La sécurité civile
LES PUBLICATIONS DU QUÉBEC
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Données de catalogage avant publication (Canada)
Vedette principale au titre :
La sécurité civile : études sectorielles du rapport de la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998
Président : Roger Nicolet.
Comprend des réf. bibliogr. et un index.
ISBN 2-551-18090-2
1. Protection civile – Québec (Province). 2. Gestion des situations d’urgence – Québec (Province). 3. Communication d’urgence, Systèmes de – Québec (Province). 4. Secours aux victimes de catastrophes – Québec (Province). 5. Tempêtes de verglas – Québec (Province). I. Nicolet, Roger.
II. Québec (Province). Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998.
HV555.C3S42 1999 363.3409714 C99-940657-4
La sécurité civile
Études sectorielles du rapport de la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998
le 7 avril 1999
Cette publication a été rédigée par la Commission scientifique
et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas, survenue du 5 au 9 janvier 1998, ainsi que l’action des divers intervenants.
Les Publications du Québec en sont l’éditeur.
Membres de la Commission
M. Roger Nicolet, ingénieur, président MeNicole Trudeau, avocate, vice-présidente
MmeHélène Denis, professeure titulaire à l’École Polytechnique, spécialiste en gestion de sinistre
M. Claude Bernier, maire de Saint-Hyacinthe et préfet de la MRC Les Maskoutains M. Louis Cloutier, ingénieur, professeur titulaire de génie mécanique à l’Université Laval M. André Dicaire, économiste, ex-membre de la haute fonction publique québécoise M. Armand Roy, lieutenant-général à la retraite des Forces armées canadiennes
Coordination des travaux et direction du personnel M. Jean-Claude Lavergne, Adm. A
Coordination avec Les Publications du Québec M. André Huot
Direction artistique MmeLucie Pouliot
Graphiste
M. François Blais, design graphique
Photocomposition Info 1000 Mots inc.
Dépôt légal – 1999
Bibliothèque nationale du Québec Bibliothèque nationale du Canada ISBN 2-551-18090-2
© Gouvernement du Québec – 1999
Tous droits réservés pour tous pays. La reproduction par quelque procédé que ce soit et la traduction, même partielle, sont interdites sans l’autorisation des Publications du Québec.
POUR AFFRONTER L’IMPRÉVISIBLE Les enseignements du verglas de 98
Présentation du rapport de la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas, survenue du 5 au 9 janvier 1998, ainsi que l’action des divers intervenants
Le mois de janvier 1998 restera gravé dans notre mémoire collective comme celui du Grand Verglas. Près de la moitié de la population du Québec est alors affectée par un sinistre naturel lié à trois vagues successives de verglas ou par le sinistre technologique qui en résulte : l’absence prolongée d’électricité durant la saison hivernale.
Mandat et composition de la Commission
Le 28 janvier, le gouvernement du Québec a annoncé sa volonté de mieux préparer le Québec à affronter de tels événements et a créé la Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas, survenue du 5 au 9 janvier 1998, ainsi que l’action des divers intervenants.
Le mandat de la Commission a couvert trois domaines d’étude principaux :
• l’analyse de l’événement climatique lui même, y compris l’examen des instruments scientifiques qui permettent d’en prévoir l’occurrence et la fréquence ;
• l’étude des aspects techniques liés à la sécurité des approvisionnements en énergie, dont les critères de conception et de fiabilité des équipements et installations de transport et de distribution d’Hydro-Québec, les méthodes de déglaçage, l’enfouissement de certaines lignes et la gestion du rétablissement par Hydro-Québec ;
• l’évaluation du modèle d’organisation, de l’état de préparation et des actions réalisées par les différents intervenants en matière de gestion de sinistre.
Ce mandat, réalisé sous la présidence de M. Roger Nicolet, ingénieur, a mis à contribution les expertises multidisciplinaires de six commissaires : Me Nicole Trudeau, avocate et vice-présidente de la Commission ; Mme Hélène Denis, professeure titulaire à l’École Polytechnique, spécialiste en gestion de sinistre ; M. Claude Bernier, maire de Saint-Hyacinthe et préfet de la MRC Les Maskoutains ; M. Louis Cloutier, ingénieur, professeur titulaire de génie mécanique à l’Université Laval ; M. André Dicaire, économiste qui a fait carrière au sein de la haute fonction publique québécoise ; M. Armand Roy, lieutenant-général à la retraite des Forces armées canadiennes.
La coordination des travaux et la direction du personnel ont été assurées par le secrétaire général, M. Jean-Claude Lavergne, Adm. A.
Démarche de la Commission
Les travaux de la Commission ont reposé à la fois sur des recherches scientifiques et sur la consultation de la population et des divers intervenants impliqués dans la gestion de ce sinistre.
À ce sujet, plus de 300 organismes et 150 citoyens ont acheminé un mémoire ou ont participé à l’une des 44 journées d’audiences publiques tenues dans vingt différentes municipalités des régions affectées.
La Commission a aussi eu recours à diverses méthodes et techniques de recherche :
• un sondage téléphonique réalisé auprès de 2 112 répondants ayant vécu le sinistre ;
• un sondage écrit auprès d’un échantillon représentatif de 3 833 établissements de plus de 10 employés ;
• une enquête postale auprès d’un échantillon représentatif de 502 municipalités parmi celles affectées par le verglas ;
• des entrevues semi-dirigées : 300 avec des représentants d’organisations diverses et 60 avec des personnes sinistrées ;
• l’organisation de groupes de discussion : sept groupes avec des représentants d’organisations publiques et privées et huit groupes avec des personnes sinistrées ;
• des demandes d’information spécifiques adressées à diverses organisations.
Études sectorielles : analyses complémentaires
Afin de répondre de façon adéquate au mandat confié par le gouvernement, la Commission a constitué des équipes de travail qui ont présenté différentes études touchant des domaines divers, tels les aspects juridiques, techniques, environnementaux, économiques et scientifiques relatifs aux événements survenus lors de la tempête de verglas. Une soixantaine d’experts et de spécialistes ont réalisé des recherches et des analyses dont les résultats sont publiés dans quatre études sectorielles qui accompagnent le rapport principal de la Commission.
