L’Etat voit la sécurisation par le titre foncier :

Ces mécanismes informels sont généralement rejetés ou jugés peu efficaces par l’Etat et ses services, pour qui la sécurisation passe par l’affectation de titres : la complexité des droits locaux (pluralité de droits sur une pluralité d’espace) est difficile à comprendre et s’oppose à la rationalité technique; la négociation permanente d’arrangements locaux s’oppose à l’application d’un droit unique; les systèmes d’inégalité et de dépendance s’opposent au face-à-face de l’Etat et du citoyen.

Pour l’Etat, la sécurité foncière passe donc par le titre foncier, qui établit une relation directe entre l’Etat (via son appareil politico administratif) et l’individu, indépendamment de ses liens sociaux. La simplification du statut foncier des terres (une parcelle, un droit, un titre) est censée supprimer les causes de conflit. L’Etat donne ainsi aux instances administratives et judiciaires le pouvoir d’administrer le foncier, à la place des autorités coutumières : affectation par la procédure de concession; droit de désaffectation en cas d’absence de «mise en valeur», arbitrage en cas de conflit, etc. Autant qu’une question d’efficacité, il y a là une volonté de se substituer à elles comme instance de gestion des ressources, ce que traduit le fait que l’Etat s’affirme propriétaire des terres.

Cependant, dans bien des cas, l’Etat refuse d’attribuer des titres définitifs. La procédure est longue et coûteuse, ce qui exclut la majorité des acteurs ruraux, et favorise les élites urbaines; l’affectation est provisoire, et peut être retirée pour insuffisance «mise en valeur», ce qui renforce le pouvoir clientéliste des agents de l’Etat⁸⁶. De plus, en cas d’opposition des ayants droit locaux, la possession d’un titre ne suffit pas forcément à assurer une propriété effective des terrains.

En dehors même de son droit d’affecter la terre, l’Etat a parfois contribué à dé sécuriser les détenteurs de droits coutumiers, en proclamant que la terre est à celui qui la cultive, ce qui a poussé les ayants droit coutumiers à renforcer leurs droits en réduisant les prêts (ou en imposant des conventions plus restrictives ou plus coûteuses pour l’étranger), et en mettant les jachères en culture extensive, afin de marquer leur emprise sur l’espace qu’ils

86 COMBY Joseph. Comment fabriquer la propriété ? Etudes foncières, n° 66, 1995.

contrôlent. En effet, l’Etat n’ayant pu imposer sa norme, on se trouve devant une situation de pluralisme juridique (coexistence de la logique coutumière, qui reste la référence principale des ruraux, et du droit de l’Etat, qui interfère plus ou moins). Ce pluralisme crée des ambiguïtés sur les droits, et donc une certaine insécurité potentielle, à partir du moment où des revendications différentes, légitimées par l’une ou l’autre des normes, peuvent porter sur un même espace. Ce pluralisme juridique est compliqué d’une pluralité d’instances de régulation : un chef de village administratif peut prétendre jouer un rôle dans la gestion des terres; l’administration double parfois les instances judiciaires, les techniciens des projets de développement ou des services techniques tentent eux-mêmes de se placer en arbitres; et, au Niger, on voit les politiciens s’immiscer à leur tour dans la gestion des conflits. La possibilité d’arbitrer l’accès aux ressources est une source de pouvoir, souvent doublée d’une source de revenus.

«Une telle complexité ouvre la porte à l’arbitraire dans le règlement des conflits, l’application des règles ne variant pas seulement selon que l’on a affaire à des dirigeants administratifs ou traditionnels, mais à l’intérieur même de chaque système. Tant d’interprétations sont possibles qu’il est impossible de prédire le déroulement d’aucun cas individuel⁸⁷ ».

