L’aide financière pour les sinistrés

Lors d’un sinistre, en vertu de la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre, le gouvernement du Québec a le pouvoir d’accorder une aide financière aux municipalités et aux personnes sinistrées⁴⁶⁴. Les programmes d’aide et leurs mécanismes de gestion sont établis par décret en fonction de chaque cas particulier. Par exemple, lors de sinistres de grande ampleur comme l’incendie des BPC à Saint-Basile-le-Grand en 1988 et les inondations du Saguenay en juillet 1996, la DSC a ouvert un bureau régional pour administrer sur place les programmes et distribuer les chèques aux sinistrés. Pour d’autres sinistres comme les inondations printanières, ce sont les autorités municipales qui administrent le programme et distribuent les chèques aux sinistrés. Dans tous les cas, le service de l’aide financière de la DSC exerce un contrôle rigoureux sur l’administration des programmes. Lors du sinistre du verglas, le gouvernement a institué par décret plusieurs programmes d’aide financière en faveur des sinistrés.

463. Société de Saint-Vincent-de-Paul, op. cit. note 459, 7 p.

464. Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre, L.R.Q., c. P-38.1 al. 38.

Les programmes d’aide financière pour les sinistrés

Pour dégager les fonds nécessaires pour couvrir les dépenses engendrées par le sinistre du verglas, le gouvernement a fait adopter la Loi instituant le fonds relatif à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998⁴⁶⁵. Elle a pris effet rétroactivement le 5 janvier 1998. Le « fonds du verglas » couvre notamment les programmes d’assistance financière institués par le gouvernement. Voici la liste des décrets relatifs aux principaux programmes destinés aux individus :

Décret 28-98 du 11 janvier 1998

Concernant l’établissement d’un programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec ;

Décret 54-98 du 14 janvier

Concernant des corrections au programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec ;

Décret 58-98 du 14 janvier

Concernant un programme complémentaire au programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec;

Décret 59-98 du 19 janvier

Concernant l’établissement d’un programme d’allocations de réintégration des prestataires de la sécurité du revenu et des autres personnes à faibles revenus touchés par la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec ;

Décret 64-98 du 21 janvier

Concernant le programme d’allocations de réintégration des prestataires de la sécurité du revenu et des autres personnes à faibles revenus touchés par la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec.

Le gouvernement a aussi institué plusieurs autres programmes à l’intention des municipalités, des entreprises, des producteurs agricoles et de divers organismes ou institutions.

Les divers programmes

Le premier programme, celui du décret 28-98, attribuait à chaque sinistré la somme de 70 dollars

« par période ou partie de période de sept jours d’évacuation commençant le 12 janvier 1998⁴⁶⁶». Selon le MSP, ce programme avait pour objectif d’aider les personnes dont la résidence principale avait subi une interruption d’électricité. Le MSP a invoqué aussi le fait que les citoyens de nombreuses

465. L.Q. 1998, c. 9.

466. Décret 28-98, 1998, Établissement d’un programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec, (1998) 130 Gazette officielle du Québec, partie 2, 419 (alinéa 4 de l’annexe).

municipalités ne pouvaient plus se procurer les liquidités nécessaires aux achats courants, la panne d’électricité paralysant les succursales et les guichets bancaires⁴⁶⁷.

Dans le but de déterminer qui avait droit à l’aide financière, la DSC a demandé à Hydro-Québec de dresser une liste des municipalités qui devaient être privées de service électrique pendant encore au moins sept jours. La mise en œuvre initiale du premier programme s’est heurtée à deux problèmes :

• Hydro-Québec a préparé pour la DSC une liste des municipalités dites « de plus de 7 jours » et « de moins de 7 jours », selon le délai de rétablissement prévu⁴⁶⁸. Or, la liste se limitait aux municipalités de la Montérégie touchées par le sinistre. L’omis-sion des autres régions a suscité de l’incompréhenL’omis-sion et du mécontentement⁴⁶⁹;

• les modalités de versement décrites en annexe du décret indiquaient que la municipalité devait émettre au sinistré non pas un chèque, mais un certificat d’admissibilité. C’est sur présentation de ce certificat à une institution financière que cette dernière devait émettre un chèque au sinistré⁴⁷⁰. Or, les chèques n’avaient pas été livrés aux institutions financières, mais aux municipalités.

