L’érosion artificielle des principes complémentaires d’urbanisation

Sur les terres réservées aux activités agricoles, pastorales et forestières, ne pouvaient initialement être autorisés que les constructions nécessaires à leur développement et les équipements liés à la pratique du ski. Toutefois, selon le même mode opératoire que celui observé précédemment, la liste des exceptions s’est progressivement enrichie. La loi Bosson de 1994 ajoute ainsi, dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, « la restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage, ainsi que les extensions limitées des chalets d’alpage existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière », avant que la loi UH de 2003 ne vienne étendre ce régime des chalets d’alpage aux « bâtiments d’estive »36. En outre, en sus de cette extension, la loi UH prend soin, par l’institution d’une servitude temporaire d’utilisation des ouvrages,

34 G. Vidalenc, Le droit de reconstruire à l’identique : Constr.-urb., n°9, sept. 2004, étude 8. 35 J.-P. Lebreton, Mouton noir dans le pré du Grenelle : AJDA 2010, p. 1449 ; V. aussi J.-P. Henry,

Les directives territoriales d’aménagement de massif : une nouvelle chance pour la loi Montagne, in J.-P. Henry, P. Ségur (dir.), ibid., p. 77.

36 Pourrait être ajouté en ce sens l’incitation fiscale établie par la loi DTR de 2005 qui permet au conseil municipal de prévoir un dégrèvement total ou partiel de la taxe locale d’équipement pour la reconstruction de bâtiments présentant un intérêt patrimonial pour la collectivité « et faisant l’objet d’une procédure d’autorisation spécifique tels que les anciens chalets d’alpage ou les bâtiments d’estive ».

de permettre ces travaux même en l’absence de raccordement à la voirie ou aux réseaux d’eau et d’électricité ou encore lorsqu’ils sont desservis par des voies qui ne sont pas utilisables en période hivernale. Voilà à nouveau comment le législateur a pu successivement contrer des positions jurisprudentielles trop strictes en matière de chalets d’alpage37, des interprétations trop rigoureuses de la notion de chalet d’alpage38, ainsi que l’ensemble des décisions relatives aux insuffisances d’accès fondé sur l’article R.111-4 du code de l’urbanisme39. L’évolution du droit est donc clairement favorable à l’urbanisation, même si cela reste relativement limité du fait de l’objet même de ces dérogations40.

Concernant les UTN, le régime juridique n’a pas, pour l’essentiel, évolué jusqu’à la loi DTR de 2005 où a été réalisée une redéfinition du champ d’application et des règles applicables, redéfinition répondant à une jurisprudence qui s’était prononcée sur la quasi-totalité des opérations. La loi DTR donne une définition beaucoup plus générique de ce que peut recouvrir la notion d’UTN, définition que l’on peut résumer en deux points : soit des remontés mécaniques, soit un aménagement touristique (art. L.145-9, Code de l’urbanisme). Jusqu’alors, la qualification d’UTN répondait également à des critères de situation (site vierge ou discontinu) et d’importance (modification substantielle de l’économie locale, des paysages ou des équilibres naturels montagnards, augmentation de la capacité d’hébergement touristique de plus de 8 000 m² de surface, renforcement significatif des remontées mécaniques). De fait, ce sont beaucoup plus d’opérations qui peuvent bénéficier de cette procédure d’exception aux règles de protection classiques de l’espace montagnard41. Les effets de seuil réapparaissent en fait au titre des différentes procédures prévues, en termes de compétence et de consultation, avec certaines UTN soumises à autorisation préalable et d’autres pouvant être réalisées sous le seul couvert du permis de construire (art. L.145-11, C. urb.)42. Ces procédures et seuil ont toutefois peu de portée quant au contrôle des opérations et à la protection des sites : notamment, l’existence d’un document intercommunal, donc la compétence locale, est maintenue comme une condition générale d’exemption de l’autorisation spécifique de création de toute UTN. Par ailleurs, les autorisations nécessaires à la réalisation des UTN les moins importantes peuvent depuis 2005 être délivrées sans

37 CE, 11 mai 1994, Midali : RD Imm. 1994, p. 652.

38 J.-P. Amoudry, L’avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé, op. cit, p. 255, p. 304.

39 Pour un exemple de rénovation refusée au motif des difficultés d’accès des véhicules de secours : CAA Lyon, 7 juill. 1995, Cne Grand Bornand, req. n° 93LY01116 : BJDU n° 3/1995, p. 227, concl. Gailleton.