Globalement, l’intervention de l’Etat, par des procédures d’enregistrement et/ou de délivrance de titres fragilise les autorités coutumières, et remet potentiellement en cause les droits locaux. Mais son impact dépend du mode d’intervention (enregistrement systématique et obligatoire, ou bien à la demande) et de son attitude vis-à-vis de ces droits locaux. Il dépend aussi, et parfois surtout, de la façon dont les acteurs, locaux ou non, se saisissent de la loi :

- les procédures de concession nient les droits locaux et permettent à des personnes extérieures à la communauté, en général bien insérées politiquement, de se faire attribuer des domaines au détriment des paysans. Elles sont souvent essentiellement servies aux élites politico administratives urbaines. Mais la résistance des ayants droit locaux peut obliger à composer avec les autorités locales. Ce sont alors les élites foncières locales qui peuvent

87 LUND Christian. op. cit.

profiter de l’occasion pour se faire attribuer en priorité des terres sur lesquelles elles n’ont coutumièrement qu’un droit de gestion, transformant les exploitants en simples métayers;

- lorsque l’Etat tente d’enregistrer les droits d’usage locaux (et non de les annuler), la complexité de ces droits et le décalage entre les catégories foncières locales et celles de l’administration permet des manipulations. Les droits des chefs de ménage cultivateurs sont en général mis en avant, ce qui aboutit souvent à fragiliser les autres ayants droit (cadets, femmes, pasteurs). L’ambiguïté du terme de «propriétaires coutumiers» peut inversement permettre à des chefs de terre de transformer leur autorité de gestionnaires en droit de propriété, et les droits d’usage permanents des autres familles en simple faire-valoir indirect, à moins que les «exploitants» n’arrivent à se faire reconnaître comme «propriétaires». Au Niger, l’enjeu se cristallise ainsi sur le paiement de la dîme : «Si le propriétaire parvient à imposer le paiement de la dîme à ses usufruitiers, c’est lui que l’on considérera probablement comme propriétaire traditionnel. Réciproquement, l’absence de paiement de la dîme risque de favoriser l’usufruitier actuel⁸⁸ »;

- lorsque des immatriculations en nom collectif sont possibles, elles sont utilisées par les communautés villageoises afin de préserver leur territoire contre des affectations à des étrangers. Lorsque cela était impossible, certaines communautés ont tenté de contourner l’impossibilité juridique en immatriculant leur territoire au nom de quelques notables, mais il s’agit là d’une manœuvre risquée, les «prête-noms» risquant de rompre le contrat moral avec leur communauté et de se comporter en «propriétaire»;

- face à une situation d’incertitude sur leurs droits, les ruraux sont, semble-t-il, de plus en plus nombreux à souhaiter un document écrit, tamponné par une administration, pour attester d’un droit (ou en revendiquer), marquer les transactions, et servir d’argument en cas de litige sur les droits fonciers. Même sans valeur juridique, un «papier» est un argument de plus dans les arbitrages en cas de contestation, et sert à sécuriser. Ce type de pratique est particulièrement intéressant, car il témoigne d’une demande paysanne pour une sécurisation par l’écrit. Il est malheureusement très mal documenté, et il n’est pas encore possible d’en analyser précisément les conditions et modalités. Il semble cependant que cette «innovation institutionnelle» ne corresponde qu’en partie au cas de figure décrit par la théorie

88 LUND Christian. En attendant le Code rural: réflexion sur une réforme de la tenure foncière au Niger, dossier n° 44, IIED, 1993, 27 p.

évolutionniste : «La plupart des demandes de titres, pour les petits paysans d’Afrique, peut être vue comme «préventive» : elle représente une tentative pour empêcher l’Etat d’affecter la terre à quelqu’un d’autre, plutôt que l’expression d’un besoin ressenti de nouvelles règles foncières ⁸⁹».

Le pluralisme juridique est donc une cause d’insécurité foncière, la coexistence de normes contradictoires augmentant le risque de voir ses droits contestés et permettant tous les jeux opportunistes (revendiquer sur un registre des droits auxquels on n’a pas droit dans l’autre). Réciproquement, un tel contexte d’insécurité foncière et d’incertitudes sur l’environnement institutionnel pousse les acteurs à utiliser ce pluralisme en leur faveur : il permet à ceux qui peuvent jouer sur les deux registres de renforcer leur sécurité. Il a donc des effets positifs, mais principalement pour les acteurs qui sont à même d’en profiter.

