LES FONDEMENTS DE LA SÉCURITÉ CIVILE AU QUÉBEC
2.5 Le cycle de gestion
La gestion de sinistre ne se limite pas au processus d’intervention qui s’enclenche lorsque survient un accident ou une catastrophe. Aussi, même si la sécurité civile est facilement associée aux interventions en cas de sinistre, elle joue un rôle beaucoup plus large et bien souvent ignoré dans la gestion plus globale des menaces et sinistres probables ou anticipés.
La sécurité civile oriente toutes ses actions en fonction des quatre grandes phases de la gestion des sinistres :
• la prévention ;
• la préparation ;
• l’intervention ;
• le rétablissement.
Ces quatre phases, qui sont largement reconnues dans les pays industrialisés121, s’enchaînent l’une après l’autre avec des chevauchements. Il n’y a pas, en effet, de délimitation précise entre chacune d’elles. Pour analyser la gestion des sinistres au Québec et particulièrement celle du sinistre du verglas de janvier 1998, la Commission adopte la même séquence en y ajoutant un processus rétroactif dit d’apprentissage.
La prévention
La première phrase occupe une place prépondérante dans le cycle de gestion des sinistres. La prévention consiste à faire l’inventaire des menaces qui peuvent affecter directement ou indirectement un territoire, une organisation ou une société. Une fois les menaces identifiées, il s’agit d’estimer les risques qui y sont associés et d’apprécier la vulnérabilité de la communauté exposée.
119. Le sinistre du verglas a donné lieu à des initiatives spontanées de solidarité qui ont été analysées dans le cadre de l’étude des impacts psychosociaux. Voir Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], Les aspects psychosociaux, études sectorielles, vol. 2, livre 1, chap. 2 (section 1.1.4 ; section 6), 1999.
120. Ministère de la Sécurité publique, op. cit.,note 35, p. 132-133.
121. D. M. NEAL, « Reconsidering the Phases of Disaster » dans International Journal of Mass Emergencies and Disasters, vol. 15, no 2 (1997), p. 239-264.
Ce portrait de la vulnérabilité devient le moteur des activités de prévention et d’atténuation. Les mesures de prévention sont celles qui visent à éliminer la probabilité d’un risque et à éviter un sinistre122. Les mesures d’atténuation sont celles qui visent à diminuer ou à éliminer les effets d’un sinistre123.
La phase de prévention facilite la prise de conscience de la collectivité et des autorités et favorise le développement d’un état de préparation adapté à la vulnérabilité du milieu.
La préparation
La seconde phase de la gestion de sinistre est celle de la préparation. Elle consiste à développer, au sein des organisations et de la collectivité, la capacité d’intervenir en cas de sinistre éventuel.
Cette capacité s’appelle l’état de préparation.
L’état de préparation est plus qu’un plan de mesures d’urgence. C’est un ensemble de moyens dont les organisations et la communauté se munissent pour intervenir face à l’imminence d’un sinistre, ou en réaction à celui-ci. On inclura dans l’état de préparation les mécanismes assurant le partage de l’information entre les autorités et la collectivité, les activités de formation, les exercices de simulation, l’acquisition de biens essentiels au bon déroulement des opérations, etc.
Durant la phase de préparation, il est essentiel de développer des partenariats qui peuvent s’avérer décisifs au moment de l’intervention. La préparation permet aussi de déterminer avec réalisme les attentes à l’égard des intervenants et les niveaux d’intervention de chacun, éliminant de nombreux désagréments et prévenant plusieurs frustrations au moment d’un sinistre.
En améliorant son état de préparation, une organisation prend encore plus conscience de l’importance de la prévention. En fait, chaque activité de préparation constitue en soi une activité d’atténuation, c’est-à-dire une action visant à réduire les effets d’un sinistre.
L’intervention
La troisième phase de la gestion de sinistre est celle qu’on espère n’avoir jamais à mettre en œuvre. Toutefois, en cas de sinistre, c’est durant cette phase qu’on récolte en grande partie les bénéfices des phases antérieures. Les organisations et les collectivités qui ont un bon état de préparation sont mieux en mesure de répondre aux besoins générés par l’impact du sinistre.
La phase de l’intervention se caractérise par la mise en œuvre graduelle d’une réponse concertée. Elle se fait généralement en trois périodes : l’isolement, le sauvetage et la réponse coordonnée.
• L’isolement est la période durant laquelle les victimes sont laissées à elles-mêmes.
L’assistance immédiate est fournie par les témoins ou par des victimes non blessées.
C’est souvent durant cette période que doivent être posés des gestes prioritaires pour la survie des victimes. Selon les circonstances, la durée de la période d’isolement peut varier de quelques minutes à plusieurs jours. C’est pourquoi certaines collectivités à risque visent à développer des moyens de survie dans chaque foyer et chaque lieu de travail.
122. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 35, p. 37.
123. Ibid.
• La phase de sauvetage coïncide avec l’arrivée des premières ressources sur les lieux du sinistre. Chacun des intervenants évalue la situation dans son environnement immédiat et établit ses priorités d’intervention. Les services d’urgence agissent à ce moment-là selon leur mode de fonctionnement usuel : par exemple, l’évacuation à raison d’un blessé par ambulance, l’extinction du premier foyer d’incendie rencontré, etc.
