Une disposition déjà prévue

La loi organique n°04-11 portant statut de la magistrature a déjà bénéficié de cette disposition avant même la publication de l’ordonnance n°06-03 portant S.G.F.P. Elle l’a devancé en citant des sanctions spécifiques à la fonction de magistrat. En effet, le déplacement

provocation à la désertion et recel de déserteur (art 217 et 272), mutilation volontaire (art 273 et 274),; capitulation (art 275 et 276), trahison, espionnage et complot militaire (art 277 à 285), pillages (art 286 et 287), destructions (art 288 à 292); faux, falsification et détournement (art 293 à 297), usurpation d’uniformes, de décorations, de signes distinctifs et emblèmes (art 298 et 299), outrage au drapeau ou à l’armée (art 300), incitation à commettre des actes contraires au devoir ou à la discipline (art 301), insubordination (art 302 à 318), abus d’autorité (art 319 à 323), infractions aux consignes (art 324 à 334). J.O.R.A.D.P n°38 du 11 mai 1971. p, 470 et suivantes .

1-L’article 42 et suivants du statut des personnels militaires. Au sujet de l’indépendance de l’action disciplinaire de l’action pénale, voir infra,p.209 et ss.

2-C.E.F 24 /11/1982 Hérit,et Malonda, p. 720. DA. 1983,n°1.

3

-TAÏB Essaïd; Le régime juridique du travailleur exerçant une fonction supérieure du parti ou de l’Etat, in R.A.S.J.E.P,Volume XXVI, n°1 de mars 1988,p, 58.

4-L’article 24 du décret exécutif n° 08-130 du 3/5/2008 portant statut particulier de l’enseignant chercheur. J.O.R.A.D.P n°23, page. 16 et ss, a ainsi ajouter plusieurs fautes au 4éme groupe des fautes mentionnées par le S.G.F.P (plagiat, falsification de résultats, fraudes dans les travaux scientifiques).

d’office est considéré dans cette loi comme une sanction de 1er degré alors qu’il est classé dans le groupe des sanctions du troisième degré dans l’ordonnance précitée.

La suspension n’excédant pas une (01) année est classée par la loi n°04-11 parmi les sanctions du troisième (03) degré ; la révocation quant à elle est classée dans les sanctions du quatrième (04) degré avec la mise à la retraite d’office qui n’existe pas en tant que sanction dans le nouveau S.G.F.P (art 68 de la loi).

Aussi, l’avertissement qui est classé dans l’ordonnance n°06-03 parmi les sanctions du 1^er degré (art 163 de l’ordonnance) est considéré dans cette loi comme une mesure administrative qui est prononcée en dehors de toute action disciplinaire (art 71 de la loi).

Ainsi, les considérations qui dictent le prononcé de la sanction diffèrent donc d’un statut à un autre. Néanmoins, l’article 161 de l’ordonnance n°06-03 mentionne les éléments devant déterminer la sanction appropriée à la faute et qu’on rappellera ci-dessous :

«

La détermination de la sanction disciplinaire applicable au fonctionnaire est fonction du degré de gravité de la faute, des circonstances dans lesquelles elle a été commise, de la responsabilité du fonctionnaire concerné, des conséquences de la faute sur le fonctionnement du service, du préjudice causé au service ou aux usagers du service public.^»

* Le degré de gravité de la faute nous renvoie au principe de la proportionnalité de la sanction à la faute commise ⁽¹⁾. Nous avons déjà vu que les fautes de premier et 2ème degré qui touchent à la discipline générale relèvent des statuts particuliers qui détermineront les actes fautifs et les sanctions appropriées.

* Les circonstances dans lesquelles la faute a été commise influent sur le prononcé de la sanction, notamment les conditions de travail (journées de fort flux des administrés et usagers du service public), provocation du fonctionnaire fautif, aussi l’état général de ce dernier (maladie chronique, problèmes familiaux, maladie, décès, emprisonnement d’un proche) doit être pris en considération pour la détermination de la sanction.

* La responsabilité du fonctionnaire fautif nous renvoie elle aussi à la différenciation entre la faute de service et la faute personnelle qu’on a déjà abordé⁽²⁾.