40 Sachant tout de même que l’Assemblée nationale a renoncé à ajouter, à l’occasion de cette loi UH, des prescriptions visant d’une part, à préciser que les terres à usage pastoral jouxtant les bâtiments ainsi restaurés ne peuvent être détournées de cette activité et, d’autre part, à interdire la remise en cause des parcours traditionnels empruntés par les troupeaux à leur proximité. Cf. P. Soler-Couteaux, Après la loi SRU, la loi urbanisme et habitat : continuité dans la lettre ; rupture dans l’esprit : RD. imm. 2004, p. 1.

41 P. Benoit Cattin, Nouvelles dispositions prévues par la loi de développement des territoires ruraux : Constr.-urb., n°4, avril 2005, comm. 89.

42 C. Le Marchand, Le nouveau régime des unités touristiques nouvelles : Constr.-urb. n°3, mars 2007, comm. 62.

qu’il soit nécessaire qu’un PLU soit approuvé ou mis en chantier. Une simple carte communale suffit43. En définitive, la loi DTR de 2005 assouplit un dispositif UTN dont l’application s’est pourtant déjà banalisée44 et qui trouve en outre à s’appliquer pour un plus grand nombre d’opérations : c’est une extension de la dérogation. D’ailleurs, l’un des tout derniers bilans de l’application de la loi Montagne montre avec précision que les refus fondés sur des éléments de droit sont extrêmement rares, l’ambiguïté de la caractérisation touristique des aménagements ouvrant de larges perspectives, et que l’obstacle économique est clairement plus présent que l’obstacle juridique45.

Concernant l’urbanisation des rives des plans d’eau, l’érosion des principes établis en 1985 est également très vive et témoigne bien de la pression qui s’exerce sur ces espaces à la fois remarquables, fragiles et convoités. Une fois encore, les réclamations des élus de montagne46 encouragées par une jurisprudence stricte ont eu raison de l’avantage initialement donné à la protection47. Si le principe d’une bande protégée de 300 mètres a été conservé, les dérogations se sont en effet multipliées.

Ces zones ont d’abord été le théâtre des réformes les plus critiquables du droit de l’urbanisme : celles qui, initiées par des amendements déposés par des élus nationaux aux mandats très locaux, établissent des règles et exceptions générales pour permettre des opérations spécifiques. C’est sur ce terrain de l’intérêt général bien compris que la loi Bosson de 1994 s’est distinguée à travers le célèbre « amendement Fabrèges », lequel introduit à l’article L.145-5 du code de l’urbanisme un alinéa disposant que « les ministres de l’Urbanisme et de l’Environnement peuvent, à titre exceptionnel, autoriser l’implantation sur les rives d’un plan d’eau artificiel existant en 1994 d’une œuvre nette n’excédant pas 30 000 m2 ». L’histoire est connue : l’amendement a permis de légaliser l’opération d’urbanisation du hameau de Fabrèges, dans les Pyrénées-Atlantiques, d’abord annulée par le juge alors que les travaux avaient déjà commencé48. Deux arrêtés d’autorisation49 suivront cette

43 La carte communale n’est en outre pas une condition de délivrance de l’autorisation spécifique de l’UTN, mais seulement des autorisations nécessaires à sa mise en œuvre, ce qui correspond à l’état de la jurisprudence : CE, 22 janv. 2003, Cne Saint-Ours-les-Roches, req. n° 212522 : BJDU

2002, n° 6, p. 417, concl. F. Lamy. Cf. N. Calderaro, Le contentieux des unités touristiques nouvelles de la loi Montagne : RFDA 2005, p. 506.

44 M. Maillet, La politique de la montagne : une érosion incessante : La lettre du Hérisson, juin 2004, n°212.

45 B. Creuchet, G. Friedrich, G. Lebourdais, V. Peneau, C. Sardais, Bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne : op. cit., note particulière n°5 sur les UTN.

46 Défendre et faire reconnaître la spécificité de la montagne, n° 155 de la revue Pour la montagne, organe de l’association nationale des élus de montagne, nov. 2005.

