Une issue à la soumission de l’administratif au pénal ?

4- Une issue à la soumission de l’administratif au pénal ?

L’administration peut faire poursuivre l’action disciplinaire en convoquant le conseil de discipline tout en tenant informés ses membres de l’action pénale dont fait l’objet le fonctionnaire. Le C.E.F a considéré que la communication au conseil de discipline de l’expédition d’une décision pénale concernant l’agent poursuivi en raison des mêmes faits, et obtenue en conformité avec les dispositions du code de procédure pénale, était sans incidence sur la régularité de la procédure consultative⁽⁴⁾.

1-Art 66 de la loi organique n°04-11.

2

-La Cour Suprême a considéré que le fait d’aller travailler dans une autre entreprise que celle qui a évincé le travailleur, en attendant le prononcé du jugement de la réintégration; ne constituait pas un cumul de fonction aux yeux de l’article 203 du S.G.T; B.A c/ Bureau Piérre, affaire n°64860 du 11/2/1991, in Revue judiciaire n°4 de 1992. p.133.

3

-Le C.E.A a jugé que le fonctionnaire acquitté n’est pas recevable à demander le versements de ses arriérés de salaires des mois pendant lesquels il a été suspendu au motif que c’est le parquet général qui l’a poursuivit pénalement et non pas son administration, et qu’il lui revient en revanche de demander un dédommagement, 15/6/2004, K.A c/ directeur des impôts de la wilaya de Constantine, in Revue du Conseil d’Etat, n° 5 de 2004, p. 147. Cf, C.E.A, 21/2/1999, affaire n° 144707, in Revue du conseil d’Etat, n° 1 de 2002,p.85. 9/4/2001, affaire

n° 1192, idem, p. 119. 22/5/2000,Maanane Taher c/ P.A.P.C Mnaa Batna, cité par LAHCENE.B-C-AM., Sélection de la jurisprudence du C.E.A. Tome 1, op,cit, p.347.

4-Foyer d’hébergement pour adultes handicapés de Vézelay^«la Maladrerie^»jugée le 26/5/1993. Leb, tables. p.852.

Le C.E.F confirme ainsi la compétence de l’autorité investie du pouvoir disciplinaire, et non pas seulement de l’autorité judiciaire, pour définir, sous le contrôle du juge, ces incriminations par référence aux obligations qu’imposent les fonctions exercées.

Le C.E.A a opté sans "enthousiasme" pour la même conception; c'est-à-dire sanctionner le fonctionnaire pour des actes commis en dehors du service par référence aux obligations statutaires, mais en la conditionnant à l’application du décret exécutif n°93-54 du 16 février 1993 précité⁽¹⁾.

Mais tout en rappelant le principe de la soumission de l’administration et du juge administratif au prononcé de la décision du juge pénal ^«…lorsqu’un agent a été reconnu coupable par le juge pénal des faits constituant le motif de la sanction disciplinaire, l’exactitude matérielle des faits est de nature à lier l’administration et le juge administratif…^»(2).

La consécration de la décision pénale ainsi que la subordination de l’action disciplinaire au prononcé de l’action pénale n’impliquent pas que cette soumission est totale. L’administration peut être amenée à prendre une sanction même en cas de relaxe au bénéfice du doute⁽³⁾, en cas de classement sans suite en raison de l’état mental de l’inculpé ou au cas où l’exactitude des faits n’est pas expressément niée ou que ces derniers ne constituent pas une infraction pénale mais par contre constituent une faute disciplinaire⁽⁴⁾.

Quant au juge administratif (saisi de la décision administrative portant sanction disciplinaire), les principes de la procédure juridictionnelle lui interdisent de surseoir à statuer jusqu'à l’intervention du jugement pénal⁽⁵⁾.

Dans les arrêts B.T et Capel, le C.E.A ainsi que le C.E.F confirment aussi que les faits commis en dehors du service, c'est-à-dire dans la vie privée d’un fonctionnaire, peuvent être considérés comme des fautes disciplinaires lorsqu’ils sont de nature à rejaillir sur les fonctions⁽⁶⁾. Ainsi, le C.E.F a estimé que constituait une faute disciplinaire pouvant justifier la révocation le fait pour un fonctionnaire de cohabiter avec une personne dont il savait qu’elle se livrait à la prostitution⁽⁷⁾, ou encore un policier, déjà connu pour son intempérance, le fait d’être condamné pour conduite en état d’ivresse⁽⁸⁾.