* Les conséquences de la faute sur le fonctionnement du service déterminent aussi le choix de la sanction. L’acte du fonctionnaire qui bloque sciemment le computeur de service pour éviter les demandes d’informations et de traitement des dossiers des administrés et usagers du service public (cas de la caisse nationale de sécurité sociale) ne peut être assimilé au même degré que celui par lequel un fonctionnaire égare "momentanément" un dossier à traiter ou vient en retard à son poste de travail.

* Le préjudice causé au service ou aux usagers du service public est le dernier critère mentionné par cet article. Le préjudice occasionné par l’acte fautif diffère suivant la gravité de l’acte commis. Par exemple, la destruction de documents administratifs ou la dissimulation du dossier d’un soumissionnaire ou un contractant causent un préjudice plus important que le fait de s’absenter.

En conséquence, on peut regrouper les critères qui régissent le choix de la sanction en deux (2) principes :

- En vertu du premier, une seule sanction peut être prononcée à raison d’une faute déterminée. Comme en matière pénale, le principe^«non bis in idem^». La jurisprudence range ce principe au nombre des principes généraux du droit.

C’est dire qu’il ne peut être tenu en échec que par une disposition législative expresse, tel est le cas de l’article 69 de la loi organique n°04-11 qui prévoit la possibilité de cumuler deux sanctions, mais limitée aux sanctions du second et troisième degré.

1-Le C.E.A a jugé que la sanction de révocation infligée par le C.S.M à un magistrat n’était pas en proportionnalité aux faits reprochés, arrêt n°172994 du 27/7/1998, in Revue du Conseil d’Etat n°1 de 2002,p. 83.

2

-Le second principe impose qu’il n’y ait pas disproportion manifeste entre la gravité de la faute et la sévérité de la sanction ⁽¹⁾. En d’autres termes, l’autorité disciplinaire ne doit pas entacher le choix de la sanction d’erreur manifeste d’appréciation⁽²⁾.

L’Administration est tenue après avoir choisi la sanction – en considération des éléments et principes sus cités – de motiver sa décision portant sanction disciplinaire.

B– La motivation des sanctions; obligation généralisée.

Deux principes également se rapportent aux sanctions :

- D’une part, le texte prononçant les sanctions doit contenir l’expression des motifs, c'est-à-dire les raisons de fait et de droit, pour lesquelles elles sont infligées⁽³⁾.

En effet l’article 165 du nouveau S.G.F.P impose la motivation des sanctions de 1ér et 2ème degré : «

Les sanctions disciplinaires du 1^er et du 2^ème degré sont prononcées, par décision motivée de l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avoir provoqué les explications écrites de l’intéressé.^».

Quant aux sanctions disciplinaires de 3éme et 4éme degré qui sont prononcées par décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis conforme de la Commission Administrative Paritaire compétente, siégeant en Conseil de Discipline, saisie sur un rapport motivé de l’Administration (art 165 et 166 de l’ordonnance n°06-03) elles doivent aussi être motivées (art 170 de l’ord n°06-03).

L’obligation est importante, car propre à réduire le risque de sanctions insuffisamment étudiées ou prononcées pour des motifs inavouables⁽⁴⁾.

Pour qu’elle remplisse pleinement sa fonction, la motivation doit être telle, précise la jurisprudence française, que l’agent «

puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe^»(5). Aussi,^«la motivation par référence à un document extérieur à la décision ne saurait être tenue pour suffisante^{» (6)}.

- D’autre part, quand une sanction est prise pour plusieurs motifs, le fait que l’un ou que certains de ces motifs ne sont pas de nature à la justifier n’emporte pas nécessairement son illégalité.