Les travaux de ces experts ont été supervisés et discutés par les commissaires, qui y ont apporté les enrichissements et les amendements jugés souhaitables. Ces quatre études font donc partie intégrante du rapport de la Commission et sont publiées, pour cette raison, sous sa signature1. Rapport principal : conclusions et recommandations
Le rapport principal de la Commission présente plus qu’une synthèse de l’ensemble des études sectorielles réalisées. On y retrouve la vision multidisciplinaire qui a permis à la Commission de transcender les approches sectorielles, de réaliser les arbitrages nécessaires et d’harmoniser les perspectives. Telles sont les assises des conclusions qui sous-tendent les recommandations formulées par la Commission. M. Jean-Pierre Pellegrin a assuré la rédaction finale des textes.
Le présent volume des études sectorielles
M. Michel C. Doré a assumé, pour la Commission, les fonctions de coordonnateur des dossiers liés à la gestion de sinistre, dont les travaux sont présentés au chapitre portant sur la pratique de la gestion de sinistre au Québec. Il a contribué à l’ensemble du présent volume. MM. Benoit Drolet, Jean-Marc Papineau, Jean Paré et Jean-Pierre Pellegrin ont participé à la rédaction finale de ce volume. On trouvera au début de chaque chapitre la liste des experts et spécialistes qui ont contribué aux recherches et analyses qui y sont publiées.
1. La Commission a cependant publié quelques études sous la signature de leurs auteurs. Il s’agit de l’étude sur les conditions de travail préparée par l’Institut de Recherche et d’Information sur la Rémunération (IRIR), des études additionnelles d’experts concernant le réseau d’Hydro-Québec, et de l’étude du cadre juridique de la gestion des sinistre confiée au Centre de recherche en droit public de l’Université de Montréal (CRDP).
Volume 1
La sécurité civile
Livre 1 LA GESTION DE SINISTRE
XVTable des matières XVII
Chapitre 1 LA PRATIQUE DE LA GESTION DE SINISTRE AU QUÉBEC 1
Section 1 Approche et méthodologie 4
Section 2 Les fondements de la sécurité civile au Québec 9 Section 3 L’état de la sécurité civile avant la tempête de verglas 43
Section 4 L’intervention lors du verglas 77
Section 5 Bilan des occasions d’apprentissage 171 Conclusion Des apprentissages à concrétiser 192 Annexe 1 Enquête auprès des responsables
des services d’urgence municipaux 195
Annexe 2 Organisations rencontrées lors d’entrevues
individuelles ou de groupe 201
Annexe 3 Structure administrative du ministère
de la Sécurité publique 205
Annexe 4 La structure de décision et de fonctionnement selon le modèle fonctionnel de la sécurité civile
et telle que mise en place lors du sinistre du verglas 209 Annexe 5 Fonctions et responsabilités des ministères
et organismes membres de l’Organisation
de sécurité civile du Québec 213
Annexe 6 Liste d’ententes intergouvernementales de coopération en cas d’urgence ou de sinistre : ententes entre le Canada et les États-Unis, ententes entre provinces
et États américains, ententes interprovinciales 223
Bibliographie 227
PLAN SOMMAIRE
Chapitre 2 LES INITIATIVES DE LA SOCIÉTÉ CIVILE 233 Section 1 L’importance de la société civile dans la gestion
politique du sinistre 235
Section 2 Un portrait de la dynamique pouvoirs publics –
société civile dans l’organisation des secours 240 Section 3 L’auto-organisation : sources et répercussions 248 Section 4 Le soutien aux autorités publiques
et la concurrence politique 252
Conclusion Constats 255
Chapitre 3 LES PROGRAMMES D’AIDE FINANCIÈRE 257
Section 1 Les mécanismes d’indemnisation 259
Section 2 Le régime d’indemnisation au Québec et au Canada,
et les programmes d’aide 263
Section 3 Les régimes d’indemnisation dans d’autres pays 276
Constatations et conclusions 283
Annexe 1 Aide financière fédérale en cas de sinistre 285 Annexe 2 Les programmes d’aide financière pour les ménages 289 Annexe 3 Les programmes d’aide financière
pour les exploitations agricoles 295
Annexe 4 Les programmes d’aide financière
pour les propriétaires de forêts privées 301 Annexe 5 Les programmes d’aide financière
aux entreprises privées 305
Annexe 6 Les programmes d’aide financière pour les municipalités
et les organismes non gouvernementaux 311 Annexe 7 La répartition de la valeur des dommages
non assurés et des dépenses en mesures d’urgence 317
Bibliographie 321
PLAN SOMMAIRE
Volume 1
La sécurité civile
Livre 2 LES COMMUNICATIONS
XXVTable des matières XXVII
Chapitre 1 LES COMMUNICATIONS À LA POPULATION QUÉBÉCOISE 327 Section 1 Mise en situation et cadre d’analyse 329 Section 2 Le contexte communicationnel au Québec,
en janvier 1998 336
Section 3 La réponse aux besoins et aux attentes des sinistrés 369 Section 4 Le rôle et la responsabilité
des médias durant le sinistre 381
Section 5 Pour une meilleure communication en période
de sinistre : constats et enseignements 399
Conclusion 406
Bibliographie 407
Chapitre 2 LES TÉLÉCOMMUNICATIONS 411
Section 1 Les télécommunications au Québec 413 Section 2 Les télécommunications au sein
des organismes gouvernementaux 421
Section 3 Les télécommunications lors du sinistre du verglas 429
Conclusion 438
Bibliographie 441
Annexe LES PARTICIPANTS AUX CONSULTATIONS
DE LA COMMISSION
XXXIIIPLAN SOMMAIRE
Livre 1
La gestion de sinistre
Volume 1
La sécurité civile
Livre 1 LA GESTION DE SINISTRE XV
Chapitre 1 LA PRATIQUE DE LA GESTION DE SINISTRE AU QUÉBEC 1
Section 1 Approche et méthodologie 4
1.1 Enquête auprès des responsables des services
d’urgence municipaux 4
1.2 Sondage auprès de la population sinistrée 5
1.3 Entrevues avec des responsables d’organisations 8
1.4 Rencontres de groupe 8
Section 2 Les fondements de la sécurité civile au Québec 9 2.1 Le cadre juridique de la sécurité civile au Québec 9
2.1.1 La législation québécoise 9
2.1.2 La législation fédérale 11
2.2 Les structures de la sécurité civile 13
2.2.1 Le ministère de la Sécurité publique 14
2.2.2 La Direction générale de la sécurité