En effet, «la gestion de la confusion n’est pas également préjudiciable à l’ensemble des catégories sociales. Là où l’accès aux ressources est fortement politisé et la coexistence des règles confuse, ce sont généralement ceux qui ont le plus de ressources financières, où ceux qui ont un accès privilégié au pouvoir politique et aux informations stratégiques (y compris le fait de pouvoir simplement connaître et utiliser la complexité des textes de loi), qui tirent le meilleur parti, dans leur propre intérêt, de la coexistence des normes et de la confusion réglementaire qui en résulte. La confusion et la non application des réglementations foncières ne sont donc pas simplement des accidents ou des imperfections regrettables, et elles ne jouent pas un rôle négatif pour tout le monde⁹⁰ ».

Cette situation ne témoigne donc pas seulement d’un désordre à corriger (par la réforme juridique, par exemple), mais d’une «complexité ordonnée ⁹¹».

Dans la majeure partie des zones rurales, la «logique sociale du territoire» reste la référence principale, sinon unique, des ruraux, même lorsque la législation ou les mots d’ordre de l’Etat influent sur les pratiques foncières (réduction des prêts, etc.). Là, la

89 BRUCE J. W. et MIGOT-ADHOLLA. E. Searching of Land tenure escurity in Africa, K. P Compagny, 1994, 282p.

90 MATHIEU Paul. La sécurisation foncière, entre compromis et conflits : un processus politique, Cahiers africains, n°23-24, Paris, CEDAF/l’Harmattan, 1996, p.26-44.

91 CHAUVEAU Jean Pierre. Op. Cit.

sécurisation foncière est et reste assurée par l’inscription dans les réseaux sociaux, même lorsque certains droits dérivés tendent à être renégociés. Les autorités coutumières restent perçues par les populations comme les arbitres légitimes.

Dans de tels contextes, là où la coexistence de normes provoque une insécurité réelle, la sécurisation foncière ne peut plus s’appuyer sur un seul registre. Les ruraux ont dès lors besoin de combiner, tant bien que mal, ces deux logiques de sécurisation : des droits légitimes localement et garantis vis-à-vis de l’extérieur par des documents officiels. Ils tentent donc d’obtenir des «papiers». Mais, la demande pour un document officiel ne signifie pas nécessairement adhérer à la logique foncière du titre, et à une volonté de s’extraire des liens sociaux : il est d’abord, semble-t-il, de matérialiser et de renforcer un droit existant dans la logique du territoire et de le protéger contre l’Etat. Il peut être aussi de matérialiser une transmission de droits (vente, prêt, etc.), de fixer les arrangements qui ont été conclus entre des acteurs, devant témoins : il s’agit alors de formaliser le contrat qui lie deux acteurs, et non le lien entre une personne et une terre. Ces pratiques dessinent une autre forme de sécurisation par l’Etat que l’enregistrement des terres : la formalisation de contrats, qui devront pouvoir être officialisés aisément, à un prix raisonnable, et servir de pièce opposable à des tiers, en cas de litige ou de contestation.

Quel que soit le mode d’acquisition, l’essentiel des surfaces est en propriété familiale et les paysans y ont donc un accès théoriquement sécurisé. Néanmoins, on assiste à des conflits fonciers entrant pour une part importante dans les jugements rendus par les tribunaux de la région, causés par les tentatives de grignotage des limites, de déplacements de bornes, etc.

«Le nombre de conflits fonciers indique l’existence d’une certaine insécurité foncière.

Mais celle-ci ne résulte pas uniquement d’une absence de titre foncier. En effet, la majorité d’entre eux renvoie à des problèmes d’héritage, ou de location, et donc sur des questions de transmission des droits, qui ne sont pas réglés par le titre (qui ne règle d’ailleurs qu’en partie les conflits de limites). De plus, les paysans eux-mêmes répondent à ce besoin d’enregistrement des terres et des transactions foncières en mettant en place des cadastres.