Le 13 janvier, quelque 100 000 chèques ont été livrés aux municipalités sinistrées, et la livraison des chèques s’est poursuivie le lendemain. Entre-temps, le MSP préparait deux autres décrets d’assistance financière. Le décret 54-98 corrigeait le premier décret afin « de rendre admis-sibles à ce programme d’assistance financière les citoyens ayant encouru des frais de subsistance addition-nels en demeurant dans leur résidence privée du service public d’électricité, et d’ajuster les modalités afin de faciliter le versement de l’aide financière⁴⁷¹». Hydro-Québec a préparé une nouvelle liste des municipalités « de plus de 7 jours » et de « moins de 7 jours » qui devait couvrir l’ensemble des régions sinistrées⁴⁷². Les modalités d’application ont aussi été simplifiées puisque la municipa-lité remettait désormais au sinistré un chèque plutôt qu’un certificat d’admissibimunicipa-lité⁴⁷³.

Un autre décret du 14 janvier, le décret 58-98, créait un programme complémentaire pour que les citoyens sinistrés habitant des municipalités non désignées puissent obtenir une aide de 10 dollars par personne par jour où ils ont manqué d’électricité après le 12 janvier. Ce programme concernait les personnes dont la résidence principale manquait d’électricité ou était inaccessible après le 12 janvier. Les modalités de versement étaient établies par la municipalité

467. Ministère de la Sécurité publique, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 2^e séance, 7 octobre 1998, p. 75.

468. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 228, p. 16.

469. Ibid., p. 17 et 19 ; Ville d’Acton Vale, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, p. 7. ; Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], comptes rendus des audiences publiques du 27 août 1998 (intervention du maire de la municipalité de Saint-Nicéphore).

470. Décret 28-98, 1998, Établissement d’un programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec, (1998) 130 Gazette officielle du Québec, partie 2, 419 (alinéa 5 de l’annexe).

471. Décret 54-98, 1998, Corrections au programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec, (1998), 130 Gazette officielle du Québec, partie 2, 1223. L’annexe de ce décret remplace l’annexe du décret 28-98.

472. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 228, p. 22-23.

473. Décret 54-98, 1998, Corrections au programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec, (1998), 130 Gazette officielle du Québec, partie 2, 1223 (alinéa 5 de l’annexe).

de concert avec le gouvernement. Le décret prévoyait toutefois que « l’aide ne peut être versée qu’une fois que l’électricité a été rétablie dans la résidence principale⁴⁷⁴».

Le rôle joué par les municipalités

Déjà mobilisées par l’intervention en cours de sinistre et le rétablissement, les municipalités ont reçu pour tâche supplémentaire de distribuer des chèques aux citoyens sinistrés. Certaines ont aménagé leur centre de distribution dans des écoles⁴⁷⁵. D’autres ont dû former du personnel⁴⁷⁶. D’autres enfin ont fait appel aux institutions financières locales ou ont bénéficié de l’appui de celles-ci pour faire la distribution tout en exerçant un contrôle⁴⁷⁷.

Pour informer les autorités municipales sur les programmes d’aide financière, le sous-ministre de la Sécurité publique rencontre d’abord les maires des municipalités sinistrées de la Montérégie le 12 janvier. Le 15 janvier, le MSP met en place une ligne téléphonique sans frais⁴⁷⁸. Le lendemain, le ministre et le sous-ministre de la Sécurité publique effectuent une tournée d’information dans les municipalités touchées, rencontrant une centaine de maires. Le même jour, la DSC forme une trentaine de conseillers en assistance financière qui seront déployés dans les municipalités éprouvant des difficultés dans la distribution des chèques d’aide aux sinistrés⁴⁷⁹. Une seconde distribution de chèques visait les sinistrés qui étaient encore privés d’électricité durant la semaine du 19 janvier. Le 18, sous escorte policière, le MTQ commence la livraison de plus de 340 000 chèques. Les conseillers en assistance financière ont été envoyés sur le terrain pour aider les municipalités. Dans leurs rapports, ils ont souligné la confusion créée par l’existence de plusieurs programmes d’aide financière⁴⁸⁰. Les 19 et 20 janvier, le MSP émettait un communiqué apportant des précisions sur les programmes⁴⁸¹.

Le 22 janvier, 40 000 chèques étaient livrés dans 64 nouvelles municipalités. Le ministre de la Sécurité publique rencontra les préfets des MRC de la Montérégie afin de dresser un bilan de la situation et répondre à leurs questions. Le 27 janvier, on livre la troisième série de chèques.

À cette date, 866 467 chèques avaient été distribués aux sinistrés, pour un total d’environ 100 millions de dollars. Une quatrième et dernière distribution visait les sinistrés qui n’avaient pas recouvré l’électricité le 2 février.