47 Par exemple, annulation d’un arrêté préfectoral d’exploitation d’une carrière car il portait atteinte au caractère naturel de la rive de la retenue du barrage de Villerest : CE, 28 juillet 2004,

Sté Thomas, req. n° 256154. V. F. Lissouck, Le régime juridique des lacs de montagne à l’épreuve du contrôle juridictionnel : Dr. rural n° 375, août 2009, étude 14.

48 CE, 9 oct. 1989, Fédération des sociétés pour l’étude, la protection et l’aménagement du Sud-Ouest (SEPANSO), req. n° 82094 : Rev. jur. env. 2/1990, p. 253, note Ph. Terneyre.

49 Arrêté du 13 juin 1994 (JO, 24 juin 1994) et du 28 juin 2001 (JO, 7 juillet 2001) portant autorisation d’implantation d’une opération d’urbanisation sur les rives du plan d’eau artificiel de Fabrèges dans la commune de Laruns.

validation législative qui correspond au m² près à l’opération en cause, validation obtenue après plusieurs tentatives avortées de contournement de la décision du juge, que ce soit par l’intégration du PAZ dans le POS, par la modification du classement de la zone concernée dans le POS ou par une première validation au détour d’une loi fiscale et de fait refusée par le Conseil constitutionnel pour cause de cavalier législatif50. Même si la portée pratique de cette dérogation fut limitée, l’acharnement lui donne une portée symbolique certaine quant à la considération témoignée par certains acteurs locaux aux dispositions de la loi Montagne. Dans le même esprit, même s’il ne s’agissait pas là de contrer une décision de justice, la loi UH de 2003 ajoute une exception permettant la construction « d’un équipement culturel ». Cette nouvelle atteinte à la protection des lacs de montagne a été provoquée par un amendement justifié très officiellement par le projet de la réalisation d’une opération spécifique, laquelle était rendue impossible par les dispositions législatives alors en vigueur51. Le législateur est donc à nouveau intervenu pour ce cas précis, alors même que l’examen en commission eut d’abord rendu un avis défavorable « par souci de ne pas légiférer pour un cas particulier » et au motif que « la loi n’a pas vocation à régler des cas particuliers »52…

L’urbanisation sur la bande des 300 mètres a ensuite été bien plus largement ouverte par la loi DTR de 200553. D’abord, l’inconstructibilité peut être remise en cause par un PLU ou un SCOT, avec l’accord du préfet et au vu d’une étude fondée sur les spécificités locales et justifiant du respect des terres agricoles, pastorales et forestières, de la sauvegarde des paysages et milieux et de la protection contre les risques. Certes, ce mécanisme lié aux documents locaux d’urbanisme existait, et le garde-fou préfectoral est ici activé, mais la précédente dérogation ne permettait que des extensions mesurées voire des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, alors que ce sont ici tous types d’aménagements et de constructions qui sont envisagés. Ensuite, le texte prévoit que l’inconstructibilité puisse également être remise en cause par une simple carte communale, avec l’accord du préfet, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, et au vu d’une étude justifiant que l’aménagement et l’urbanisation de ces secteurs sont compatibles avec la prise en compte de la qualité de l’environnement et des paysages. Compte tenu du caractère très succinct d’une carte communale au regard d’un PLU, l’érosion de la protection est patente. On peut d’ailleurs s’étonner que, dans cette situation, l’étude demandée se limite à la prise en compte de la qualité de l’environnement et des paysages, alors que les conditions sont plus

50 Déc. Cons. const. n° 90-277 DC, 25 juill. 1990 : Rec. Cons. const. 1990, p. 70 ; V. aussi M.-Y. Heinis, Le contentieux de la montagne devant le tribunal administratif de Pau : LPA 21 février 1996, n°23, p. 10.

51 Le conseil général de l’Isère souhaitait réaliser un musée reconstituant un village lacustre médiéval au bord du lac de Paladru, auquel le film « On connaît la chanson » avait donné une notoriété nationale.

52 J. Proriol, Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire sur le projet de loi, modifié par le sénat, portant diverses dispositions relatives à l’urbanisme, à l’habitat et à la construction : AN, n°717, 12e législature, 19 mars 2003, art. 5bisD.