• La troisième période est celle de la réponse coordonnée. Elle débute avec une évaluation plus globale de la situation, une mobilisation élargie des intervenants et l’établissement de l’ordre de priorité pour l’ensemble des interventions. Il s’agit ici de maximiser l’efficacité de chacun des services et de chacune des ressources.
La phase d’intervention durera aussi longtemps que les ressources normales et les processus habituels ne suffiront pas à absorber les effets du sinistre. Par la suite, les ressources sont graduellement démobilisées, à mesure que les besoins urgents sont comblés.
Le rétablissement
La phase du rétablissement s’amorce avant que l’intervention soit complètement terminée et que les effets du sinistre aient fini de se faire sentir. Le rétablissement consiste à corriger les effets du sinistre et à mettre en œuvre des mesures visant le retour à la normale le plus rapide possible.
On organise la réintégration des sinistrés dans leur milieu, on répare les dommages et on compense les victimes.
Le rétablissement donne naissance à une nouvelle phase de prévention. Le sinistre fournit en effet l’occasion de mettre en œuvre des mesures de prévention et d’atténuation dont certaines n’auraient pas pu être prises auparavant : à titre d’exemples, la relocalisation de résidences ou d’entreprises, des modifications au schéma d’aménagement et aux plans d’urbanisme.
L’apprentissage
Le processus de l’apprentissage s’applique durant les quatre phases de la gestion de sinistre. Il consiste à faire le point sur les leçons à retenir de l’expérience. Or, puisque les phases de la gestion de sinistre ne sont pas nécessairement séquentielles mais peuvent être parallèles, le processus de rétroaction constructive de l’apprentissage doit à la fois imprégner les phases et les relier l’une à l’autre. Le processus d’apprentissage permet ainsi de transformer l’épreuve en une occasion d’améliorer la sécurité de la collectivité et d’alimenter les nouvelles phases de prévention et de préparation qui s’amorcent. L’apprentissage ne doit pas se limiter aux leçons immédiates, mais intégrer aussi celles des nombreux autres sinistres survenus ici et ailleurs afin de réduire globalement la vulnérabilité de la société aux menaces.
Considérant qu’elle est elle-même partie prenante de l’apprentissage auquel le sinistre du verglas doit donner lieu, la Commission aborde maintenant les volets centraux de son analyse : l’état de la sécurité civile avant la tempête de verglas et l’intervention enclenchée par le sinistre.
À la veille de la tempête de verglas de janvier 1998, l’état de la sécurité civile devait refléter les phases de prévention et de préparation dont il était issu. Ces phases, qui appartiennent au cycle de gestion de sinistre décrit à la fin de la section précédente, sont encadrées par un modèle fonctionnel qui englobe des structures, des principes et des intervenants dont les fonctions couvrent l’ensemble des besoins à satisfaire en cas de sinistre.
La section 3 fait le point sur l’état de la sécurité civile. Elle montre où en étaient la prévention et la préparation avant le sinistre pour les principaux intervenants. Elle aborde aussi les infrastructures sur lesquelles repose le fonctionnement de la société, infrastructures de plus en plus complexes, de plus en plus interdépendantes et de plus en plus tributaires de la haute technologie.
3.1 La prévention
Le concept de prévention englobe deux types de mesures, les mesures de prévention et les mesures d’atténuation, telles que définies dans la section précédente124. Selon le modèle de planification de la sécurité civile du Québec125, ces mesures sont adoptées une fois l’étude de vulnérabilité complétée. Il faut en effet bien connaître les risques avant d’envisager les éliminer ou en atténuer les effets.
En éliminant certains risques et en atténuant les effets de sinistres éventuels, les mesures préventives126 diminuent la vulnérabilité de la collectivité. Cela se répercute sur la planification des interventions, qui se fera en fonction des risques face auxquels la vulnérabilité de la collectivité demeure la plus grande. Les activités de prévention sont ainsi étroitement liées à l’état de préparation de la collectivité et peuvent être déterminantes pour la gestion d’un sinistre.
3.1.1 La prévention dans la culture de la sécurité civile : un survol
Les paragraphes qui suivent esquissent un profil des pratiques en matière de prévention et des ressources qui y sont affectées, à partir de l’information publiée dans divers documents ou recueillie auprès des intervenants des milieux gouvernementaux, de certains services publics, des municipalités et de diverses entreprises.
La Direction de la sécurité civile
Entre autres fonctions, la DSC effectue des enquêtes et des études sur les risques et sur la prévention des sinistres, en vue de préparer un plan national et des plans régionaux de prévention127, en collaboration avec les ministères et les municipalités. Or, selon un représentant
124. Ibid.
125. Ibid., p. 27.
126. Ce terme englobe les diverse mesures de prévention et d’atténuation : inspections, règlements, construction d’ouvrages, interdictions formelles, simples pratiques sécuritaires. Voir ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 35, p. 38.
127. Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre, L.R.Q., c. P-38, art. 11 et 12.