L’énergie éolienne

L’artificialisation du milieu montagnard par l’implantation d’éoliennes soulève d’importantes questions juridiques, le sujet étant sensible ici comme ailleurs. S’il n’existe pas de réglementation spécifique aux éoliennes en montagne, le droit n’est en rien lacunaire : les règles encadrant la production d’énergie éolienne viennent s’appliquer au milieu montagnard (1), et les dispositions régissant l’aménagement de la montagne s’imposent aux éoliennes (2). De ce croisement naît le droit des éoliennes en montagne.

1. L’application en montagne du droit de la production d’énergie éolienne

La réglementation relative à la production d’énergie éolienne impose deux obligations principales. Tout d’abord, l’implantation des éoliennes fait l’objet d’une planification, nécessaire pour mettre un terme à la dispersion des installations au gré de la présence de micro-gisements et plus généralement pour limiter les impacts paysagers. Le principe est simple : pour pouvoir bénéficier de l’obligation d’achat de l’électricité produite, les éoliennes doivent être implantées dans une zone de développement éolien (ZDE)45. Cette dernière est proposée par une ou des communes

40 Art. 19.II de la loi Grenelle 1 (loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, JO 5.8.2009), reprenant l’objectif fixé pour la France en annexe I de la directive 2009/28/CE.

41 Voir : B. Le Baut-Ferrarese (dir.), I. Michallet (col.), Traité de droit des énergies renouvelables, 2e

éd., Le Moniteur, 2012.

42 H. Gelas, Le mécanisme d’obligation d’achat de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable : un mécanisme de soutien précaire, Droit de l’environnement, hors-série avr. 2012, p. 45.

43 C. Belot, J.-M. Juilhard, Rapport d’information sur les énergies locales, Sénat, n° 436, 20 juin 2006.

44 Art. 6 du Protocole (Bled, 16 oct. 1998). Ce texte, ancien par comparaison avec le développement actuel des énergies renouvelables, envisage en priorité l’énergie hydroélectrique, et n’évoque pas l’énergie du vent.

45 Art. 10.3° de la loi n° 2000-108 du 10 févr. 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité ; art. L. 314-1.3° du C. énergie. Cette planification est indépendante de la planification urbanistique : l’implantation dans ou hors ZDE n’a pas d’incidence sur la

souhaitant sa création46, en s’appuyant sur les paramètres suivants : le potentiel éolien, les possibilités de raccordement aux réseaux électriques, la préservation de la sécurité publique, des paysages, de la biodiversité et du patrimoine culturel47. Ces critères peuvent se trouver difficiles à satisfaire en zone de montagne pour des raisons géographiques, le relief limitant l’importance des gisements éoliens, le réseau électrique existant risquant d’être techniquement peu accessible, la perception visuelle des aménagements dépendant de la topographie des lieux. Du point de vue juridique, l’initiative locale de créer une ZDE peut avoir du mal à prospérer, car elle est doublement encadrée. Tout d’abord c’est le préfet qui définit la ZDE, sur la base de la proposition communale et après avoir sollicité divers avis48. Les communes ne sont donc pas seules décisionnaires, un accord avec le représentant de l’état est indispensable. Ensuite, depuis la loi Grenelle 2, la ZDE doit tenir compte des délimitations territoriales inscrites au schéma régional éolien (SRE)49 : en d’autres termes elle n’est que la traduction locale d’une planification décidée à l’échelon régional. Le poids et la marge de manœuvre de communes de montagne voulant développer l’éolien doit donc être relativisé.

Depuis la loi Grenelle 2, une obligation nouvelle s’impose aux éoliennes : le régime des installations classées (ICPE)50. Selon le code de l’environnement et la nomenclature ICPE, une autorisation est requise pour implanter des éoliennes terrestres, en ZDE, répondant à certains critères de hauteur et de puissance51, le régime de la déclaration s’imposant aux installations de moindre importance52. La

délivrance du permis de construire. Voir : CAA Douai, 10 avr. 2012, M. Michel N., req. n° 10DA01153.