et de la prévention 15
2.2.3 La Direction de la sécurité civile
et ses directions régionales 16
2.2.4 Le Comité et l’Organisation de sécurité
civile du Québec 17
2.3 Le modèle fonctionnel de la sécurité civile 18
2.3.1 Historique de la sécurité civile 18
2.3.2 Les principes d’organisation et de partage
des responsabilités 21
2.3.3 La planification de la sécurité civile 22
2.3.4 L’intervention 24
2.3.5 La gestion conjointe 25
2.3.6 Les structures et le modèle fonctionnel :
analyse et commentaires 27
2.4 Le rôle des intervenants 28
2.4.1 La municipalité 29
2.4.2 La municipalité régionale de comté (MRC) 29
2.4.3 Les ministères de l’OSCQ 30
2.4.4 Les ministères et organismes fédéraux 32 TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
2.4.5 L’aide extérieure et les ententes de réciprocité 35
2.4.6 Les organismes non gouvernementaux 37
2.4.7 Les entreprises 39
2.4.8 Les bénévoles 39
2.5 Le cycle de gestion 40
Section 3 L’état de la sécurité civile avant la tempête de verglas 43
3.1 La prévention 43
3.1.1 La prévention dans la culture de la sécurité civile :
un survol 43
3.1.2 Réflexions sur la prévention dans les organisations 46 3.2 L’état de préparation à la veille du verglas 48
3.2.1 La Direction de la sécurité civile 48
3.2.2 Les ministères de l’OSCQ 49
3.2.3 Les MRC et les communautés urbaines 52
3.2.4 Les municipalités 56
3.2.5 Les services ambulanciers 61
3.2.6 Les Forces armées canadiennes 62
3.2.7 Hydro-Québec 63
3.2.8 Les entreprises 63
3.2.9 Les organismes sans but lucratif 65
3.2.10 La population 66
3.2.11 La formation des intervenants 67
3.2.12 Les exercices de simulation 70
3.3 La problématique des infrastructures essentielles 70 3.3.1 Les infrastructures essentielles et le cycle
de gestion de sinistre 72
3.3.2 La place des infrastructures essentielles
dans le modèle québécois 72
3.3.3 Les organismes régionaux et locaux et les entreprises 73
3.4 Réflexions sur l’état de préparation 74
Section 4 L’intervention lors du verglas 77
4.1 Survol des événements 77
4.2 Renseignement, information et communication 79 4.2.1 Veille, alerte et mise en œuvre
du plan de mesures d’urgence 80
4.2.2 Les relations entre le gouvernement
et les municipalités 92
4.2.3 L’information destinée aux sinistrés 96
4.2.4 Hydro-Québec et le partage de l’information 105
TABLE DES MATIÈRES
4.3 Planification et coordination de l’intervention 109 4.3.1 La coordination centrale ou gouvernementale 109
4.3.2 La coordination régionale 111
4.3.3 La coordination intermunicipale 113
4.3.4 La coordination municipale 114
4.3.5 La coordination entre les intervenants privés 115
4.4 La sécurité des personnes et des biens 117
4.4.1 Les services de protection contre les incendies 118 4.4.2 La police et la protection des personnes 119 4.4.3 La police et la sauvegarde des biens 123
4.4.4 Les services ambulanciers 125
4.5 Les services aux sinistrés 127
4.5.1 Les centres de services aux sinistrés 128
4.5.2 Le soutien à domicile 130
4.5.3 Les génératrices 131
4.5.4 Le bois de chauffage 134
4.5.5 L’eau potable 136
4.5.6 La nourriture et les articles de première nécessité 137
4.5.7 Les lits et les couvertures 139
4.5.8 La gestion logistique 139
4.5.9 L’aide financière pour les sinistrés 140 4.5.10 Réflexions sur les services aux sinistrés 146
4.6 Le soutien des intervenants d’urgence 148
4.6.1 L’importance du soutien des intervenants 148 4.6.2 Le soutien des intervenants pendant le sinistre 149 4.6.3 La gestion des bénévoles et de l’aide matérielle 151 4.6.4 Réflexions d’ensemble sur le soutien
des intervenants 152
4.7 Les infrastructures essentielles 153
4.7.1 L’énergie électrique 154
4.7.2 Les produits pétroliers 155
4.7.3 Les systèmes de télécommunications 156
4.7.4 Les routes, les ponts et la voirie municipale 158
4.7.5 Le transport en commun 160
4.7.6 L’aqueduc et les installations connexes 162
4.7.7 Le système bancaire et financier 163
4.8 Le rétablissement 165
4.8.1 Le rétablissement électrique 165
4.8.2 La reprise du fonctionnement de la société 166 4.8.3 Rétablissement et responsabilisation des citoyens 168
TABLE DES MATIÈRES
Section 5 Bilan des occasions d’apprentissage 171
5.1 Des caractéristiques porteuses d’occasions d’apprentissage 171
5.2 Les leçons du verglas 173
5.2.1 La révision des plans et des procédures d’urgence 174 5.2.2 L’amélioration de la coordination
entre les intervenants 175
5.2.3 L’amélioration de la communication
et des télécommunications 176
5.2.4 Le comportement des citoyens 176
5.3 Questions en suspens et pistes de solution 178 5.3.1 La reconnaissance officielle du sinistre 179 5.3.2 Les difficultés organisationnelles
de la gestion de sinistre 181
5.3.3 Sécurité publique et sécurité civile 183
5.3.4 Petites et grandes municipalités 184
5.3.5 Les ententes de coopération
et d’assistance réciproque 185
5.3.6 L’utilisation des ressources spécialisées 187 5.3.7 Le recours aux Forces armées canadiennes 187
5.3.8 Les infrastructures essentielles 188
5.3.9 La société civile et la sécurité civile 189
5.3.10 La recherche et la formation 191
Conclusion Des apprentissages à concrétiser 192
Annexe 1 Enquête auprès des responsables des services d’urgence
municipaux 195
Annexe 2 Organisations rencontrées lors d’entrevues individuelles
ou de groupe 201
Annexe 3 Structure administrative du ministère de la Sécurité publique 205 Annexe 4 La structure de décision et de fonctionnement selon le modèle
fonctionnel de la sécurité civile et telle que mise en place
lors du sinistre du verglas 209
Annexe 5 Fonctions et responsabilités des ministères et organismes membres de l’Organisation de sécurité civile du Québec 213 Annexe 6 Liste d’ententes intergouvernementales de coopération
en cas d’urgence ou de sinistre : ententes entre le Canada et les États-Unis, ententes entre province et États américains,
ententes interprovinciales 223
TABLE DES MATIÈRES
Bibliographie 227
Liste des tableaux
Tableau 1 Nombre d’entrevues téléphoniques complétées