1-C’est ce qui ressort du commentaire de l’ancienne présidente (ABERKANE.F) du C.E.A sur l’arrêt du 9/4/2001; Direction de l’Éducation de la Wilaya de Guelma c/ B.T, qui qualifie tacitement (le dernier paragraphe de son commentaire) le décret exécutif n°93-54 d’atteinte au nom de circonstances exceptionnelles aux garanties disciplinaires reconnues aux travailleurs, in Revue du Conseil d’Etat, n°1. 2002. p.51 et ss. Rappelons que ce décret est abrogé par le décret présidentiel n°06-124 du 27 mars 2006.

2-Motifs de l’arrêt B.T c/ Direction de l’Education de la Wilaya de Guelma précité. Pour les cas où la décision pénale lie formellement l’exactitude matérielle des faits à partir desquels l’administration a déclenché une action disciplinaire, ou que la poursuite pénale est infondée, voir C.E.A 30/7/2001, Direction des impôts de la Wilaya

d’El Oued c/ Bertina Brahim, doc, Ronéo. Affaire n°001773, Cité par TAÏB, E. Le Droit de la fonction publique, op.cit.

3-C.E.F 11/5/1956, Chomat, D. 1956. p, 469, concl Laurent.

4-C.E.F 26/7/1946, Bottela. Op.cit. Néanmoins la règle générale est l’application du principe de la chose jugée; ni l’administration; ni l’instance habilitée à sanctionner (conseil de discipline, conseil supérieur de la magistrature) ne peuvent méconnaître d’une décision de justice et sanctionner une deuxième fois un fonctionnaire pour les mêmes faits alors que la justice lui a donné raison; C.E.A; 28/1/2002, affaire n°005240, in Revue du Conseil d’Etat n°2. 2002. p, 165 et ss. Conseil Sup (chamb adm) 27/6/1987, Y.A c/ O.P.G.I, aff n°53098, in Revue Judiciaire n°4 de 1990, page 175 et ss.

5-C.E.F, 28 janvier 1994, L’Hermite, p, 44, Leb, p. 101. A.J.D.A 2000. p.363. R.D.P,. 1995. p, 1662, et R.F.D.A 1994. p.459, concl. R. Schwartz : le juge ne peut,^«sans méconnaître sa compétence, subordonner sa décision^»à l’intervention de celle du juge pénal.

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-TAÏB, E, considère que l’administration n’est pas tenue d’engager une poursuite disciplinaire suite à la décision pénale en raison du principe de la séparation des deux poursuites, sauf si l’administration considère que la réputation du service ou la dignité de la fonction est touchée. Le droit de la fonction publique. op.cit, p.338.

7-C.E.F 14/5/1986, Ministre de l’Intérieur c/ B, Leb. p. 592.

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Conclusion du chapitre premier :

Le déclenchement de la procédure disciplinaire relève des prérogatives de l’administration, le supérieur hiérarchique peut apprécier l’opportunité de la poursuite, notamment si la faute ne revêt pas un caractère pénal qui engagerait sa responsabilité en cas d’absence de sanction (coalition de fonctionnaires).

Mais ce pouvoir est lié par une date butoir, qui frappe la faute de prescription extinctive et met ainsi le fonctionnaire à l’abri de toute poursuite disciplinaire et de toute sanction.

Par ailleurs, la poursuite disciplinaire est distincte de la poursuite pénale, qui a un objectif différent de la première qui se contente uniquement de léser la carrière professionnelle du fonctionnaire, alors que la deuxième pourrait porter atteinte à sa liberté (emprisonnement) ou sa situation financière (amendes). Mais cela ne veut pas dire que la poursuite disciplinaire est autonome, notamment s’il y a une décision judiciaire définitive, l’administration doit en tenir compte. La jurisprudence est constante dans ces cas de figure⁽¹⁾.

La poursuite disciplinaire est un ensemble de procédures qui sont instaurées pour consolider les garanties disciplinaires.

La mise en demeure en est un instrument important qui doit être unifié dans un modèle établi par la D.G.F.P comme elle l’a fait pour les décisions de suspension, du procés-verbal de notification de la suspension, de la convocation relative à la consultation du dossier disciplinaire et à celle relative à la comparution par-devant les membres du conseil de disicipline⁽²⁾.