En vertu d’une jurisprudence remontant à 1969 (Kopacki) et intéressant les décisions administratives en général, la sanction est légale s’il apparaît qu’au vu du seul ou des seuls motifs justifiant la sanction l’autorité disciplinaire aurait prononcé la même sanction. Les

1-Le principe de la proportionnalité des sanctions par rapport aux fautes est appuyé par l’article 183 de l’ordonnance n°06-03 précitée qui dispose :^«les cas de fautes professionnelles prévus aux articles 178 à 181 de la présente ordonnance donnent lieu à l’application de l’une des sanctions disciplinaires de même degré, telles que fixées à l’article 163 ci-dessus.^»

2-Voir arrêt de principe C.E.F 9 /6/1978 Lebon, p. 245, in revue adm 1978 p 634 et R.D.P, 1979, p. 227. Cet arrêt revient sur le refus du C.E.F d’étendre sa jurisprudence sur la censure de l’erreur manifeste d’appréciation au contentieux de la fonction publique, voir aussi arrêt C.E.F 1/10/1976, Soucasse, p. 708. in AJ 1977 p 390 et R.D.P, 1977, p. 708, 10/2/1978 Dutrieux,p.67. Pour l’annulation des sanctions manifestement disproportionnées.Voir C.E.F 26/7/1978 Vinolay,p.315. D.1978, et 1/12/ 1978 D^me Cacheliévre, p. 483 in AJ

1979 n°7, p. 42. et 7/11/1979 D^meBoury-Nauron p 781. in R.D.P, 1980, p. 1449 et 22/11/1985 Doucet p 331. D

1986, in R.F.D.A 1987, p 88. Pour les exemples d’absence d’erreur manifeste d’appréciation. Voir en outre, l’arrêt Lebon, C.E.F 11/5/1979 Dupouy AJ 1980, p. 196. C.E.F 27/5/1981 Wahnapo. AJ 1981, p. 474, in Revue Administrative 1982, p. 159. A propos de la révocation d’un maire. Sur le fait qu’il peut y avoir censure de l’erreur manifeste d’appréciation non pas seulement quand la sanction est trop sévère, mais aussi, quand elle est trop légère, voir C.E.F 20/12/1985 Centre Hospitalier Auban-Moet d’Epernay, p. 389. D 1986 IR, p. 145.

3

- C.E.A, 8 janvier 2001. Tounsi abdelkader c/ directeur du secteur sanitaire,doc,ronéo,aff n°000816.

4-Voir C.E.A 25/10/2005, affaire n° 27279, in Revue du Conseil d’Etat n°8 de 2006, p.235 et s.

5-Voir C.E.F 28/5/1965 D^lleRiffault p 315, AJ 1965 p 622 et Revue Administrative 1965 ,p . 591 ;17 /11/1982 Kairenga, p. 385 DA 1983 n. 22.

6

motifs illégaux sont neutralisés et sont sans coïncidence sur la régularité de la sanction⁽¹⁾. Mais il n’en va pas de même pour les sanctions déguisées.

C -Les sanctions déguisées; pratiques inavouées.

L’article 49 du Statut Général du Travailleur mentionnait l’affectation du travailleur lorsque les nécessités de service l’exigent. Mais en aucun cas, cette affectation ne peut constituer une sanction déguisée ni porter atteinte au pouvoir d’achat du travailleur que pourraient affecter des charges nouvelles inhérentes au changement de résidence.

En effet, la procédure de la répression disciplinaire expose l’autorité administrative à des contraintes. Elle peut être tentée de les éluder, avec la préoccupation de gagner du temps, d’éviter des discussions, et aussi lorsqu’elle sait que ses griefs ne sont pas sérieux ou non avouables.

Elle va alors satisfaire son intention répressive sans l’avouer en prenant une mesure d’effet équivalent à celui de la sanction souhaitée. Ce sera, par exemple, une suppression d’emploi d’auxiliaire présentée comme décidée dans l’intérêt du service et qui aura le même effet, qu’une révocation⁽²⁾, ou un déplacement d’office à caractère disciplinaire⁽³⁾.

Ou geler le traitement de l’enseignant universitaire qui refuse d’évacuer le logement de fonction qu’il occupe après qu’il ait bénéficié d’un logement social ⁽⁴⁾. Ou le geler pour cause d’activité syndicale, alors que l’enseignant n’observe plus son droit de grève⁽⁵⁾.

L’existence d’une sanction déguisée peut aussi être manifestée par le fait, par exemple, qu’un maire prive le secrétaire de mairie de ses fonctions (qu’un autre exercera, tout en lui laissant son titre et ses émoluments ; de même que par les circonstances dans lesquelles ont été décidées des mutations d’emploi ⁽⁶⁾ ou la réorganisation d’un service ayant des effets défavorables sur un de ses agents⁽⁷⁾.

