des organismes compétents.

Toutefois, les travaux urgents indispensables à la sécurité des biens ou des personnes peuvent être réalisés après information de l’autorité compétente, sans préjudice de leur régularisation ultérieure ». 44 V. C.Cans, Les parcs nationaux sont morts : vive les parcs nationaux de développement local,

196045. Même si la sanctuarisation n’a jamais été leur objectif, au moins le terme de conservation figurait au rang des objectifs qui leur étaient assignés par la loi de 1960.

En revanche, une procédure n’a pas subi de recul, pour l’heure en tout cas, peut être parce qu’elle ne gêne personne : c’est le dispositif de protection des sites issu de la loi du 2 mai 193046. Nous soulignerons enfin qu’une seule procédure va dans le sens contraire de ce qui vient d’être développé, peut-être parce que personne ne s’en est aperçu. Il s’agit des arrêtés de biotope dont le régime a été revu, voire renforcé, par la loi Grenelle 2 de 201047. Ils concernent désormais à la fois les biotopes, les milieux et les espèces48. Ce lien a été créé pour assurer le complément de la mise en œuvre de la directive Habitat49. Cela va permettre à ces arrêtés de remplir pleinement leurs objectifs à savoir la protection concomitante de la faune et de la flore et de leurs habitats.

Pour conclure, on peut se demander s’il est encore utile de créer des espaces naturels protégés alors que leur protection effective diminue, et que de surcroît ces procédures ne créent que des obligations de moyen par le biais de dispositions tatillonnes destinées à… permettre d’y réaliser des aménagements. Il serait sans doute plus efficace de se limiter à des procédures imposant des obligations de résultat, à l’instar du régime des sites Natura 200050. Encore faudrait-il, pour que cela soit efficace, la complicité du juge, notamment administratif, appliquant pleinement et entièrement le principe de conciliation des intérêts. Cela ne semble pas à l’ordre du jour. Or il y a place sur notre territoire pour de véritables… « sanctuaires » de nature !

45 Le rapport du député Giran (JP Giran, Parcs nationaux et parcs naturels marins, n°2687, Assemblée nationale, 29 nov. 2005) a conduit à la réforme des parcs nationaux par la loi de 2006. Tous les parcs nationaux créés depuis la loi n°60-708 du 22 juillet 1960 sont soumis désormais au régime de la loi de 2006. Ce changement de régime n’est pas tout à fait constaté pour les réserves naturelles même si un grand nombre d’entre elles ont vu reformuler leur acte de classement initial.

46 C. env. art. L. 341-1 et s.

47 sous réserve de ce que dira le décret d’application, toujours en attente. 48 C. env. art. L. 411-1 et s., R. 411-15 et s.

49 Directive n°92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que des espèces de faune (biologie) et de la flore sauvages.

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C. CANS, Les parcs nationaux sont morts : vive les parcs nationaux… de développement local, AJDA 2006, n °26, p.1431.

C. CANS, La superposition des statuts protecteurs, un atout pour la diversité biologique!, in Biodiversité et évolution du droit de la protection de la nature, réflexion prospective, RJ envir. no spécial 2008, p. 149.

P. JANIN, La décentralisation dans le droit des espaces naturels protégés, AJDA 2007. 1445.

I. MICHALLET, évolution du droit des parcs nationaux, Env. et DD 2012, com n°15.

L. MILLET, Les décrets d’application de la réforme législative des parcs nationaux,

Dr. envir. 2006. 345.

E. NAIM-GESBERT, Le nouveau droit du parc national entre fidélité généalogique et développement durable, D. 2006. 2061.

E. UNTERMAIER, L’adaptation des parcs nationaux existants au régime issu de la loi du 14 avril 2006, AJDA 2012 p. 1458.

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isAbeLLe michALLet

Maître de Conférences HDR, Institut de Droit de l’Environnement, Université J. Moulin Lyon 3