par région et par secteur 7
Tableau 2 Données administratives du sondage téléphonique 7 Tableau 3 Les fonctions du conseil municipal ou de son représentant
en matière de sécurité civile 29
Tableau 4 Les indicateurs de l’état de préparation des municipalités de la CUM 55 Tableau 5 Caractérisation des plans de mesures d’urgence
municipaux avant la tempête de verglas 57
Tableau 6 L’indice de l’état de préparation des municipalités 59 Tableau 7 La formation du responsable des mesures d’urgence et l’indice
de préparation des municipalités 59
Tableau 8 L’équipement d’urgence dans les foyers, avant le verglas 66 Tableau 9 La fréquentation des cours de sécurité civile 68 Tableau 10 Compilation du nombre de cours-groupes par région de 1995 à 1998 69 Tableau 11 Liste de sinistres signalés à la Direction régionale de la sécurité
civile de Montréal par les médias ou par des citoyens 82
Tableau 12 Les demandes de génératrices par les municipalités 133 Tableau 13 Les demandes de bois de chauffage par les municipalités 135 Tableau 14 La possession et l’achat de divers articles dans les ménages 177 Tableau 15 Les raisons invoquées pour rester chez soi pendant le sinistre 177 Tableau 16 Les raisons invoquées pour recourir à de l’hébergement extérieur 178
TABLE DES MATIÈRES
Chapitre 2 LES INITIATIVES DE LA SOCIÉTÉ CIVILE 233
Section 1 L’importance de la société civile
dans la gestion politique de sinistre 235
1.1 Le concept de société civile 235
1.2 La société civile en tant que sphère d’auto-organisation 237 1.3 La société civile en interaction avec les pouvoirs publics 238
Section 2 Un portrait de la dynamique pouvoirs publics –
société civile dans l’organisation des secours 240
2.1 La dynamique locale 240
2.2 La dynamique sectorielle 243
2.3 La dynamique spécifique : les organisations spécialisées
dans l’aide et les services requis par l’urgence 245
Section 3 L’auto-organisation : sources et répercussions 248 3.1 L’auto-organisation et la déresponsabilisation
des pouvoirs publics 248
3.2 Les obstacles à l’auto-organisation :
orientations des mesures d’urgence et absence d’incitatifs 250
Section 4 Le soutien aux autorités publiques et la concurrence politique 252
4.1 Le soutien aux autorités publiques 252
4.2 La concurrence politique entre les pouvoirs
publics et la société civile 253
4.3 La concurrence politique à l’intérieur de la société civile 254
Conclusion Constats 255
TABLE DES MATIÈRES
Chapitre 3 LES PROGRAMMES D’AIDE FINANCIÈRE 257
Section 1 Les mécanismes d’indemnisation 259
1.1 Les mécanismes de base 259
1.1.1 Un mécanisme juridique :
la responsabilité civile 259
1.1.2 Un mécanisme économique :
le marché de l’assurance 259
1.2 Les mécanismes complémentaires 260
1.2.1 Les solutions du secteur privé 260
1.2.2 Les solutions du secteur public 261
Section 2 Le régime d’indemnisation au Québec et au Canada,
et les programmes d’aide 263
2.1 Le Régime général d’indemnisation en cas de sinistres 263
2.1.1 L’assurabilité des dommages 263
2.1.2 Le programme fédéral de base d’aide
en cas de catastrophe 263
2.1.3 Les programmes d’aide financière du Québec 266
2.1.4 Les organismes de solidarité 268
2.2 Le régime d’indemnisation pour le verglas 268
2.2.1 L’assurabilité des dommages 268
2.2.2 Les programmes d’indemnisation
des dommages non assurés 269
2.2.3 Les programmes de remboursement
des mesures d’urgence 274
Section 3 Les régimes d’indemnisation dans d’autres pays 276
3.1 La situation en Europe 276
3.1.1 Le régime français 276
3.1.2 Le régime du Bénélux 277
3.1.3 Le régime scandinave 277
3.1.4 Les régimes suisse et britannique 278
3.2 La situation aux États-Unis 279
3.2.1 Le régime fédéral 279
3.2.2 Le régime de l’État de la Floride 280
3.2.3 Le régime de l’État de Californie 281
3.2.4 Le « National Flood Insurance Program » 281
Constatations et conclusions 283
TABLE DES MATIÈRES
Annexe 1 Aide financière fédérale en cas de sinistre 285 Annexe 2 Les programmes d’aide financière pour les ménages 289 Annexe 3 Les programmes d’aide financière
pour les exploitations agricoles 295
Annexe 4 Les programmes d’aide financière pour
les propriétaires de forêts privées 301
Annexe 5 Les programmes d’aide financière aux entreprises privées 305 Annexe 6 Les programmes d’aide financière pour les municipalités
et les organismes non gouvernementaux 311
Annexe 7 La répartition de la valeur des dommages
non assurés et des dépenses en mesures d’urgence 317
Bibliographie 321
Tableau 1 L’ensemble des dommages et leur financement 275
chapitre 1
La pratique
de la gestion de sinistre
au Québec
Ce chapitre est consacré aux processus de réponse enclenchés par la tempête de verglas de janvier 1998. La description et l’analyse qu’il contient visent à faire comprendre le déroulement des opérations en prenant en compte les facteurs qui précèdent et conditionnent l’enclenchement des processus.
Prise dans son ensemble, la gestion de sinistre constitue une séquence qui comprend quatre phases : la prévention, la préparation, l’intervention et le rétablissement, auxquelles se rattache un processus rétroactif d’apprentissage. La gestion de sinistre s’inscrit ainsi dans la perspective générale de la sécurité civile, définie comme suit :
«[L]’ensemble des mesures et activités d’une société qui tendent à éviter qu’un sinistre ou une situation périlleuse se produise ou, le cas échéant, qui tendent à protéger les personnes et à sauvegarder les biens et qui visent à assurer, à la suite d’un sinistre, un retour à la vie normale1».
La séquence du processus de gestion de sinistre a guidé l’analyse de la Commission, qui ne s’est toutefois pas arrêtée à la seule problématique de la tempête de verglas. En effet, plusieurs événements mettant en cause la pratique de la gestion de sinistre ont touché le Québec au cours des dernières années. Ces événements ont modulé l’état de préparation des intervenants ainsi que le modèle fonctionnel de la sécurité civile.