Bien entendu, les sanctions disciplinaires déguisées ne peuvent qu’être illégales, soit à raison du détournement de pouvoir dont elles procèdent, soit à raison du vice de procédure qui

1

-C.E.F 21/2/1969, Kopacki, p. 112 AJ 1969, p. 156 ; 2 /6/1976 Jadraque, in R.D.P, 1977, p. 708 ; 21/10/1977,

Fontaine.AJ 1978, p. 111.

2-Le C.E.A a annulé des décisions portants sanctions de révocation alors que le fonctionnaire était en congé de maladie, 25/2/2003, S.R c/ Direction de l’éducation de la wilaya de Sétif, in Revue du Conseil d’Etat, n°5-2004,p.166 et s, Cf avec arrêt du 20/1/2004, affaire n°10005, idem,p.169 et s; arrêt du 20/1/2004, affaire n°

10497, idem, p. 172 et s, et arrêt du 27/5/2002, affaire n° 5587,idem,p. 143 et s , ou de détente annuelle,

20/4/2004, M.A c/ Wali de la wilaya de Skikda, idem, p. 178 et s,

3-La preuve de la sanction déguisée ainsi prononcée résultera généralement du fait que l’emploi n’a pas été réellement supprimé ou qu’il a été rétabli aussitôt l’agent évincé. C.E.F 28 /4/1978 D^lleRigot, in R.D.P, 1979, p.

289 et 28/3/1979, Le Gall, in R.D.P, 1979 ,p. 1503.

4-Deux enseignants ont vu leurs salaires gelés par le recteur de l’Université d’Alger pour non évacuation et refus de remettre les clefs des logements de fonction qui leur ont été attribués. Alors que l’arsenal juridique de la répression disciplinaire ne prévoit pas de telles mesures pour de tels actes. "EL Khabar" du 03 août 2006, p.11. Alors même que le C.E.A a jugé que le refus de la restitution des clefs du logement de fonction ne constituait pas une faute professionnelle, 20/1/2004, Directeur secteur sanitaire TIGZIRT (Tiz-Ouzou) c/ M.A, in Revue du conseil d’Etat, n°5 de 2004,p.175 et s. Sur la compétence du juge administratif en matière d’expulsion du logement de fonction en application de l’article 7 bis du C.P.C,cf, l’arrêt du 11/9/2001 dossier n°7988, in Revue du conseil d’Etat n°1 de 2002,p.131. Sur le commentaire de cet arrêt, cf, Hafnaoui.N,. Premier bilan de la

jurisprudence du C.E.A relative à divers aspects de la relation de travail en droit public, in Revue du

Conseil d’Etat n°7 de 2005,p.89.

5

- Les enseignants de l’Université de "Djilali Liabes" de Sidi Belabbès ont été sanctionnés de la même mesure (gel des salaires), alors qu’ils ont arrêté leur grève. Idem.

6-C.E.F. 4/3/1977 Rondeau, p.126, in AJ 1977, p.254 et revue adm 1977, p .267 ; 10/2/1978 Grech et D^me

Barba DA. 1978 , n°102. 7

les entachent, soit parce que la mesure prise n’est pas au nombre des sanctions légalement prononçables⁽¹⁾.

Le fonctionnaire lésé détient à cet effet le droit d’introduire un recours; soit auprès de l’autorité qui l’a sanctionné ou de celle qui lui est supérieure, soit auprès de la commission administrative paritaire, et enfin devant le juge administratif.

D - Recours administratifs limités aux sanctions légères.

Pour les sanctions de 1^er et 2éme degré, le législateur écarte la possibilité de recours, il estime qu’elles ne représentent pas un caractère grave qui peut nuire à la carrière du fonctionnaire, et accorde au fonctionnaire la possibilité de demander la réhabilitation à l’autorité investie du pouvoir de nomination, une année après la date du prononcé de la sanction.

La réhabilitation intervient deux (02) années après le prononcé de la sanction, et après avis de la Commission Administrative Paritaire siégeant en Conseil de Discipline, si le fonctionnaire n’a fait l’objet d’aucune nouvelle sanction.

