L ES DGF INITIALES

Les dotations communales (1) et départementales (2) sont fondées, à leurs origines, sur une architecture similaire (dotation forfaitaire - dotation de péréquation) bien que les communes bénéficient d’une troisième part relative aux concours particuliers.

387 Cette période est marquée par trois grandes lois : la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985, relative à la dotation globale de fonctionnement ; la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements modifiant le code des communes et la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993, portant réforme de la dotation globale de fonctionnement et modifiant le code des communes et le code général des impôts. Les différentes réformes ont été analysées par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) lors de la publication de ces rapports déposés par le gouvernement au Parlement en application de l’article 22 de la loi n° 80-1102 du 31 décembre 1980 puis de l’article 38 de la loi n° 93-1463 du 31 décembre 1993.

388 L’ensemble des modifications apportées durant cette période est longuement développé dans la thèse présentée par Sylvie Homont en 1996 (HOMONT-LAPLANCHE Sylvie, Les systèmes de péréquation entre les collectivités locales, Thèse de doct. : droit public, Université Paris X, 1996, p. 88 à 224). V. également BAGIER Jean-Marc, Enjeux et perspectives de la réforme de la dotation globale de fonctionnement des communes, Mémoire de D.E.A. Droit public interne, Aix-Marseille 3, 238 p., 1991 et GALY Brigitte, La réforme de la dotation globale de fonctionnement, Mémoire de D.E.S.S. Droit, économie et gestion des collectivités territoriales, Aix-Marseille 3, 1994, 112 p.

389 Les grandes innovations sont introduites par la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 portant loi de finances pour 2004, complétée par la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 portant loi de finances pour 2005 et par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 portant loi de finances pour 2006.

390 V. Comité des finances locales, Rapport sur la réforme des dotations de l’Etat aux collectivités locales, Jean-Pierre Fourcade (prés.), Paris, La documentation française, 2004, 70 p.

391 En 1979, les régions ne sont que des établissements publics régionaux (EPR). Elles sont transformées en collectivités territoriales par la loi n° 82-213 du 3 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions.

1. La DGF départementale

A sa création, la DGF départementale³⁹² est divisée en deux parts : une dotation forfaitaire (regroupant l’ancienne attribution de garantie au titre du versement représentatif de la taxe sur les salaires, des recettes provenant de la répartition générale des ressources du fonds d’action locale et éventuellement de l’allocation compensatrice) et une dotation de péréquation.

Dès 1985, ce nombre est augmenté à quatre³⁹³ avec l’instauration d’une dotation de fonctionnement minimale en faveur des départements défavorisés les moins peuplés et d’une dotation de garantie minimale permettant d’assurer à tous les départements une progression minimum de leur DGF³⁹⁴.

Enfin, la réforme issue la loi de finances pour 2004³⁹⁵ instaure une nouvelle architecture, semblable à celle que nous connaissons en 2011396. Ainsi, la DGF départementale se compose de trois parts.

En premier lieu, une dotation forfaitaire correspondant à une dotation de base, calculée chaque année en fonction de la population départementale, et un complément de garantie.

En second lieu, une dotation de péréquation constituée d’une dotation de péréquation urbaine (DPU) versée aux départements urbains en fonction d’un indice de ressources (potentiel financier et revenu par habitant) et de charges (nombre de bénéficiaires du RMI et des allocations logement) ; et d’une dotation de fonctionnement minimale (DFM) versée aux départements ruraux en fonction de leur potentiel financier et de la longueur de leur voirie.

En dernier lieu, une dotation de compensation comprenant le concours financier particulier institué pour compenser la suppression des contingents communaux d’aide sociale (CCAS) et 95 % de la DGD, auxquels s’ajoutent, les crédits auparavant attribués dans la cadre de la première part de la dotation générale d’équipement, au titre des fractions « voirie » et « majoration potentiel fiscal ».

392 Articles L. 3334-1 à L. 3334-7-1 CGCT.

393 Loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la dotation globale de fonctionnement.

394 Article 31 à 37 de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la dotation globale de fonctionnement.

395 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 portant loi de finances pour 2004.

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2. La DGF communale

Le système des concours versés par l’Etat aux communes est plus complexe que celui des régions et des départements397. Deux raisons principales expliquent ce constat. D’une part, les communes françaises sont nombreuses et hétérogènes (le nombre d’habitants varient de quelques âmes à des centaines de milliers d’habitants), d’autre part, le développement récent de l’intercommunalité renforcent les variantes communales à considérer (syndicats de communes, communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et syndicats d’agglomération nouvelle)³⁹⁸.