Dans certains pays comme le Rwanda, pour tenter de limiter les litiges fonciers, des communes ont pris l’initiative d’élaborer un cadastre avec les moyens du bord: les paysans

eux-mêmes, sous le contrôle des conseillers de secteur et de cellule, arpentent leurs terrains, les mesurent au pas et reportent les résultats sur un papier qu’ils conservent chez eux. Mais, outre que cela ne se fait pas partout, bien des familles n’en comprennent pas l’utilité et les croquis sont peu précis. Les écrits relatifs aux transactions foncières assurent la mémoire des sages, des anciens et des témoins. Ils évoluent en fonction des besoins: les croquis de parcelles sont de plus en plus précis, les mesures et dimensions établies en mètres plutôt qu’en pas, des clauses sont établies en cas de contestation de la transaction, etc.; les parcelles sont de plus en plus précisément bornées. Bien qu’imparfaites et sujettes à contestations et litiges, ces solutions informelles répondent à un besoin émergeant alors que le système formel ne propose aucune solution juridique ou institutionnelle pour garantir les droits d’accès et d’occupation des terres et qu’il interdit les transactions marchandes, qui se développent sur le marché foncier informel⁹².»

Outre l’insécurité de type juridique qui résulte d’une situation où se développent des pratiques foncières non reconnues légalement, une autre forme d’insécurité naît du développement du marché foncier: l’exclusion de catégories de personnes qui perdent leurs terres par des ventes de détresse. De ce fait, et du fait de l’exclusion croissante des jeunes de l’héritage, une partie de la population n’a plus accès à la terre et doit trouver des sources de subsistance en dehors de l’agriculture, alors même que les possibilités sont très réduites.

Une dernière forme d’insécurité institutionnelle résulte de l’évolution même du système foncier et de son implosion face aux changements sociaux, économiques, démographiques extrêmement rapides, qui engendrent des processus de restriction des droits, voire même d’exclusion foncière de certaines catégories d’ayant droit familiaux. Il s’agit en premier lieu des femmes de polygames, des femmes séparées ou divorcées et leurs enfants (considérés comme illégitimes), des veuves, handicapés et orphelins ayant peu ou pas de pouvoir au sein du lignage, des immigrés qui reviennent après une longue absence. La coutume ne parvient plus à assurer à la totalité des membres de la communauté un accès à la terre et à la subsistance économique.

92 BART F. Montagnes d'Afrique, terres paysannes : le cas de Rwanda, Espaces tropicaux, n°7, CEGET, 1992, 596p.

Enfin, la coexistence de principes fonciers légaux et coutumiers, et le double système d’autorités qui en découle, engendrent des ambiguïtés et des insécurités foncières, car il offre la possibilité d’utiliser l’un ou l’autre système pour acquérir ou protéger des droits d’accès et d’occupation des terres. En effet, les conflits sont d’abord portés à l’échelon des lignages où ils sont traités par une autorité coutumière, reconnue pour son rôle de conciliateur. Celui-ci recherche une solution qui veille à préserver la cohésion de la communauté. Le conflit est ensuite porté devant les autorités de la cellule, puis au niveau communal, puis devant le tribunal de canton. Le recours aux autorités judiciaires représente une opportunité de réviser un jugement rendu sur d’autres principes que ceux de la coutume. Mais ces jugements formels ne sont pas toujours acceptés socialement et donnent lieu à de nouveaux conflits.

Pour conclure, il faut noter qu’au-delà des controverses sur les taux d’accroissement, un élément frappant des dynamiques agraires au Niger est la poursuite de l’accroissement des densités dans des zones déjà extrêmement peuplées, fruit du maintien d’une fécondité élevée et de la faiblesse de l’évacuation du croît démographique, tant en ville que dans d’autres régions. Les règles d’héritage, permettant un accès à la terre à tous les fils, l’ont sans doute favorisée. De plus, les systèmes de culture permanente et la possibilité de faire deux récoltes annuelles en pluvial (mil et haricot) autorisent des densités élevées. Fondées sur des données différentes sinon contradictoires, sur des argumentations souvent trop disciplinaires ou mono-causales, différentes interprétations s’affrontent quant aux évolutions des systèmes de production, que les différences locales dans les lieux d’enquête ne suffisent pas à expliquer.