De même, la demande d’explication est un élément essentiel pour garantir l’application du principe du contradictoire, mais cette procédure qui permet l’application du principe sus cité est limitée par l’absence de texte qui l’impose dans le traitement des cas disciplinaires graves. En effet, la procédure de la demande d’explication est limitée par les textes au prononcé de sanctions du premier et deuxième degré, elle n’est mentionnée que dans les cas bénins sanctionnables par des avertissement et des blâmes, le législateur estime que les garanties disciplinaires accordées au fonctionnaire pour les cas graves nécéssitant sa traduction par-devant les membres de la Commission Administrative Paritaire siégeant en Conseil de Discipline avec les conséquences qu’implique cette traduction (rapport hiérarchique motivé, communication du dossier disciplinaire et une défense assistée) permet au fonctionnaire de jouir pleinement du principe du contradictoire. Alors qu’une simple demande d’explication permettant de requérir la version du fonctionnaire peut éviter de déclencher toutes ces procédures disciplinaires, avec leurs conséquences financières et administratives tant sur l’administration que sur le fonctionnaire⁽³⁾.

Ce manque de communication entre l’administration et le fonctionnaire qui altère le processus disciplinaire n’est sans doute pas mis au profit du fonctionnaire poursuivi. Cette procédure peut en effet éviter le déclenchement d’une enquête administrative et épargner au contribuable les frais conséquents, si le fonctionnaire arrive à débouter les allégations de l’administration.

Ainsi, en plus du pouvoir discrétionnaire qui est laissé à l’administration pour apprécier la qualification de la faute disciplinaire et apprécier en conséquence la sanction à infliger, l’administration n’est pas liée par un texte aux fins de recourir à la procédure de la demande d’explication avant toute poursuite disciplinaire pour une faute de troisième ou quatrième degré.

1-C.E.A,09/4/2001.B.T c/ Direction de l’Education de la Wilaya de Guelma. C.E.A; 30/7/2001 ; Direction des

impôts de la Wilaya d’El Oued c/ Bertina Brahim. C.E.A; 28/1/2002, affaire n°005240, op.cit. 2

-Voir annexes.

3- C’est l’une des raisons qui ont amené, le C.E.A et la D.G.F.P à conclure un "pacte d’alliance". Deux circulaires

émanant de la D.G.F.P impliquent les inspecteurs de la fonction publique à travers les wilayas dans le traitement judiciaire des affaires liées au contentieux de la fonction publique, voir Revue du Conseil d’Etat, n° 5-2004, p. 69 et ss. Aussi, voir annexes relatives à la D.G.F.P.

Par contre, la mise en demeure est régie convenablement par les textes, de telle sorte que le pouvoir discrétionnaire échappe à l’administration. Elle est contrainte d’obéir à des formalités, dont l’absence frappe sa sanction de nullité. Mais cette formalité n’est pas unifiée en une forme officielle.

Aussi, la composante de la commission d’enquête administrative préliminaire mérite d’être unifiée au moins dans les cas disciplinaires; par exemple, le Wali dispose d’une inspection au niveau de la Wilaya, mais le statut de cette inspection ne lui permet pas de faire des enquêtes administratives préliminaires sur les autres services extérieurs de l’Etat, cela relève des prérogatives de la tutelle de chaque direction de la Wilaya. La suspension qui est une mesure administrative temporaire et conservatoire est considérée dans bien des cas comme un prélude aux sanctions les plus graves, elle est ainsi appliquée même dans les cas où la présence du fonctionnaire ne porte pas atteinte à l’administration et n’entrave pas le bon déroulement de l’enquête (par exemple destruction de preuves compromettantes).

Par ailleurs, la poursuite pénale est une notion qui n’a pas été définie par une loi ou un décret, mais uniquement par une circulaire émanant de la D.G.F.P qui d’ailleurs n’annonce pas une définition claire de la pousuite pénale. Cette pratique doit être bannie, notamment si on sait qu’une circulaire est vite annulée par une autre, l’élément de la stabilité n’est pas présent comme c’est le cas pour une disposition législative par exemple.

De ce qui précède, on peut dire que l’administration détient un large pouvoir discrétionnaire dans le déclenchement du processus disciplinaire. Les formalités et procédures (notamment la procédure de la demande d’explication) liées au processus disciplinaire restent pour la plupart cantonnées dans les fautes simples, qui peuvent en s’assemblant alourdir le dossier disciplinaire du fonctionnaire et, par là même influer considérablement sur la décision des membres du conseil de discipline.