Initialement, la DGF communale399 est composée de trois parts : une dotation forfaitaire regroupant l’ancienne attribution de garantie du versement représentatif de la taxe sur les salaires et l’allocation compensatrice des recettes provenant de la répartition générale des ressources du fonds d’action locale, du versement représentatif de l’impôt afférent aux spectacles et de la subvention de l’Etat au titre de sa participation aux dépenses d’intérêt général des collectivités locales ; une dotation de péréquation tenant compte du potentiel fiscal et du montant des « impôts sur les ménages » et des concours particuliers dont la dotation de fonctionnement minimale, la dotation aux communes touristiques ou thermales et un versement supplémentaire tenant compte des accroissements de population et de la population fictive correspondant aux logements en chantier, la dotation particulière aux communes centres d’une unité urbaine…

En 1985⁴⁰⁰, la DGF communale est modifiée. Une dotation de compensation s’ajoute aux trois parts déjà existantes et une DGF pour les groupements de communes est créée. La dotation de compensation est destinée à tenir compte de certaines charges particulières des communes. En fait, il s’agit d’une dotation de péréquation. Ses modalités de répartition sont suffisamment explicites : 20 % proportionnellement au nombre d’élèves ; 20 % proportionnellement à la longueur de la voirie ; et 60 % en fonction de l’importance du parc des logements sociaux.

397 V. BOUVIER Michel, Les finances locales, 13e éd., Paris, Collection Systèmes, LGDJ, 2010, 262 p. ; BOUVIER Michel, ESCLASSAN Marie-Christine et LASSALE Jean-Pierre, Finances publiques, 10e éd., Paris, LGDJ, 2010, 1030 p. ; MOUZET Pierre, L’essentiel des finances locales, 6e éd., Paris, Collection Mémentos LMD, Gualino, 2011, 125 p. ; MUZELLEC Raymond, Finances locales, 5e éd., Paris, Collection Mémentos Dalloz, Dalloz, 2005, 206 p.

398 Il existe 16 399 syndicats de communes, 2 400 communautés de communes, 169 communautés d’agglomération, 14 communautés urbaines et 5 syndicats d’agglomération nouvelle (Source : DGCL - Ministère de l’Intérieur, Les collectivités locales en chiffres 2007, mars 2007, p. 9).

399 Articles L. 2334-1 à L. 2334-23 CGCT.

La dotation forfaitaire, est également renommée « dotation de base » et est calculée, de manière plus avantageuse pour les communes urbaines, en tenant compte des charges liées à l’importance de la population, à partir d’une attribution moyenne par habitant pondérée, pour chaque groupe démographique, par un coefficient allant de 1 pour les communes de moins de 500 habitants à 2,5 pour les communes de plus de 200 000 habitants. Une dotation spéciale « instituteur » est instaurée au sein de la DGF, avant son existence autonome dès 1987.

La réforme de 1993401 revient sur cette organisation, en limitant à deux, le nombre de parts de la dotation : une dotation forfaitaire (rassemblant l’ancienne dotation forfaitaire, l’ancienne dotation de compensation et les anciens concours particuliers) et une dotation d’aménagement constituée des dotations de péréquations et de la dotation en faveur des groupements de communes402.

Suite à la réforme de 2004403, l’architecture générale de DGF n’évolue plus et se compose ainsi en 2011 :

- une dotation forfaitaire404 regroupe une dotation de base allouée au prorata de la population, une dotation « superficiaire » distribuée en fonction du nombre d’hectares de la commune, une dotation de compensation de la suppression de la « part salaire » de la taxe professionnelle et de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, un complément de garantie, une dotation « communes touristiques » et une dotation « communes au cœur d’un parc national ».

- une dotation d’aménagement constituée par la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la dotation de solidarité rurale405, mais aussi la dotation nationale de péréquation suite à l’intégration du Fonds national de péréquation (FNP) dans la DGF.

401 Loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement modifiant le code des communes et le code général des impôts.

402 La dotation des groupements de communes comprenait la dotation d’intercommunalité (calculée en fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d’intégration fiscale) et la dotation de compensation (intégrant la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle et la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle versée aux EPCI). Elle existe désormais sous la forme de DGF des EPCI.

403 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 portant loi de finances pour 2004.

404 Articles L. 2334-7 à L. 2234-12 CGCT : une dotation de base allouée au prorata du nombre d’habitants, une dotation « superficiaire » distribuée en fonction du nombre d’hectares de la commune, une dotation de compensation de la suppression de la « part salaire » de la taxe professionnelle et de la baisse de la DCTP, un complément de garantie, une dotation « groupements touristiques » et une dotation « cœur de parc national ».

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