46 Une communauté de commune est compétente pour proposer la création d’une ZDE : CAA Lyon, 29 nov. 2011, Magnaud, req. n° 10LY01489.

47 Art. 10-1 de la loi n° 2000-108 ; art. L. 314-9 du C. énergie ; circ. du 19 juin 2006, dispositions relatives à la création des zones de développement de l’éolien terrestre ; circ. du 25 oct. 2011 relative aux zones de développement de l’éolien, suite à l’entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement, et complétant la circ. du 19 juin 2006. 48 Le préfet doit veiller à la cohérence départementale des ZDE et au regroupement des installations

afin de protéger les paysages (art. 10-1 de la loi n° 2000-108). 49 Art. L. 314-9 du C. énergie ; art. L. 222-1.I.3° du C. env.

50 Art. 90.VI de la loi n° 2010-788 du 12 juil. 2010 portant engagement national pour l’environnement ; décret n° 2011-984 du 23 août 2011 modifiant la nomenclature des installations classées ; décret n° 2011-985 du 23 août 2011 pris pour l’application de l’article L. 553-3 du C. env. ; art. L. 553-1 et s., R. 551-1 et s. du C. env. ; arr. 26 août 2011 relatif aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent au sein d’une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des ICPE ;circ. du 29 août 2011 relative aux conséquences et orientations du classement des éoliennes dans le régime des installations classées. Voir : A. Carpentier, éoliennes et installations classées : acte I, AJDA 2010, p. 2030. 51 Art. L. 533-1 du C. env. ; nomenclature ICPE, rubrique 2980. L’installation doit soit comprendre

au moins un aérogénérateur dont le mât a une hauteur supérieure ou égale à 50 mètres, soit comprendre uniquement des aérogénérateurs dont le mât a une hauteur inférieure à 50 mètres et au moins un aérogénérateur dont le mât a une hauteur maximale supérieure ou égale à 12 mètres et avoir une puissance totale installée supérieure ou égale à 20 MW.

52 Nomenclature ICPE, rubrique 2980.2.b. Il s’agit des installations comprenant uniquement des aérogénérateurs dont le mât a une hauteur inférieure à 50 mètres et au moins un aérogénérateur dont le mât a une hauteur maximale supérieure ou égale à 12 mètres et pour une puissance totale installée inférieure à 20 MW.

délivrance de l’autorisation ICPE est subordonnée à un éloignement d’une distance de 500 mètres par rapport aux constructions à usage d’habitation, aux immeubles habités et aux zones destinées à l’habitation définies dans les documents d’urbanisme en vigueur. Cette condition peut compliquer l’implantation, en montagne, de projets éoliens importants, l’espace pouvant être plus densément occupé qu’en plaine. Par conséquent, les seuils imposés par cette réglementation pourront conditionner les choix opérés, en faveur de projets échappant au régime de l’autorisation.

2. L’application aux éoliennes du droit de la montagne

Le droit applicable à l’aménagement de la montagne se confronte désormais à cet objet nouveau qu’est l’éolienne, soulevant certaines interrogations, auxquelles le juge répond au gré de l’abondant contentieux.

Tout d’abord, l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme, qui énonce les principes d’aménagement et de protection en zone de montagne, est systématiquement avancé lorsque des requérants contestent un permis de construire des éoliennes. La question s’est alors posée de savoir si le principe d’urbanisation en continuité devait leur être appliqué. Le juge a répondu par l’affirmative : l’implantation d’un parc éolien constitue bien une opération d’urbanisation devant être réalisée en continuité de l’existant, mais en fonction de son importance et de sa destination, il peut être regardé comme un équipement public incompatible avec le voisinage des zones habitées, et bénéficier à ce titre d’une dérogation53. Cette solution permet d’éviter une impasse : l’obligation d’implanter en continuité des installations qu’il faut par ailleurs éloigner des habitations en raison des risques qu’elles présentent54.