53 G. Godfrin, Assouplissement des restrictions à l’urbanisation autour des grands lacs de montagne : Constr. - urb. 2006, n° 11, p. 23.

nombreuses en cas de PLU. Enfin, la loi DTR est également l’occasion de réduire le champ d’application de la protection des plans d’eau de montagne en prévoyant que puissent échapper aux contraintes les plans d’eau dont moins du quart des rives est situé dans la zone de montagne et ceux de « faible importance ». On appréciera la précision de cette dernière notion, sachant qu’il revient aux autorités décentralisées de les identifier…

L’érosion de la protection aux abords des plans d’eau est donc patente et les débats entourant la loi Grenelle 2 de 2010 montre qu’elle ne paraît pas encore suffisante face aux souhaits de développement. La loi Grenelle 2 a finalement abrogé les dispositions, introduites par la loi DTR de 2005, qui réduisaient la protection aux abords des lacs supérieurs à 1 000 ha en mettant fin à la superposition des lois Montagne et Littoral, mais cela ne s’est pas fait sans mal face à la volonté de certains élus de rétablir le dispositif qui avait été mis en échec par le Conseil d’état dans sa célèbre décision Commune d’Annecy du 3 octobre 200854.

À nouveau, il est difficile d’être exhaustif tant les réformes concernant l’espace montagnard sont nombreuses, qu’elles soient spécifiques, générales, ou spécifiquement habillé de généralité55. En définitive, les entorses législatives se succèdent à un rythme soutenu et l’espace montagne est de plus en plus traité comme un espace de droit commun, comme en témoigne la récente loi n° 2012-376 du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire.

L’étude pousse donc à la conclusion d’un « bilan environnemental médiocre »56. Le traitement de ce territoire est d’ailleurs symboliquement illustré par la quasi-absence de l’espace Montagne dans le code de l’environnement, à l’inverse par exemple de l’espace Littoral. De fait, l’étude comparative entre les dispositions de la loi Montagne et celles de la loi Littoral met encore plus en évidence l’érosion de la première, en ce sens que les exceptions sont bien moins nombreuses. Ainsi, les fortes dérogations à la règle d’urbanisation en continuité introduite par la loi UH de 2003 n’ont pas été reprises dans la loi Littoral, ceci malgré les sollicitations insistantes de nombreux élus locaux à l’occasion des travaux préparatoires de la loi DTR de 2005. En définitive, les dispositions de la loi Montagne n’ont pas su empêcher une urbanisation excessive, permise par un droit peu contraignant et motivée par le besoin des stations de dépasser une taille critique pour attirer une clientèle internationale et par la politique nationale de défiscalisation immobilière. De nouveaux dangers sont en outre à craindre puisque cette pression foncière, jusque-là essentiellement due à la logique touristique, se double aujourd’hui d’une attractivité forte du territoire montagnard en termes de résidences principales. L’expansion des villes, les migrations des actifs urbains, des travailleurs frontaliers

54 P. Yolka, Constructibilité aux abords des grands lacs de montagne : une bataille d’amendements en eaux troubles : JCP A, n° 19, 2010, act. 365.

55 Ainsi de la loi DTR de 2005, qui modifie l’article L. 111-1-4 sur les entrées de ville afin de pouvoir déroger aux marges de recul du fait des contraintes géographiques, développant ainsi un urbanisme dérogatoire qui paraît avoir, et qui a, une portée générale mais dont sa rédaction ne doit pas nous faire son insertion dans le titre de la loi relatif aux dispositions intéressant la montagne…

et des retraités font émerger des exigences et des attentes nouvelles, propres à ces nouveaux « monturbains », exigences d’habitats, d’équipements, de réseaux : après avoir subi la concurrence des stations, les espaces montagnards subissent désormais celle du mitage urbain57.