Le chapitre comprend cinq sections :
• La première décrit succinctement les recherches et la démarche méthodologique de l’équipe à qui la Commission a confié l’examen de toute la pratique de la gestion de sinistre au Québec. Cette équipe était dirigée par M. Michel C. Doré, expert en gestion de sinistre2.
• La seconde section traite des fondements de la sécurité civile au Québec. Elle présente notamment les lois et les structures qui l’encadrent, le modèle selon lequel les interventions devraient être mises en œuvre en cas d’urgence ou de sinistre et les rôles respectifs des intervenants.
• La troisième section décrit l’état de la sécurité civile avant la tempête de verglas, à la fois quant aux mesures préventives et quant à la préparation des intervenants en vue d’un sinistre éventuel.
• La quatrième section décrit les principales facettes de l’intervention enclenchée par la tempête de verglas et les pannes qui ont suivi, depuis les étapes préalables de la veille et de l’alerte jusqu’au rétablissement, c’est-à-dire au retour à la normale.
• La dernière section fait ressortir les leçons à tirer des événements de janvier 1998 pour ce qui touche la sécurité civile, mettant en lumière les apprentissages auxquels ils nous invitent et les enjeux qui subsistent.
1. Ministère de la Sécurité publique, La sécurité civile : le modèle fonctionnel, Québec, ministère de la Sécurité publique, 1995, p. 1.
2. L’équipe chargée d’analyser la tempête de verglas de janvier 1998 et ses suites sous l’angle de la gestion de sinistre comprenait, outre M. Doré, Mme Valérie Gagnon, M.Sc. environnement, MM. Antoine Moreau, sociologue, Michel Deschênes, B.Sc., LL.M., Mmes Marie-Christine Therrien, docteure en management, Martine Gariépy, B.Sc., et MM. Claude Léger, ing., LL.B., Pierre Cyr, conseiller - affaires policières, Raymond Therrien, c.r.i., Georges Babkine, conseiller – affaires militaires, Jean-Jacques Lapointe, conseiller - services ambulanciers, Roger Flaschner, conseiller – services aux sinistrés, Claude Vincent, ing., et Richard Desgagnés, B.A.A.
Basée sur les événements tels qu’ils sont survenus, l’analyse examine les décisions et les gestes auxquels ils ont donné lieu. Elle débouche sur un ensemble de constats relatifs à la situation de la sécurité civile. Ces constats jalonnent plus particulièrement les sections 3 et 4, et ils se veulent l’amorce d’une réflexion susceptible de faire avancer le débat sur la gestion de la sécurité civile au Québec.
Un sinistre majeur mobilise tous les niveaux de l’administration publique, de multiples organisations de secours, des ressources professionnelles et d’innombrables bénévoles. L’équipe de travail sur la gestion de sinistre a donc puisé à plusieurs sources pour recueillir l’information nécessaire et alimenter son analyse. Elle a utilisé, outre les mémoires déposés auprès de la Commission et les témoignages entendus en audience publique, des documents provenant de diverses organisations, ainsi que les données obtenues par quatre types d’enquête :
• des questionnaires envoyés aux municipalités touchées par le verglas ;
• un sondage téléphonique auprès de la population des régions touchées ;
• des entrevues individuelles avec des dirigeants ;
• des rencontres de groupe avec divers intervenants des organisations d’urgence.
En complément, une revue de la littérature scientifique en gestion des crises et des sinistres a servi de contrepoint conceptuel aux résultats des enquêtes.
1.1 Enquête auprès des responsables des services d’urgence municipaux
Une liste des municipalités touchées par le verglas ou par la panne d’électricité qu’il a provoquée a été dressée à partir des décrets du gouvernement et de renseignements obtenus d’Hydro-Québec et d’Environnement Canada. Les quelque 600 municipalités touchées par des précipitations verglaçantes de 20 mm et plus ont été incluses dans la liste, soit environ 500 municipalités de moins de 10 000 habitants et 98 de 10 000 habitants et plus.
On a retenu le chiffre de 10 000 habitants parce qu’il correspond au seuil de population autour duquel on note généralement des différences significatives dans la structure et la taille de la fonction publique municipale. Ce seuil a aussi servi à déterminer l’échantillonnage de l’enquête que nous avons menée auprès des responsables des services d’urgence municipaux en matière de gestion de sinistre dans les municipalités.
L’échantillon et les questionnaires
Afin d’obtenir un échantillon représentatif des municipalités touchées tout en visant un taux de réponse satisfaisant pour ce genre d’enquête, les 98 municipalités comptant 10 000 habitants et plus ont été incluses. Parmi celles de moins de 10 000 habitants, 404 municipalités ont été choisies au hasard.
Trois questionnaires ont été élaborés à l’intention des municipalités. Un premier questionnaire a été envoyé aux coordonnateurs des services d’urgence des 404 municipalités de moins de 10 000 habitants. Il abordait les points suivants :
• les caractéristiques de la municipalité ;
• son plan de mesures d’urgence ;
• les opérations d’alerte et de mobilisation lors du sinistre ; APPROCHE ET MÉTHODOLOGIE
SECTION 1
• les communications lors du sinistre ;
• les besoins en ressources humaines et matérielles lors du sinistre ;
• les demandes adressées à des organismes et les réponses obtenues ;
• l’impact du sinistre sur la municipalité et sur l’équipe d’urgence ;
• les enseignements de cette expérience pour la municipalité.
Le second questionnaire a été acheminé aux coordonnateurs des mesures d’urgence des 98 municipalités de 10 000 habitants et plus. Ce questionnaire à caractère général abordait les caractéristiques de la municipalité, le plan de mesures d’urgence, les opérations de coordination et de communication lors du sinistre et les leçons que la municipalité en a tiré.
Le troisième questionnaire a été envoyé à chacun des responsables des principaux services d’urgence des mêmes municipalités de 10 000 habitants et plus : protection contre l’incendie, police, travaux publics, hébergement des sinistrés. Il abordait essentiellement, à l’échelle de chaque service, les mêmes points que le questionnaire aux municipalités de moins de 10 000 habitants.