michAëL perez

Doctorant, Institut de Droit de l’Environnement, Université J. Moulin Lyon 3

Il est apparemment facile de déterminer par quel outil le droit appréhende l’artificialisation de la montagne : par la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne1. Toutefois, cette loi n’est pas isolée et observer l’urbanisation de la montagne par son seul prisme serait réducteur. Codifiée en partie dans le code de l’urbanisme2 elle n’est pas sans liens avec les problématiques du droit de l’environnement et s’inscrit par là même dans un contexte juridique toujours plus dense, issu de textes en perpétuelle évolution et d’une jurisprudence foisonnante. L’évidence de la réponse énoncée au départ se brouille : la loi n’est en réalité que la porte d’entrée d’un vaste domaine juridique, composé des règles urbanistiques et environnementales applicables aux activités d’aménagement et d’urbanisation de la montagne.

L’artificialisation de la montagne débuta sans doute avec l’arrivée des premiers humains : la satisfaction de leurs besoins élémentaires, puis le développement d’activités comme l’élevage et l’agriculture ont nécessairement eu un impact sur les milieux. Avec le relief, l’étagement spécifique des couvertures végétales a pour corollaire celui des activités humaines, et l’action conjuguée du pâturage et de la déforestation a fait reculer la limite de la forêt dans les Alpes de 250 mètres en 7 000 ans. Mais, il est vrai qu’en comparaison d’autres espaces, celui situé au-dessus de la limite forestière, correspondant à « l’étage des alpages » a été très peu modifié3. La fréquentation des sites touristiques constitue une autre forme d’artificialisation, limitée dans un premier temps, pour s’étendre toujours plus, à l’âge de la civilisation industrielle et de la démocratisation des loisirs.

1 Loi n° 85-30, JO 10 janv. 1985.

2 Mais aussi dans le code du tourisme, le code rural, le code du travail… mais curieusement pas dans le code de l’environnement à l’exception d’un seul article. V. dans cet ouvrage C. Cans, Les espaces naturels « protégés » : de la sanctuarisation à la valorisation économique.

Désormais, les usages de la montagne se diversifient et ne se limitent plus à une agriculture vivrière l’été et à une activité touristique l’hiver. L’accueil des vacanciers durant toute l’année est devenu un enjeu, d’autant plus pressant que les caprices du climat ont compromis l’avenir économique des stations de moyenne montagne. Le développement de nouvelles activités de loisir appelle de nouveaux aménagements, voire l’abandon de réalisations devenues obsolètes. Par ailleurs, et toujours en lien avec le défi du changement climatique, l’essor programmé, par l’Union européenne, des énergies renouvelables, ouvre aux communes de montagne des possibilités inédites de valoriser leurs ressources : le vent et le soleil sont désormais des richesses exploitables.

Alors que les modalités d’artificialisation de la montagne se diversifient, multipliant par voie de conséquence les risques d’atteinte au milieu montagnard, paradoxalement toute l’histoire de l’évolution de la loi Montagne, depuis son adoption en 1985, est celle d’un assouplissement du cadre originellement posé. Aux principes novateurs initialement formulés, et perçus comme trop contraignants, les dérogations sont venues s’ajouter, comme autant de voies de passage ouvertes aux aménageurs4.

Dès lors, se pose la question de la capacité du droit à véritablement s’emparer des formes contemporaines d’artificialisation de la montagne et à les régir. Parvient-il à contenir les atteintes portées par un développement touristique massif (I) ? Est-il adapté à l’essor programmé de l’exploitation des énergies renouvelables (II) ?

I. L’artificialisation pour le développement touristique : l’ère des loisirs de masse

Le développement d’activités de loisir accessibles au plus grand nombre en montagne implique la réalisation des aménagements nécessaires à l’accueil des touristes : la démocratisation de l’accès à la montagne passe par son artificialisation. Le droit répond à cet enjeu par une réglementation bien connue, issue de la loi Montagne : celle applicable aux unités touristiques nouvelles (UTN). Mais ce droit des UTN s’avère bien limité pour répondre à l’enjeu de la préservation des milieux montagnards (A), et la procédure UTN est elle-même très lacunaire (B). Par ailleurs, les nouveaux usages touristiques de la montagne mettent en évidence la nécessité de faire évoluer cette réglementation (C).