L’érosion des principes protecteurs de la loi Montagne a rompu la balance initialement recherchée entre les objectifs de sauvegarde et de développement, et les débats en cours58 devront intégrer cette nécessaire définition d’un nouvel équilibre, équilibre qui peut être trouvé dans le nouveau cadre de l’intercommunalité posé par la loi Grenelle 2 de 201059. Toutefois, il y aura toujours des dérogations et exceptions, sauf à sanctuariser l’espace Montagne, ce qui paraît difficilement envisageable. L’équilibre doit donc être établi tout autant dans le contenu des textes que dans leur usage. Car, certes, la loi Montagne est appelée « loi gruyère », loi pleine de trous, mais dans le gruyère, autour des trous, il y a du fromage, comme dans la loi Montagne, autour des dérogations, il y avait, et il y a encore, de la matière juridique propre à endiguer une urbanisation débridée : la redéfinition de l’équilibre des dispositions doit donc nécessairement s’accompagner d’une évolution des mentalités, les différents acteurs s’étant, au mieux, trop longtemps retranchés derrière un alibi juridique bien commode pour négliger leurs responsabilités environnementales.

M. le Professeur Billet, à l’occasion d’un de ses nombreux articles relatifs à l’environnement de montagne, indiquait que « la protection de la montagne repose finalement moins sur le législateur que sur le juge : à l’imprécision des formules du premier, donnant une certaine latitude d’interprétation à l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, répond la rigueur du second »60. Cette formule résume le sentiment de la doctrine en la matière : l’imprécis, le laxiste et le rigoureux qualifieraient les trois acteurs de l’urbanisation de l’espace montagne. N’est-il pas dommage que l’autorité administrative compétente, le plus souvent communale, hérite de cette distribution des rôles peu flatteuse ?

57 B. Creuchet, G. Friedrich, G. Lebourdais, V. Peneau, C. Sardais, Bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne : op. cit., p. 24.

58 Le renouveau pour la montagne, n°225 de la revue Pour la Montagne, mars 2012, 15 p. ; Conseil national de la montagne, Gestion durable des territoires et modalités de gouvernance, Rapport de synthèse au Premier ministre, Groupe de travail n°5, 13 p. ; Association nationale des élus de montagne, Motion sur le bilan des 25 ans de la loi Montagne, 27e Congrès, 7 octobre 2011. 59 J.-F. Joye, Le droit de l’urbanisme en montagne : le bilan paradoxal de la loi du 9 janvier 1985 :

JurisTourisme 2012, n°140, p. 27.

60 P. Billet, note sous CAA Marseille, 21 nov. 2002, SCI Haute Provence Habitat, req. n°99MA02048 :

desrigueursdeLA Loi

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jeAn-frAnçois moutte

Président de chambre à la Cour administrative d’appel de Lyon Professeur associé à l’Université de Perpignan

La protection de la montagne est régie par la loi n°85-30 du 9 janvier 1985, qui constituait, jusqu’à la suppression de cette catégorie de texte, une loi d’aménagement et d’urbanisme au sens de l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme. Elle a fait l’objet depuis son adoption de nombreuses modifications. Avant même la loi de 1985, l’état avait institué un mécanisme protecteur de l’espace montagnard avec la directive Montagne adoptée par un décret du 22 novembre 1977. Une telle directive trouvait son fondement dans l’article R. 111-15 du code de l’urbanisme alors applicable. La directive prévoyait déjà le principe ultérieurement repris par la loi de l’urbanisation nouvelle en continuité des bourgs, villages et hameaux existants ou son regroupement en hameaux nouveaux en précisant toutefois qu’il s’appliquait dans toute la mesure possible. Elle prévoyait également la protection des terres agricoles. Ses dispositions n’étaient pas opposables aux plans d’occupation des sols mais seulement aux permis de construire comme l’avait jugé le Conseil d’état dans sa décision du 18 mai 1988 Ministre de l’urbanisme (n°74508). En l’absence de plan d’occupation des sols, les permis étaient soumis au règlement national d’urbanisme qui devait lui-même être interprété au regard du principe d’urbanisation en continuité. L’octroi d’un permis de construire ne faisait l’objet que d’un contrôle de l’erreur manifeste au regard des orientations de la directive Montagne (Conseil d’état 19 avril 1985 Association des paysans et des amis pour la sauvegarde des terres agricoles de la haute vallée de l’Hérault 45388).

La loi du 9 janvier 1985 est plus ambitieuse. La protection de l’espace montagnard est désormais reprise à son compte par le pouvoir législatif. Le principe général de la politique spécifique Montagne est défini par l’article 1er de la loi. Cette