474. Décret 58-98, 1998, Programme complémentaire au programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec, (1998), 130 Gazette officielle du Québec, partie 2, 1224 (alinéa 5 de l’annexe 2).

475. Mémoires présentés à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, par : Ville de Saint-Luc, 8 p. ; Ville de Belœil, 53 p. ; Ville de Saint-Basile-le-Grand, 42 p.

476. Ville de Saint-Luc, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998 8 p.

477. Mémoires présentés à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, par : Ville de Granby, 6 p. ; Ville de Belœil, 53 p.

478. Ministère de la Sécurité publique, op. cit. note 228, p. 24. Ne pas confondre cette ligne avec le 1-800-636-AIDE dont il est aussi question dans ce chapitre.

479. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 228, p. 26-28.

480. Ibid., p. 35.

481. Ibid., p. 32 et 35.

On évalue à environ 500 000 le nombre de sinistrés qui ont bénéficié du programme d’aide financière de 70 $ par personne par période de sept jours ou moins, pour un total de 90 millions de dollars. Quant au programme de 10 dollars par personne par jour, il aurait entraîné des déboursés d’environ 20 millions de dollars⁴⁸².

Analyse et commentaires : le contenu des programmes

L’analyse de la Commission n’a pas pour objet premier l’opportunité des programmes destinés aux sinistrés, même si les avis sont partagés sur cette question comme le révèlent plusieurs mémoires⁴⁸³. Elle touche plutôt le contenu des programmes, la stratégie d’information à leur sujet et les modalités d’application.

Au départ, la conception du programme d’aide financière aux sinistrés ne semble pas émaner d’une compréhension claire de la situation qui prévalait sur le terrain. Le décret 28-98

« ...relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens⁴⁸⁴...» avait pour but de compenser les sinistrés pour les dépenses exceptionnelles s’ils étaient privés d’électricité ou que leur résidence était inaccessible à compter du 12 janvier⁴⁸⁵. En effet, dès le 10 janvier, le gouvernement avait décidé d’inciter les personnes sans électricité de la Montérégie à aller dans les centres de services aux sinistrés, chez des parents ou dans des familles d’accueil, en prévision de la vague de froid attendue dans les jours à venir⁴⁸⁶.

En ciblant la Montérégie dans le premier décret, le gouvernement donnait l’impression de moins se préoccuper des besoins des autres régions sinistrées. Les décrets 54-98 et 58-98 du 14 janvier devaient corriger la situation avec deux régimes d’aide (70 $ par période de sept jours, et 10 $ par jour) pour tous les sinistrés dont la résidence était inaccessible ou sans électricité après le 12 janvier. L’interprétation des trois décrets s’est néanmoins avérée difficile pour les responsables municipaux qui devaient déterminer quel programme s’appliquait aux sinistrés de leur municipalité, alors que l’information différait selon les sources⁴⁸⁷.

La stratégie d’information

La stratégie d’information qui a accompagné la mise en œuvre des programmes d’aide financière présentait des lacunes initiales importantes. D’abord, plusieurs municipalités ont reproché au gouvernement de ne pas les avoir consultées au préalable sur les modalités d’application du programme. En diffusant rapidement l’information dans les médias, avant même d’en informer toutes les municipalités concernées, le gouvernement plaçait ces dernières dans une position difficile : elles devaient se préparer à distribuer les chèques dans les 48 heures⁴⁸⁸. Tandis que les

482. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 288, section 13.

483. Banlieue Ouest-de-l’Île de Montréal, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, p. 22.

484. Décret 28-98, 1998, Établissement d’un programme d’assistance financière relatif à la relocalisation temporaire et à l’hébergement des citoyens à la suite de la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 dans plusieurs municipalités du Québec, (1998) 130 Gazette officielle du Québec, partie 2, 419, (préambule).

485. Ibid., (alinéas 3-4 de l’annexe).

486. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 228, p. 14.

487. Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], transcription des audiences publiques du 27 août 1998 (municipalité de Saint-Nicéphore aux pages), p. 4-5. ; Mémoires présentés à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, par Ville de Saint-Basile-le-Grand, p. 28. ; Ville de Saint-Hyacinthe, p. 8.