Là où certains voient une évolution remarquable des systèmes de production et des écosystèmes cultivés, d’autres lisent une dégradation massive ! Il y a là un réel problème, qui demanderait une analyse plus approfondie. Une forte intensification par le travail semble néanmoins se produire, dans les très petites exploitations en tout cas, sans doute au prix d’une baisse de la productivité du travail et donc d’un appauvrissement relatif. Le résultat du processus renvoie à la question des marges de manœuvre dans l’évolution des pratiques paysannes, au rôle de l’environnement économique, et à la question des revenus extra agricoles, permettant de compenser la faiblesse des superficies et de financer l’intensification.

De ce point de vue, la faiblesse des opportunités de migration et de revenus extra agricoles est frappante.

Depuis le début du siècle, les adaptations parallèles des systèmes agraires et des systèmes fonciers ont permis, à travers un changement presque complet des modes d’accès à la terre, de suivre l’accroissement démographique. La fin de la conquête de l’espace et les affectations des terres communales ont, dans un premier temps, permis d’étendre les surfaces, malgré des densités moyennes déjà très élevées. La distribution des terres se fait aujourd’hui presque à surface constante, et l’héritage n’est plus qu’un des modes d’accès au foncier. Les locations permettent une régulation foncière relativement efficace, en terme d’équité (elles compensent en partie les inégalités de propriété foncière) et d’efficience économique (les terres louées, cultivées très intensivement par de petites exploitations, proviennent de grandes exploitations, nettement moins intensives). Les transactions marchandes, qui se multiplient dans un contexte de décrochage entre revenus agricoles et extra agricoles, aboutissent, quant à elles, à une différenciation foncière accrue, et à des effets économiques et sociaux inverses.

«Enfin, on voit récemment se mettre en place des processus d’exclusion, pour préserver le patrimoine familial au prix de l’exclusion d’une partie des descendants des droits de culture et d’héritage. De telles régulations (limitation des mariages et des naissances, exclusion des femmes et des cadets de l’héritage, etc.) sont classiques dans bien des régions, où elles font partie intégrante des normes sociales ou se sont mises en place à des densités bien plus faibles. Ici, leur apparition est assez récente et découle autant que de densités extrêmes, de l’aggravation brutale de la crise économique paysanne. La question est de savoir si une société plus excluant, et la prolétarisation d’une partie de la population, ne sont pas le prix à payer pour limiter le morcellement de patrimoines fonciers déjà très réduits, et des conditions dans lesquelles les normes sociales peuvent évoluer pour rendre une telle perspective socialement acceptable⁹³.»

Cependant, la sécurisation de la propriété foncière au Niger est identifiée comme une question de première importance, en vue d’endiguer la dégradation des ressources naturelles et, en particulier, la diminution des terres arables. Il est par conséquent généralement admis que la sécurité foncière est décisive afin d’encourager les exploitants des ressources à investir dans la protection et la mise en valeur des ressources naturelles. Toutefois, ce groupe

93 ADRIAENSSENS James. Le droit foncier au Rwanda, Paris, Ed. S.L.S, 1962.

d’hypothèses (la propriété privée engendre sécurité et investissements accrus) commence tout juste à se manifester, comme exposé ci-dessous.

Un certain nombre de documents publics nigériens considèrent préoccupantes la stagnation du développement rural, la dégradation de l’environnement physique et la détérioration de la capacité productive à long terme. L’insécurité foncière y est jugée comme un facteur contributif central. C’est pourquoi la clarification des droits d’appropriation et de transfert des ressources naturelles, en particulier des terres, a été considérée comme une étape importante du processus visant à renverser certaines de ces tendances défavorables (Gouvernement nigérien, 1986).

De ce fait, des commissions foncières d’arrondissement sont mises en place. A travers

De ce fait, des commissions foncières d’arrondissement sont mises en place. A travers