Ensuite, il convient d’évoquer le règlement national d’urbanisme (RNU), qui certes n’est pas propre à la montagne, mais qui trouve à s’y appliquer et dont la mise en œuvre est constamment testée dans le contentieux éolien. Plus précisément, deux de ses dispositions présentent un intérêt particulier pour l’implantation d’éoliennes en montagne. C’est le cas en premier lieu de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, selon lequel un projet peut être refusé s’il est de nature à porter atteinte à la sécurité

53 CE 16 juin 2010, M. Leloustre, req. n° 331840, JCP A 2010, act. 524, C.-A. Dubreuil ; AJDA

2010, p. 1892, note I. Michallet ; JCP A 2010, comm. 2333, J.-L. Maillot ; Dr. adm. 2010, comm. 151, C.-A. Dubreuil ; RJEP 2011, comm. 4, D. Guihal ; CE 16 juil. 2010, Ass. pour la protection des paysages et ressources de l’Escandorgue et du Lodevois, req. n° 324515 ; CAA Lyon, 12 oct. 2010,

Ass. Vent de raison, req. n° 08LY02786, Dr. adm. 2011, comm. 35, F. Macagno ; Rev. jurisp. ALYODA 2011, n° 2, note I. Michallet ; CAA Marseille, 21 oct. 2010, Sté Anonyme TENCIA, req. n° 08MA00500, JCP A 2011, comm. 2121, B. Le Baut – Ferrarese ; CAA Marseille, 21 oct. 2010,

Sté EDF Énergies nouvelles France, req. n° 08MA03443 ; CAA Marseille, 25 nov. 2010, EDF en France, req. n° 09MA00756 ; CAA Marseille, 30 mai 2011, Sté ERL, req. n° 10MA03481 ; CAA Lyon, 30 août 2011, ATEVE, req. n° 09LY01220 ; CAA Marseille, 6 oct. 2011, Sté Eole-Res, req. n° 09MA03285 ; CAA Marseille, 20 déc. 2011, Ronse, req. n° 10MA00360 ; CAA Bordeaux, 5 janv. 2012, Laur, req. n° 10BX01911 ; CE 13 juil. 2012, Ass. Engoulevent, req. n° 345970 ; CE 23 juil. 2012, Ass. Pour la promotion économique et le développement durable du plateau de l’Aubrac, req. n° 345202.

54 C’est le cas dans les zones soumises à la loi littoral, qui impose l’urbanisation en continuité mais ne prévoit pas les mêmes dérogations que l’art. L. 145-3. CAA Nantes, 28 janv. 2011, Sté Néo Plouvien, req. n° 08NT01037, JCP A 2011, comm. 2120, B. Le Baut – Ferrarese ; Environnement

2011, comm. 62, L. Bordereaux ; JCP A 2011, comm. 2284, G. Eveillard ; AJDA 2011, note R. Bonnefont et E. Lacroix.

publique. De manière générale cette disposition limite les parcs éoliens, le juge ayant toutefois considéré pour une zone de montagne que la configuration des lieux et l’isolement des installations qui en résulte permettait de circonscrire le risque de bris et de chute d’éléments55. Par ailleurs, il a estimé qu’une éolienne implantée à 110 mètres d’un chemin de grande randonnée ne présentait que des risques potentiels minimes pour les promeneurs56. Il faut évoquer en second lieu l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, qui vise à préserver les paysages et les perspectives monumentales et peut conduire à l’annulation de permis de construire des éoliennes. Toutefois, en zone de montagne, le juge a pu considérer que la topographie des lieux limitait la perception d’un projet éolien, masqué par les ondulations et reliefs du paysage57. En outre, il favorise désormais la concentration de ces équipements afin d’éviter une dispersion de l’urbanisation, et accepte l’inévitable altération de certains sites, considérant qu’elle n’est pas disproportionnée par rapport à la défense d’autres intérêts publics comme la préservation des espaces naturels et l’économie des territoires58.