488. Ville de Saint-Luc, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, p. 5.

décrets se succédaient rapidement, les municipalités étaient mal informées de leur contenu, alors même qu’elles étaient débordées d’appels de citoyens qui s’informaient sur leur admissibilité à cette aide financière⁴⁸⁹. Les propos du préfet de la MRC de Vaudreuil-Soulanges reflètent bien l’opinion de plusieurs élus locaux :

« Un autre point qui nous a profondément désorganisés c’est l’annonce par le Gouvernement du Québec de la distribution des chèques de compensation par les municipalités. Jusqu’alors, nous contrôlions assez bien la situation. Nous étions en mesure de bien informer notre population et nos services téléphoniques de fortune étaient fonctionnels. Mais à l’annonce de la distribution de ces chèques, ce fut la folie furieuse. Les médias ont diffusé l’information avant que nous en ayons été informés, avant que nous ne sachions que nous devrions nous organiser pour faire la distribution de ces chèques et avant de pouvoir dire à nos commettants si oui ou non, ils étaient éligibles à cette compensation⁴⁹⁰».

Les modalités de mise en œuvre

En ce qui concerne la mise en œuvre, on déplore ici encore l’imposition unilatérale de cette responsabilité aux municipalités⁴⁹¹ et l’imprécision de l’information sur les modalités d’administration des programmes. Par exemple, les municipalités pouvaient-elles confier la distribution des chèques aux institutions financières ou à d’autres intervenants externes ? Dans les municipalités où s’appliquait le programme à 10 $ par jour, en l’absence de liste officielle sur le rétablissement de l’électricité dans les quartiers sinistrés, jusqu’où devait-on contrôler l’admis-sibilité des sinistrés alors que l’aide était attribuée sur la base de la seule parole des citoyens^?492 Bien sûr, la plupart des municipalités ont fait preuve d’initiative et appliqué les mécanismes de contrôle qui leur semblaient les plus appropriés dans les circonstances. Mais cela a exigé des efforts supplémentaires de leurs ressources déjà surchargées⁴⁹³.

Un autre irritant signalé par les municipalités est le moment choisi pour la livraison des chèques, soit durant la nuit, imposant des contraintes supplémentaires à du personnel qui avait grand besoin de repos après le travail du jour⁴⁹⁴. De même, le délai de la première livraison de chèques a obligé plusieurs municipalités à émettre leurs propres chèques⁴⁹⁵. De plus, les chèques portaient déjà des montants de 70 $, 140 $ ou 280 $, ce qui les rendait inutilisables pour le programme d’aide de 10 $ par jour⁴⁹⁶.

489. Mémoires présentés à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, par : Municipalité de Val-des-Monts, p. 18. ; Ville de Boucherville, p. 5. ; Ville de Saint-Luc, p. 5.

490. MRC de Vaudreuil-Soulange, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, annexe 1.

491. Mémoires présentés à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, par : Municipalités de Saint-Damase village et Saint-Damase paroisse, p. 16 ; Ville de Saint-Luc, p. 5 ; Ville de Boucherville, p. 5 ; Banlieue Ouest-de-l’Île de Montréal, p. 34.

492. Banlieue Ouest-de-l’Île de Montréal, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, p. 34.

493. Mémoires présentés à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, par : Ville d’Iberville p . 3 ; Municipalité de Val-des-Monts, p. 18 ; Ville de Belœil, p. 8 ; Ville de Montréal, p. 22.

494. Ville de Saint-Luc, op. cit., note 488.

495. Municipalité de Val-des-Monts, mémoire présenté à la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], 1998, p. 18 ; Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], transcription des audiences publiques du 27 août 1998 (municipalité de Saint-Nicéphore), p. 5.

496. Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], transcription des audiences publiques du 27 août 1998 (municipalité de Saint-Nicéphore), p. 6.

Enfin, en fixant au 12 janvier le début de l’aide financière, le gouvernement a, dans les faits, imposé un délai de carence variable, allant jusqu’à six jours, aux nombreuses personnes qui ont subi les effets du sinistre à partir du 6 janvier. En effet, c’est ce jour-là que les premiers dégâts importants se sont produits⁴⁹⁷ et que plusieurs municipalités ont mis en application leur plan d’urgence⁴⁹⁸. Il semble qu’un tel délai de carence n’ait jamais été imposé pour l’aide financière accordée lors des sinistres précédents.

Les dons du public

En plus de l’aide financière provenant du gouvernement, la dynamique habituelle par laquelle on fait appel à la population pour des dons d’argent au profit des sinistrés, durant les sinistres majeurs, fut activée entre autres par la Croix-Rouge. En audience publique, celle-ci a exprimé le souhait de se voir confier des mandats spécifiques en matière de collecte de fonds et de gestion des programmes⁴⁹⁹. D’autres organismes, comme l’Assemblée des évêques du Québec⁵⁰⁰, ainsi que des citoyens, se sont opposés à ce que des mandats exclusifs soit accordés à la Croix-Rouge.