En cas de réhabilitation du fonctionnaire concerné, toute trace de sanction est effacée de son dossier (art 176). Par cette disposition, le législateur encourage le fonctionnaire à demander sa réhabilitation au lieu d’adresser des recours administratifs injustifiés aux yeux de l’Administration.

En revanche, les avertissements aux magistrats sont jugés être des décisions susceptibles de recours ⁽²⁾, ainsi, le magistrat qui s’estime lésé dans ses droits peut directement saisir, par requête, le C.S.M qui doit statuer sur la requête à sa plus proche session ⁽³⁾. Les punitions militaires sont des mesures d’ordre intérieur non susceptibles de recours⁽⁴⁾.

L’article 175 de l’ordonnance n°06-03 précitée affirme le droit du fonctionnaire ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire de 3éme ou 4éme degré à introduire un recours, dans un délai maximal d’un mois, après la date de notification de la décision.

Cette faculté de saisir la commission de recours uniquement pour les sanctions sus citées est confirmée par ailleurs dans l’article 67 du même statut :^«Les commissions de recours sont saisies par le fonctionnaire, pour les sanctions disciplinaires des 3^ème et 4^èmedegrés prévues à l’article 163 de la présente ordonnance.^».

Le régime des recours contre les sanctions disciplinaires présente deux particularités : - La première intéresse le recours exercé contre la sanction par l’agent qui en a été frappé. En vertu de ce qu’on peut appeler un principe général du droit disciplinaire, qui consiste à ce que l’autorité saisie de ce recours ne peut pas aggraver la sanction qui a été prise⁽⁵⁾.

Ce principe s’applique en cas de recours en appel formé contre une sanction prononcée par une juridiction disciplinaire comme en cas de recours adressé au supérieur hiérarchique de l’autorité administrative qui a prononcé la sanction⁽⁶⁾.

C’est ainsi par exemple, que le fonctionnaire qui a fait l’objet d’une mise à pied de quatre (04) jours, sanction qu’il conteste par-devant les membres de la Commission administrative Paritaire siégeant en Conseil Disciplinaire ne peut être sanctionné par une mise à pied de huit (08) jours; autrement dit la sanction qui fait l’objet de recours ne peut être alourdie.

- La seconde tient au fait que les associations et syndicats ne sont pas habilités à déférer par devant le juge administratif une sanction disciplinaire, cette dernière étant considérée comme

1-Lire J-M Auby, sur les sanctions disciplinaires déguisées, note sous C.E.F. 4/1/1964, Paillou.; J-L de Corail, La

distinction entre mesure disciplinaire et mesure hiérarchique dans le droit de la fonction publique AJ

1967,p. 3 et J. Singer, Les décisions constitutives de sanction disciplinaire, in Rev adm 1973,p.665.

2

-C.E.F. 1/12/1972 D^lleObrego, in AJ 1973, p.31. et R.D.P, 1973, p. 516. 3-Article 33 du statut de la magistrature.

4-C.E.F. 11/7/1947 Dewavrin , in AJ 1973,p. 307 et 13/7/ 1968 Chenal, p. 446.

5-C.E.F. 19 /2/1964, Plaine maison, in AJ 1973,p.117.

6

ne lésant pas les intérêts collectifs pris en charge par le groupement. Celui-ci a seulement possibilité d’intervenir à l’appui du recours formé par l’agent⁽¹⁾.

Ayant ainsi prévu cette garantie, le législateur complète son œuvre en prononçant l’amnistie, pour le passé, à l’égard de toutes sanctions disciplinaires.

Sous-section3 : L’amnistie en matière disciplinaire, pouvoir discrétionnaire conditionné.

L’amnistie, c'est-à-dire l’effacement des sanctions disciplinaires est une mesure qui fait disparaître le caractère répréhensible de faits accomplis et, en conséquence, non seulement s’oppose à l’ouverture ou à la poursuite de l’action répressive, mais encore efface les peines prononcées.

Les différentes lois d’amnistie visent aussi bien des faits qui constituent des infractions pénales que des faits qui constituent des fautes passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles⁽²⁾.

Mais l’amnistie vise d’abord les infractions pénales, c’était d’ailleurs à l’origine sa seule vocation⁽³⁾. Mais, elle a été étendue (en France) aux fautes disciplinaires⁽⁴⁾.

