LES FONDEMENTS DE LA SÉCURITÉ CIVILE AU QUÉBEC
2.3 Le modèle fonctionnel de la sécurité civile
2.3.1 Historique de la sécurité civile
L’origine de la sécurité civile au Québec remonte au début de la guerre froide. En 1948, devant la menace d’un conflit nucléaire, le gouvernement du Canada crée un comité de planification de la défense civile rattaché au ministère de la Défense nationale. Ce comité se voit confier la responsabilité de planifier l’évacuation de treize grandes villes canadiennes41. À l’invitation du gouvernement fédéral, le Québec adopte en 1951 la Loi de la protection civile, qui visait la protection de la population en cas de désastre ou de guerre nucléaire, biologique ou chimique.
À ce moment-là, la sécurité civile est organisée et gérée essentiellement par les instances gouvernementales. Les municipalités n’en sont pas parties prenantes de façon significative, recevant peu de ressources pour s’organiser et faire face à ces nouvelles responsabilités42.
La Protection civile du Québec prend vraiment forme en 1961, avec l’aide financière du gouvernement fédéral43. Service autonome relevant du Solliciteur général du Québec, la Protection civile assure la concertation et la coordination des ministères, des organismes et des municipalités pour ce qui touche la prévention, la préparation et l’intervention face aux sinistres qui peuvent toucher le Québec. Depuis ce temps, l’histoire de la sécurité civile québécoise est parsemée d’événements qui ont périodiquement remis en question son mode de fonctionnement. L’encadré qui suit évoque les principaux jalons des dernières décennies. Il ne faut toutefois pas déduire de cet ordre chronologique que les études, les politiques, les lois ou les réformes administratives énumérées découlent directement des événements qui les précèdent immédiatement.
39. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 1.
40. Ibid., p. 1.
41. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 35, p. 8.
42. Gouvernement du Québec, La Protection civile du Québec : Profil et proposition pour l’avenir, 1977, p. 1.
43. Ministère de la Sécurité publique , op. cit., note 35, p. 9.
Les principaux jalons :
des événements, des études, des réformes
Le 29 novembre 1963, un avion s’écrase à Sainte-Thérèse, au nord de Montréal, entraînant le décès des 118 personnes à bord.
La Loi de la protection civile est amendée en 1964 afin d’inclure les sinistres de temps de paix : inondations, tornades, incendies, etc. De 1964 à 1970, la Protection civile passe sous la responsabilité du ministère des Affaires municipales44.
Le 1er mars 1965, une explosion de gaz dans un immeuble à logements de LaSalle cause la mort de 26 personnes. Cinq autres sont portées disparues.
En 1970, le gouvernement du Canada demande que les municipalités préparent des plans de mesures d’urgence en cas de guerre. Les provinces préfèrent que les municipalités préparent des plans de mesures d’urgence pour temps de paix. Devant cette divergence, le gouvernement fédéral retire son soutien financier aux provinces.
Le 4 mai 1971, un glissement de terrain à Saint-Jean-Vianney fait 32 morts.
En 1979, le gouvernement remplace la Loi de la protection civile par la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre. Cette loi donne naissance au Bureau de la protection civile du Québec, qui relève alors du ministère de la Justice45. Le personnel de la Protection civile du Québec se voit intégrer à la fonction publique au sein du nouveau Bureau46.
Le 1er janvier 1980, un incendie criminel frappe la petite communauté de Chapais, faisant 44 morts.
En 1986, M. Roger Touyer dépose le rapport de l’étude qu’il vient d’effectuer sur la réorganisation du Bureau de la protection civile47. Il observe « un sous-développement de l’ensemble des facteurs de fonctionnement. Ce sous-développement a provoqué une altération des conditions professionnelles de travail, altération elle-même accentuée par une gestion générale insuffisante, instable et conséquemment mal comprise ».