Aussi, les éventuels abus de certains responsables ne peuvent être endigués seulement par les formes et procédures imposées par les textes dont l’application reste tributaire de la bonne volonté de l’administration. Car ces prérogatives peuvent, si elles sont entre les mains d’une administration qui se soucie peu de la légalité de ses actes, entraîner de graves préjudices à la carrière du fonctionnaire et même sur son droit au travail dans le secteur de la fonction publique ⁽¹⁾, et dont le rétablissement (administratif ou judiciaire) prendra plusieurs mois, voire plusieurs années, d’où la nécessité de mettre en place des garanties à ce régime procédural de la répression disciplinaire.

La consultation préalable à la décision portant sanction, d’un organe impartial constituerait une garantie contre l’arbitraire (chapitre second).

1-L’article 185 de l’ordonnance n°06-03 dispose :^«Le fonctionnaire ayant fait l’objet d’un licenciement ou d’une révocation ne peut prétendre à un nouveau recrutement dans la fonction publique.^».

Chapitre second: Les garanties disciplinaires à travers la composante de la Commission Administrative Paritaire.

A la garantie liée à la mise en demeure, la demande d’explication avant toute sanction disciplinaire, s’ajoute au profit des fonctionnaires celle qui résulte de la saisine du Conseil de Discipline, avant le prononcé de sanctions plus sévères que l’avertissement et le blâme⁽¹⁾.

Le fonctionnaire pourra se défendre dans des conditions particulières favorables, compte tenu notamment, de la composition du Conseil de Discipline, qui n’est autre pour le fonctionnaire que la Commission Administrative Paritaire de son corps.

Qui mieux qu’un représentant du personnel du même grade que celui d’un fonctionnaire traduit par-devant les membres du Conseil de Discipline pourrait défendre les droits et intérêts de ce dernier ? Mais la réglementation en vigueur permet-elle au meilleur de représenter ses collègues, le processus électoral des représentants du personnel est-il empreint de démocratie et de transparence ?

La Commission Administrative Paritaire est l’un des organes de participation et de recours énoncés par l’article 62 de l’ordonnance n°06-03 portant "nouveau" S.G.F.P⁽²⁾.La consultation de la commission paritaire réunit en formation restreinte (Conseil de Discipline) est une garantie essentielle dans l’action disciplinaire engagée contre le fonctionnaire.

Mais quelle est la crédibilité de cette Commission Administrative Paritaire (notamment quand elle siège en conseil disciplinaire) aux yeux des fonctionnaires, et quelles sont les garanties d’efficacité qu’elle peut offrir au fonctionnaire notamment en matière disciplinaire (défense de ses droits) ? Quel est en outre le degré d’impartialité qu’offrent sa composition, l’élection de ses membres représentant le personnel, et son mode de saisine ?

La commission administrative paritaire a connu certes une évolution, mais d’une manière discontinue, ce qui a laissé un goût amer "d’inachevé". Notamment, si on compare quelques garanties disciplinaires qui étaient en vigueur du temps de la France coloniale que les impératifs de l’indépendance ont écartées momentanément (Section 2).

Si les représentants de l’administration sont nommés par l’autorité administrative, le mode de désignation des représentants du personnel retient l’attention, à raison de la signification de leur désignation par voie d’élection dont on verra qu’elle a le caractère d’une

«

garantie fondamentale^» à la représentation proportionnelle. Ainsi, le nouveau S.G.F.P a introduit de nouvelles dispositions innovantes en la matière, qu’il va falloir appuyer par de nouvelles pratiques dans les prochains textes d’applications (Section 3).

Notre étude s’étendra aussi aux statuts des magistrats (lois organiques n°04-11 et 12), des personnels de la garde communale (décret exécutif n°96-226), qui peuvent éclairer certains aspects énoncés par le nouveau S.G.F.P⁽³⁾.

En outre, vu l’importance des garanties disciplinaires accordées aux praticiens de la santé (exerçant dans le secteur public) qui revêtent un caractère plus étendu que les garanties accordées aux autres fonctionnaires, on fera une projection sur les aspects disciplinaires du droit médical, notamment la loi n°85-05 du 16 février 1985 relative à la protection et à la promotion de la santé, le décret exécutif n°92-276 du 06 juillet 1992 portant code de la déontologie médicale, et le décret exécutif n°97-262 du 14 juillet 1997 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement des conseils régionaux de santé⁽⁴⁾.

Mais avant d’étudier le conseil disciplinaire, il est utile d’aborder la Commission Administrative Paritaire, car le Conseil Disciplinaire n’est qu’une formation restreinte de cette dernière (Section 1).

1-Art 165 de l’ordonnance n°06-03.