Les réponses et leur traitement
Dans le cas des municipalités de moins de 10 000 habitants, 238 questionnaires sur 404 ont été retournés, soit un taux de réponse de 59 %. Quant aux municipalités de 10 000 habitants et plus, 83 sur 98 ont répondu à au moins un des questionnaires qui leur avaient été envoyés. Plus précisément, des 490 questionnaires adressés aux coordonnateurs ou aux responsables des services d’urgence de ces municipalités, 270 ont été retournés pour un taux de réponse de 55 %.
Le taux de réponse est homogène dans presque toutes les régions et MRC où des municipalités ont été sondées. On note un léger fléchissement du taux dans les régions moins durement touchées comme l’Estrie, Lanaudière et les Laurentides. L’annexe 1 donne la répartition des envois et les taux de réponse par région administrative et par MRC.
En plus de compiler et d’analyser l’information produite par cette enquête, l’équipe de recherche a croisé les réponses avec certaines caractéristiques des municipalités : région d’appartenance, taille de la population, superficie de la municipalité, durée de la panne et indice de l’état de préparation. Ces croisements ont servi à vérifier si les variations dans les réponses des municipalités étaient associées à ces caractéristiques, pour ce qui touche par exemple les besoins en ressources, les impacts sur les équipes d’urgence, les apprentissages, etc.
1.2 Sondage auprès de la population sinistrée
En plus de l’enquête auprès des dirigeants municipaux, la Commission a fait faire un sondage téléphonique de caractère général auprès de la population du territoire affecté. Ce territoire couvrait, en tout ou en partie, les régions de la Montérégie, de Montréal (c’est-à-dire la Communauté urbaine de Montréal), de l’Outaouais, des Laurentides, de Lanaudière, de Laval, de l’Estrie, du Centre-du-Québec et de Chaudière-Appalaches.
Ce sondage visait à dresser un portrait général des conséquences du sinistre pour la population. C’est pourquoi le questionnaire a été élaboré conjointement par les spécialistes de la Commission chargés respectivement d’analyser les aspects psychosociaux, la gestion du sinistre et l’impact sur la santé. On retrouvera donc des analyses basées sur les résultats du sondage dans
d’autres études sectorielles de la Commission, notamment dans les chapitres 1 (santé) et 2 (aspects psychosociaux) du volume 2, livre 1, qui est consacré aux impacts sociaux, économiques et environnementaux.
Le questionnaire
Le questionnaire du sondage couvrait trois thèmes :
• la gestion du sinistre par les sinistrés eux-mêmes ainsi que l’utilisation des services d’urgence ;
• l’impact du sinistre sur la santé des personnes ainsi que le recours aux services des professionnels et des établissements du réseau de la santé et des services sociaux ;
• les répercussions psychosociales du sinistre.
Soixante des 89 questions touchaient plus spécifiquement la gestion du sinistre. Elles visaient à recueillir des données sur la gestion des conséquences de la tempête par la population : état de préparation, problèmes rencontrés en raison du sinistre, solutions retenues, utilisation des services d’urgence, satisfaction à leur égard, services rendus aux proches ou aux sinistrés en général, informations reçues et apprentissages.
L’échantillonnage, la cueillette et l’analyse des données
On a retenu, afin de circonscrire la population sinistrée, la définition voulant qu’un sinistre soit
« un événement catastrophique naturel qui occasionne des dommages3». Le seul fait d’habiter une zone sinistrée n’était pas suffisant pour être retenu dans l’enquête : les répondants devaient également avoir subi les conséquences du sinistre. Plus précisément, ils devaient résider dans l’une des régions énumérées dans le décret 27-98 du 11 janvier 1998, être âgés de 18 ans ou plus et répondre à l’un des trois critères suivants :
• vivre dans un ménage dont un ou plusieurs membres ont dû être hébergés ;
• vivre dans un ménage et avoir hébergé un ou des sinistrés ;
• vivre dans un ménage ayant connu une panne électrique pendant plus de 48 heures consécutives entre le 6 janvier et le 6 février 1998, et avoir échangé de l’aide avec d’autres personnes de leur entourage durant cette période.
Pour mieux refléter le poids démographique des secteurs touchés et l’ampleur du sinistre, la Montérégie et l’île de Montréal ont été divisées en deux aux fins de répartir les entrevues téléphoniques. D’autres régions ou parties de régions ont été regroupées.
3. Le Nouveau Petit Robert, dictionnaire de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Paris, 1993.
Tableau 1
Nombre d’entrevues téléphoniques complétées par région et par secteur
Régions Secteurs Entrevues complétées
Montérégie Triangle de glace 400
Hors triangle 201
Montréal (CUM) À l’est du boul. Saint-Laurent 303
À l’ouest du boul. Saint-Laurent 402
Centre-du-Québec 200
Estrie, Chaudière-Appalaches 203
Outaouais 202
Laval, Laurentides, Lanaudière 201
Total 2 112
L’échantillon de type aléatoire stratifié a été tiré des listes téléphoniques par ordinateur.
Le sondage a été réalisé par entrevues téléphoniques entre le 10 juin et le 2 juillet 1998, recueillant les réponses de 2 112 personnes.
Le taux de réponse a été de 69,4 %. La population des répondants se compose de 36 % d’hommes et de 64 % de femmes. Environ 60 % des répondants étaient mariés ou en union de fait. Il s’agissait de personnes parlant le plus souvent français à la maison, chez 85 % des répondants. La moitié avaient complété des études de niveau collégial ou universitaire. Les données administratives du sondage sont résumées sur le tableau qui suit.
Les entrevues téléphoniques ont été effectuées par une firme professionnelle, qui a aussi codifié les réponses aux questions ouvertes, en consultation avec l’équipe de recherche. Les résultats, compilés et analysés à l’aide du logiciel SPSS, ont aussi été pondérés pour chacune des régions.
Tableau 2
Données administratives du sondage téléphonique
Fréquence Pourcentage (%)
Nombre de sélections 10 633 100,0
Dans l’échantillon 6 208 58,4
Hors échantillon 4 425 41,6
Dans l’échantillon 6 208 100,0
Entrevues menées 4 306 69,4
Entrevues complétées 2 112
Entrevues non éligibles 2 194
Pas de réponse 654 10,5
Répondant absent 206 3,3
Absence prolongée 55 0,9
Refus (total) 987 15,9
Refus 484
Abandon en cours d’entrevue 83
Deuxième refus 420
Hors échantillon 4 425 100,0
Incapacité physique ou mentale permanente 140 3,2
Numéro sans abonné 3 108 70,2
Langue autre que le français ou l’anglais 121 2,7
Numéro non résidentiel 1 048 23,7
Duplicata 8 0,2
1.3 Entrevues avec des responsables d’organisations
Les chercheurs de la Commission ont également réalisé 97 entrevues semi-dirigées avec des responsables d’organisations publiques et privées. Les organisations choisies sont des intervenants de première importance dans la gestion de sinistres, comme la Direction générale de la sécurité et de la prévention (DGSP) du ministère de la Sécurité publique (MSP), Hydro- Québec, les Forces armées canadiennes (FAC), Urgences-Santé et la Croix-Rouge.