Dans un arrêt du 10 mai 1972 ⁽⁵⁾, le C.E.F a considéré comme une sanction professionnelle la radiation des cadres pour abandon de fonctions. Par souci de cohérence, les lois prévoient habituellement que l’amnistie disciplinaire est subordonnée à l’amnistie préalable de la condamnation pénale si les faits ont donné lieu à une telle condamnation⁽⁶⁾.

Mise à part l’amnistie légale, c'est-à-dire de droit, où une loi prise à l’occasion de la commémoration d’un événement important ou d’une circonstance liée à une fête nationale ou religieuse (par exemple ; 8 mai, premier novembre, 5 juillet, Aid el Fitr ou Aid el Adha) prononce l’amnistie des peines judiciaires, il y a le principe de réhabilitation générée par l’article 176 du S.G.F.P qui autorise l’administration à faire réhabiliter le fonctionnaire une année après le prononcé de la sanction.

Cette disposition laisse plein pouvoir à l’administration pour apprécier la finalité de cette demande, cependant, le dernier paragraphe de cet article accorde au fonctionnaire sanctionné le droit d’être réhabilité mais après deux années du prononcé de la sanction, mais à condition que l’intéressée n’ait pas fait l’objet d’une nouvelle sanction. Cette condition est réitérée dans l’article 71-4 du statut de la magistrature qui précise que l’avertissement inscrit au dossier est effacé automatiquement de celui-ci au bout de deux (2) ans si aucune sanction n’est intervenue pendant cette période⁽⁷⁾.

1-C.E.F. 13/1/1950, Union générale des fédérations de fonctionnaires, in AJ 1973,p.26, et 22/12/1976

Syndicat national CFTC des affaires sociales, in R.D.P, 1977, p.708.

2-Les fautes qui sont contraires à la probité aux bonnes mœurs ou à l’honneur sont écartées du champ de l’amnistie de plein droit et ne peuvent faire l’objet que d’une amnistie par mesure individuelle. Décret du Président de la République n°06-124 du 27 mars 2006. Aussi, si les faits ayant donné lieu à sanction disciplinaire ont été l’objet d’une condamnation pénale, l’amnistie de la sanction est subordonnée à celle de la condamnation pénale.

3-C’est ce qui ressort de la lecture de l’article 122, alinéa 7 de la constitution de 1996. J.O.R.A.D.P n°76,p.21.

4-C’est devenue une coutume qu’après chaque élection présidentielle; le nouveau Président de la République française signe un décret d’amnistie pour les fonctionnaires; ce n’est pas le cas en Algérie.

5-Sieur Dufond, Rec. 352.

6- Jusqu’en 1969, les lois d’amnistie françaises excluaient de leur champ d’application les faits contraires à l’honneur, à la probité et aux bonnes mœurs. Les lois du 30 juin 1969, 16 juillet 1974 et 4 août 1981 ont rompu avec cette tradition en permettant l’amnistie de tels faits par mesure individuelle prise par le Président de la République.La jurisprudence du C.E.F offre plusieurs exemples de ^«faits contraires à l’honneur^»: C.E.F.19/6/1953,Goudou,Rec.612;19/3/1954,Aguillaume,Rec.166;3/5/1961,Pouzelgues,Rec.280;13/7/1963,

Préfet de police c/ Laisney, Rec. 822; 6/11/1963, Chevalier,Rec. 524; contraires à la probité : C.E.F.

29/11/1961, Barbier; 10/5/1957, D^lle Tampucci, Rec.300; contraires aux bonnes mœurs : C.E.F. 20/6/1958, Louis; contraires à la fois à l’honneur et à la probité; C.E.F. 13/7/1966, Ministre des Finances et des affaires économiques c/Garrigue, in A.J.D.A. 1967,p.104.

7-L’article 176 dispose :^«…la réhabilitation intervient de plein droit après l’expiration de deux ans à compter de la date de la sanction…^».

L’effacement de la sanction peut résulter donc de la mise en œuvre d’une procédure administrative spécifique ou de l’intervention d’une loi d’amnistie.

Dans le document Garanties disciplinaires dans la fonction publique algérienne ; réalités et perspectives. (Page 146-152)