Au début de 1988, le Comité de sécurité civile du Québec voit le jour à la suite d’une décision du conseil des ministres. En mai 1988, des groupes de travail interministériels sont créés pour étudier les questions de télécommunications d’urgence, de formation des intervenants, de matières dangereuses, etc.48
Le 23 août 1988, à la suite d’un incendie dans un entrepôt de BPC à Saint-Basile-le-Grand, en Montérégie, près de 7 000 personnes sont évacuées pendant plus de 18 jours.
Le 25 novembre 1988, un important tremblement de terre secoue le Québec.
44. Ibid.
45. Bureau de la protection civile du Québec, Étude sur la réorganisation fonctionnelle du Bureau, Introduction, 1986, p. 10.
46. Ibid., p. 2.
47. Bureau de la protection civile du Québec, Étude sur la réorganisation fonctionnelle du Bureau, Introduction, 1986.
48. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 35, p. 10.
En 1989, à la suite de l’incendie de Saint-Basile-le-Grand, Mme Hélène Denis produit un rapport49 qui propose entre autres au gouvernement du Québec d’avoir pour unique coordonnateur de la protection civile l’organisme qui en est responsable, contrairement au modèle fédéral qui donne ce rôle à l’un ou l’autre des ministères, selon le type de sinistre. Cette proposition sera acceptée et le ministre responsable de la sécurité civile élaborera un modèle fonctionnel50 et un manuel de base51 qui demeurent les fondements de la sécurité civile telle qu’on la connaît.
Cette même année, le gouvernement crée, au sein du MSP, la Direction générale de la sécurité civile.
Elle est issue de la fusion du Bureau de la protection civile du Québec et de la Direction générale de la prévention des incendies52.
Le 16 mai 1990, un incendie brûle une partie du dépôt de pneus usagés de Saint-Amable, un village proche de Saint-Basile-le-Grand. Le panache de fumée est visible à des kilomètres.
En juillet 1996, la région du Saguenay est frappée par des pluies diluviennes et des inondations. Dix personnes perdent la vie et les dommages matériels s’élèvent à des centaines de millions de dollars.
En 1996, la sécurité civile, amputée du volet incendie, devient une direction au sein de la Direction générale de la sécurité et de la prévention. Bien que la sécurité civile constitue maintenant une direction unique, il n’y a pas de cloison étanche entre celle-ci et les autres directions de la DGSP53.
Cette même année, MM. Pierre Cazalis, Aubert Ouellet et Thierry Pauchant évaluent la réponse de l’Organisation de sécurité civile du Québec au déluge du Saguenay. Ils soumettent 40 recommandations afin d’améliorer la réponse de l’OSCQ et faire apparaître une véritable culture de sécurité civile : arrimage des plans municipaux et de ceux des entreprises, formation uniforme des conseillers en sécurité civile, ressources accrues pour rendre la DSC capable d’agir en région, cartographie des zones vulnérables communes à plusieurs municipalités, etc.54
En 1997, la Commission scientifique et technique sur la gestion des barrages, mise sur pied à la suite des inondations du Saguenay, dépose son rapport qui cible la sécurité des ouvrages de retenue des eaux et les obligations de gestion des propriétaires.
Du 5 au 9 janvier 1998, le sud du Québec subit une tempête de verglas qui entraîne la mort de 30 personnes, prive d’électricité 1,4 million d’abonnés et cause pour au-delà d’un milliard de dollars de dommages.
En janvier 1998, le gouvernement crée la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas. Conformément à son mandat, la Commission se penche sur la réponse de l’OSCQ, des municipalités et des divers autres organismes qui sont intervenus à la suite de la tempête de verglas.
49. Hélène DENIS, La gestion de catastrophe : le cas d’un incendie dans un entrepôt de BPC à Saint-Basile-le-Grand, Québec, ministère de la Sécurité publique, 1990, 115 p.
50. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 1.
51. Ministère de la Sécurité publique, op. cit., note 35.
52. Ibid., p. 10.
53. Information transmise à la Commission par la Direction de la sécurité civile, 14 mai 1998.
54. P. CAZALIS, A. OUELLET et T. PAUCHANT, Évaluation de l’intervention de l’organisation de Sécurité civile du Québec lors des inondations du Saguenay en juillet 1996, 1996, 95 p.