Des représentants d’organismes bénévoles et d’entreprises ambulancières ont aussi été interviewés, de même que des cadres de ministères impliqués dans les efforts de rétablissement ou qui ont dû composer avec la panne de courant comme le ministère de l’Environnement et de la Faune4 (MEF), le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (MAPAQ) et le ministère des Transports (MTQ). Les autres entrevues ont été réalisées avec des dirigeants d’entreprises qui ont subi la panne de courant ou d’autres conséquences du verglas. La liste des organisations ainsi rencontrées se trouve à l’annexe 2.
Les entrevues ont eu lieu du début de juin à la fin de juillet. Elles ont été enregistrées par magnétophone et la Commission a assuré l’anonymat des participants. Cette procédure, normale dans le cadre d’activités de recherche, vise à limiter au maximum l’autocensure des répondants sur des questions controversées. Une fois enregistrées, les entrevues ont été transcrites intégralement. Toutes les interventions ont ensuite été classées systématiquement sous différentes rubriques, puis transférées dans une base de données. Cette analyse de contenu visait à rassembler les informations de même nature fournies par différents intervenants, pour pouvoir les comparer, les résumer et les confronter.
Les entretiens semi-dirigés ont fourni à l’équipe de recherche de l’information sur trois éléments : la préparation de l’organisme à la gestion de sinistre, la situation vécue pendant le sinistre du verglas, les apprentissages tirés de cette expérience.
1.4 Rencontres de groupe
Pour compléter la collecte d’information, sept rencontres ont été organisées en août et septembre 1998, sous forme de groupes de discussion. Elles réunissaient de huit à dix personnes reconnues pour leur expertise dans les différents types de services d’urgence : incendie, police, services aux sinistrés, coordination des services municipaux, etc. Les participants avaient été repérés par les différents spécialistes associés à l’équipe de recherche en gestion de sinistre.
Chacune des rencontres a duré environ deux heures. Les discussions visaient, entre autres, à valider les résultats des autres enquêtes faites pour la Commission. Elles ont également servi à approfondir les premières constatations et la signification qui se dégageait de l’analyse des résultats. Elles ont également servi à explorer différentes avenues d’amélioration de l’organisation de la sécurité au Québec.
4. Le ministère de l’Environnement et de la Faune est devenu, à la fin de 1998, le ministère de l’Environnement.
Le processus d’intervention qui s’enclenche en cas d’urgence ou de sinistre s’inscrit dans un cadre juridique et institutionnel. Ce cadre s’est bâti au fil des ans, traduisant l’évolution des préoccupations, des concepts et des approches à la suite des sinistres et d’autres événements qui ont jalonné l’histoire récente. La présente section décrit les lois qui régissent la sécurité civile, le partage des responsabilités à travers les diverses structures et le modèle selon lequel ces responsabilités s’exercent en situation d’urgence ou de sinistre. Elle décrit ensuite de façon plus concrète les rôles respectifs des principaux intervenants.
Le processus d’intervention s’inscrit aussi dans un cycle de gestion qui dépasse la seule réponse à une situation d’urgence ou à une catastrophe. Il englobe en effet des phases préalables de prévention et de préparation, et une phase de rétroaction à partir des leçons à tirer d’un sinistre et de l’intervention qu’il a déclenchée. En décrivant les composantes essentielles du cycle des gestion de sinistre, la section 2 sert de porte d’entrée aux sections 3 et 4, qui analysent successivement l’état de la situation avant le sinistre et l’intervention enclenchée lors de la tempête de verglas.
2.1 Le cadre juridique de la sécurité civile au Québec
Un étude sectorielle5 préparée à la demande de la Commission analyse l’ensemble du cadre juridique de la gestion des sinistres au Québec. Les paragraphes qui suivent donnent un bref aperçu des principales lois qui s’appliquent en ce domaine.
2.1.1 La législation québécoise
Au Québec, la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre6 constitue l’assise juridique de la planification de la sécurité civile. Adoptée en 1979, cette loi remplaçait la Loi sur la protection civile, en vigueur depuis 1951. La Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre a été amendée à quelques reprises, sans que la portée en soit substantiellement modifiée.
Selon la loi, le ministre de la Sécurité publique, responsable de son application, a le mandat d’élaborer et de proposer au gouvernement une politique de prévention des sinistres et de mesures d’urgence, de mettre en œuvre cette politique et d’en coordonner l’exécution. La loi prévoit aussi dans quel cas et comment l’état d’urgence peut être décrété dans l’ensemble ou sur une partie du territoire québécois. Le gouvernement peut décréter l’état d’urgence pour une durée n’excédant pas trente jours. Le ministre peut également le faire, mais pour une période n’excédant pas deux jours. Une fois l’état d’urgence décrété, le ministre ou le maire de la municipalité visée ont le pouvoir de prendre toutes les dispositions nécessaires pour ordonner, diriger ou coordonner l’application des mesures d’urgence, et assurer la protection des personnes et la sauvegarde des biens dans la zone sinistrée7.
LES FONDEMENTS DE LA SÉCURITÉ CIVILE AU QUÉBEC
SECTION 2
5. Voir Centre de recherche en droit public, Le cadre juridique de la gestion des sinistres au Québec, sous la direction de la Commission scientifique et technique [verglas de janvier 98], études sectorielles, vol. 4, 1999.
6. Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre, L.R.Q., c. P-38.1.
7. Ibid., art. 16 et 20.
Deux règlements d’application ont été adoptés en vertu de cette loi8. Le premier concerne la formation en matière d’urgence. Il énonce de façon succincte les critères dont doit tenir compte le Bureau de la protection civile9 au moment de l’institution, de l’organisation ou de l’approbation des cours de formation en matière de mesures d’urgence. Le second règlement définit le contenu d’un plan municipal de prévention des sinistres et de mesures d’urgence.