2

-Cet article parle des commissions administratives paritaires; des commissions de recours et des comités techniques. Ces derniers n’entrent pas dans le champ de notre étude.

3-Notamment l’article 3 de l’ordonnance n°06-03.

4-Respectivement; J.O.R.A.D.P, n°08 de 1985. p.p 122-140; n°52 de 1992. pp. 1160-1175; n°41 de 2004. pp. 20-21 et n°47 de 1997. pp. 01-12.

Section 1 : Du monopole de l’administration à l’affirmation du rôle de la commission comme organe consultatif.

Son institution (initialement prévue par l’article 13 de l’ordonnance n°66-133 portant "ancien" S.G.F.P)⁽¹⁾,procède de la préoccupation d’assurer l’examen et la discussion paritaire des principales questions d’ordre individuel relatives à la carrière de fonctionnaires, de façon à prévenir le risque de décisions arbitraires ou insuffisamment éclairées. Elle représente donc un instrument de base pour la mise en œuvre du principe de participation des fonctionnaires à la gestion de leur carrière⁽²⁾.

L’importance de cette commission est telle que la jurisprudence considère son existence comme une garantie fondamentale ⁽³⁾, et non un principe général du droit; elle doit donc être prévue par la loi et ne s’impose pas en l’absence (au demeurant très rare) de texte la prévoyant. Les principes régissant les commissions paritaires sont posés par les statuts de la fonction publique et leurs décrets d’application⁽⁴⁾, ainsi que par les statuts particuliers⁽⁵⁾.

Tout corps doit comporter une commission du personnel comprenant pour moitié des représentants de l’administration nommés par cette dernière et pour moitié des représentants du personnel élus par l’ensemble des membres du corps auquel elles correspondent à partir de listes de candidats présentés par les organisations syndicales (innovation de l’ordonnance n°06-03)⁽⁶⁾.

La traçabilité de l’évolution de cet organe de concertation qui était appelé commission paritaire dans l’ordonnance n°66-133, devenu commission du personnel dans le décret n°85-59, puis commission administrative paritaire dans le nouveau S.G.F.P (ordonnance n°06-03), démontre une fluctuation dans la composition et les attributions, qui ne se limite pas uniquement au changement de dénomination ⁽⁷⁾, mais s’étend aux compétences et aux procédures.

Notre étude se basera sur deux textes l’ordonnance n°66-133 et les deux décrets de 1984, ainsi, nous optons pour une approche chronologique divisée en deux étapes, la première s’étale de 1962 à 1984 et la seconde de 1984 à 2006.

Les compétences de la C.A.P c'est-à-dire les questions qui peuvent être soumises à l’ordre du jour de la commission paritaire étaient limitées à quelques cas disciplinaires, ainsi, l’avis émis par le Conseil de Discipline n’était pas automatiquement suivis par l’administration.

En outre, les procédures c’est à dire son mode de saisine et le système de vote au sein de la C.A.P, notamment quand elle siège en formation restreinte (Conseil de Discipline) ne garantissaient pas au fonctionnaire poursuivis une pleine jouissance de ses droits à la défense.

Sous-section1: Des questions de compétences, une volonté dubitative.

L’article 13 de l’ordonnance n°66-133 expédiait rapidement les attributions des commissions paritaires. Elles sont consultées:^«…sur des questions d’ordre individuel

1-J.O.R.A.D.P, n°46 du 8 juin 1966. p, 426 et ss.

2

-L’article 62 de l’ordonnance n°06-03 dispose :^«Dans le cadre de la participation des fonctionnaires à la gestion de leur carrière, il est institué :des commissions administratives paritaires; des commissions de recours; et des comités techniques^».

3-C.E.F, 22/4/1966, Fédération nationale de police de France et d’Outre–Mer C.F.T.C, in A.J.D.A 1966. p, 355, concl. Galmot.

4-Actuellement, il s’agit principalement de l’ordonnance n°06-03, de l’ordonnance n°66-133, du décret n°82-302, du décret n°85-59; des statuts particuliers des personnels militaires, des magistrats, ainsi que des décrets n°84-10 et 11 du 14 janvier 1984 que nous analyserons plus loin. L’ordonnance n°06-03 a introduit des dispositions qui rendent ces deux décrets incohérents, voire inapplicables. Voir infra,p.234 et ss.

5-Par exemple la loi organique n°04-11 portant statut de la magistrature et l’ordonnance n°06-02 portant statut des personnels militaires.

6- Art 68.

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