Toutefois, soulignons qu’une municipalité n’est pas obligée de se doter d’un tel plan.
D’autres lois régissent les activités reliées à la planification de la sécurité civile et aux interventions d’urgence. Les lois qui définissent les pouvoirs des municipalités sont particulièrement importantes à cet égard parce qu’elles couvrent les opérations les plus courantes touchant la protection des personnes et la sauvegarde des biens.
Les pouvoirs des municipalités
Le Code municipal et la Loi sur les cités et villes comportent des dispositions auxquelles les autorités municipales peuvent recourir pour prévenir les sinistres ou pour intervenir en cas d’urgence. Les municipalités peuvent ainsi :
• réglementer l’entreposage et l’usage de matières explosives, corrosives, toxiques, radioactives ou autrement dangereuses10;
• ordonner des travaux pour prévenir les inondations11;
• réglementer pour prévenir les incendies12 et créer un service de lutte aux incendies13;
• nommer des inspecteurs chargés d’appliquer les règlements municipaux14.
Les municipalités peuvent aussi conclure des ententes pour l’échange de biens et de services avec d’autres municipalités du Québec et, à certaines conditions, avec des municipalités, des organismes ou des gouvernements de l’extérieur15.
En cas de sinistre, les autorités municipales ont un pouvoir général de réglementation pour assurer l’ordre public et la sécurité de la population. Elles peuvent aussi exercer tout pouvoir qu’une loi leur accorde pour accomplir les devoirs qui leurs sont imposés. Ces dispositions peuvent servir d’assise à la mise en œuvre de leur plan d’urgence. De plus, le maire ou le chef du conseil peut engager les dépenses nécessaires pour remédier à une situation de force majeure mettant la vie ou la santé de la population en danger, ou de nature à détériorer sérieusement les
8. Règlement sur les critères relatifs aux cours de formation en matière de mesures d’urgence, R.R.Q.
(1981), c. P-38.1, r. 1 ; Règlement sur le plan municipal de prévention des sinistres et de mesures d’urgence, R.R.Q. (1981), c. P-38.1, r. 2.
9. Bien qu’aujourd’hui ce service soit désigné sous le nom de Direction de la sécurité civile, l’art. 2 de la Loi sur la protection des personnes et des biens en cas de sinistre l’appelle
« Bureau de la protection civile du Québec ».
10. Loi sur les cités et villes (ci-après L.C.V.), L.R.Q., c. C-19. art. 412 (32),
11. Code municipal (ci-après C.M.), L.R.Q., c. C-27.1. art 556 et 819 et L.C.V., art. 413 (32), (33).
12. C.M., art. 633 et L.C.V., art. 412 (22).
13. C.M., art. 555 al. 3 et L.C.V., art. 412 (41).
14. C.M., art. 219 et L.C.V., (8) b) et c).
15. C.M., art. 569, 626 et 14.10 et L.C.V., art. 468 et 29.12. Voir aussi l’annexe 6 du présent chapitre.
biens municipaux. En cas d’incendie, les autorités locales peuvent aussi autoriser la destruction de bâtiments, prendre les mesures pour assurer le contrôle des foules et protéger les biens contre le vol16.
Les chartes respectives des villes de Montréal et de Québec confèrent à ces dernières divers pouvoirs spécifiques17. De même, les lois constituant les communautés urbaines fixent les mécanismes de fonctionnement des services communs aux municipalités qui les composent.
Ces pouvoirs diffèrent d’une communauté urbaine à l’autre18. Ainsi, seule la Communauté urbaine de Montréal (CUM) a juridiction sur la police de son territoire et sur la coordination des mesures d’urgence relatives à la santé et à la sécurité des personnes ou à la protection des biens.
Les lois sectorielles
La Loi sur la qualité de l’environnement, dont l’application relève du MEF, comporte une interdiction générale de polluer. Elle oblige aussi les entreprises dont les activités présentent certains risques pour l’environnement à obtenir un certificat d’autorisation ou un permis. La loi confère aussi au MEF des pouvoirs dans l’élaboration de plans d’urgence et pour la mise en œuvre de mesures d’urgence lorsque qu’il y a risque de contamination de l’environnement19.
D’autres lois attribuent aux ministères divers pouvoirs relatifs à la santé, à l’ordre public, aux transports, etc., qu’ils exercent dans le cours normal de leurs activités. Elles confèrent aussi des pouvoirs particuliers au gouvernement ou à un ministre pour la mise en œuvre de mesures d’urgence en cas de menace particulière. Ainsi, la Loi sur la protection de la santé publique prévoit que, lorsque la santé publique est en danger, le gouvernement peut adopter un arrêté en conseil et ordonner que le ministre de la Santé et des Services sociaux prenne en charge les opérations d’urgence nécessaires20.
En matière de sécurité publique, la Loi de police autorise le gouvernement, lorsque la santé ou la sécurité publique est en danger dans l’ensemble ou dans une partie du territoire du Québec, à ordonner que le directeur de la Sûreté du Québec, ou toute autre personne qu’il désigne, assume, sous l’autorité du ministre de la Sécurité publique, le commandement et la direction de la SQ et de tout corps de police municipal désigné, pour une période d’au plus trente jours à la fois21.
2.1.2 La législation fédérale
Le cadre d’intervention du gouvernement fédéral en cas de sinistre est fondé sur deux lois principales, la Loi sur les mesures d’urgence et la Loi sur la protection civile.
16. C.M., respectivement art. 490 al. 1, 6 (6), 937, 633 al. 13, 633 (12)(14) et L.C.V., respectivement art.410(1), 28(1), 573.2, 412 (42)(43).
17. Charte de la Ville de Québec, S.Q. 1929, c. 95 ; Charte de la Ville de Montréal, S.Q. 1959-60, c. 102.
18. Loi sur la Communauté urbaine de l’Outaouais, L.R.Q., c. C-37.1, art. 84 à 84.1.1 ; Loi sur la Communauté urbaine de Montréal, L.R.Q., c. C-37.2, art. 121 à 127 et 317 ; Loi sur la Communauté urbaine de Québec, L.R.Q., c. C-37.3, art. 93 à 96.
19. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, respectivement art. 20, 22-23, 55, 33.2, 44, 49, 114.1, 115.1.
20. Loi sur la protection de la santé publique, L.R.Q., c. P-35, art. 17-18.
21. Loi de police L.R.Q., c. P-13, art. 95.
