Harmonisation de la réglementation entre divers secteurs financiers

Alors que l’harmonisation réglementaire semble essentielle aux marchés transfrontaliers, la question se pose à savoir s’il suffit d’harmoniser seulement le secteur des valeurs mobilières

237 _{E. J. PAN, préc., note 10, 799.}

238 _{Andrea CORCORAN, International Standards Affecting Securities Regulators and Regulation as Applicable}

alors que les participants au marché, incluant les émetteurs, sont également soumis à une panoplie de législations différentes dans chaque juridiction sur la fiscalité, la protection des consommateurs, le droit du travail, les droits fondamentaux, etc. C’est-à-dire que l’harmonisation de la réglementation en valeurs mobilières n’est pas le seul enjeu des marchés globaux qui demeurent tout de même soumis à des règles différentes dans les autres secteurs de droit affectant la conduite de leurs affaires. Les projets fédéraux de commission nationale en valeurs mobilières pour faciliter le commerce national ne sont-ils donc pas utopistes considérant le fait que les participants devront tout de même se plier à d’autres lois provinciales non harmonisées? Est-ce que les arguments de représentativité internationale et de simplification du système aussi valables pour les autres secteurs de réglementation provinciale des affaires sont utilisés que pour réguler les valeurs mobilières, car le fédéral y voit un intérêt particulier pour son propre intérêt politique? Dans tous les cas, il est de notre opinion que l’harmonisation de la réglementation devrait être basée sur des risques et des enjeux communs à solutionner pour une protection accrue et que celle-ci dépasse les bornes de la régulation des valeurs mobilières vu l’interconnexion des divers secteurs financiers créée par les multinationales. Pourquoi donc faudrait-il une commission nationale en valeurs mobilières, puisqu’il ne s’agit évidemment pas du seul secteur globalisé, et non pas en assurance ou encore pour le secteur financier au complet?

Illustrant l’interconnexion actuelle entre la régulation de divers secteurs, les réformes post- crise financière impliquent le G20 et le Conseil de la stabilité financière, de même que les organisations internationales réunies au sein du Joint Forum international, comme le Comité de Bâle, l’International Association of Insurance Supervisors et l’OICV, qui visent les secteurs économiques, bancaires, de l’assurance et des valeurs mobilières. Alors que les régulateurs provinciaux sont absents du G20 et du Conseil de stabilité financière, l’Autorité et la CVMO siègent en rotation sur le Joint Forum avec le BSIF239_{. Ainsi, le développement de} lignes directrices et de principes ou de meilleures pratiques entre les divers secteurs financiers

239 _{BANK FOR INTERNATIONAL SETTLEMENTS, Joint Forum, en ligne,}

au point de vue technique, réglementaire et des politiques240_{, doit être mis de l’avant et} répliqué entre les régulateurs du Canada, car la cohérence entre ces secteurs réduit l’arbitrage réglementaire entre les régimes disponibles. Par exemple, considérant l’interconnexion dans le domaine des dérivés régulés par les régulateurs provinciaux, mais dont les principaux acteurs sont les banques sous compétence fédérale, nous verrons prochainement l’importance de l’harmonisation entre les régulateurs afin de protéger la stabilité du marché malgré la division de leur compétence.

Cependant, au Canada, les régulateurs provinciaux sont absents des rangs du Comité de surveillance des institutions financières (ci-après « CSIF ») et du Comité consultatif supérieur joignant les régulateurs bancaires fédéraux, ce qui contribue au travail de manière indépendante en silos empêchant alors les synergies et contribuant aux dédoublements d’efforts. Il semble donc que pour améliorer la régulation, les discussions et le partage entre les régulateurs de divers secteurs puissent être augmentés afin d’attester des risques existants ou des écarts entre la supervision de chacun ainsi que des enjeux qu’ils partagent relativement au développement de leur industrie respective. En effet, la consultation entre les régulateurs de plusieurs créneaux permettrait d’éclater les silos de réglementation pour faciliter la coopération, la coordination et le partage d’information entre les secteurs bancaires, de l’assurance et des valeurs mobilières puisque l’industrie réglementée est souvent organisée sous forme de groupes intégrés multisectoriels. Il résulte de ces constats la recommandation que les ACVM inc. pourraient contribuer à renforcer les liens avec les autres régulateurs en joignant leurs forums241_.

Malgré leur absence des comités des régulateurs bancaires, les ACVM font partie du Forum conjoint des autorités de réglementation du marché financier incluant le Conseil canadien des responsables de la réglementation d’assurance et l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite pour la coordination de la réglementation des produits et

240 _{BANK FOR INTERNATIONAL SETTLEMENTS, Mandate of the Joint Forum, en ligne,}

<http://www.bis.org/bcbs/jfmandate.htm> (consulté le 12 janvier 2015).

services financiers offerts au Canada242_{. Pourtant, aucune activité ne semble avoir eu lieu pour} ce forum récemment, surtout qu’aucun plan stratégique subséquent à celui se terminant en 2012 n’a été déposé243_{. De plus, l’Autorité y siège uniquement à titre de représentante du} Conseil canadien des responsables de la réglementation d’assurance et non pas pour les valeurs mobilières.

Cependant, l’absence d’activités au sein du Forum conjoint des autorités de réglementation du marché financier n’a pas empêché le gouvernement québécois d’envisager l’harmonisation de la réglementation entre les secteurs des valeurs mobilières et de l’assurance pour contrer « l’écart réglementaire entre les produits semblables comme les fonds communs et les fonds distincts, les premiers étant des valeurs mobilières, et les seconds, des contrats d’assurance »244_{. Pour nous mettre en contexte, les produits financiers transigés et vendus par} les mêmes entités reçoivent un traitement légal différent et sont sujets à la supervision de divers régulateurs selon qu’il s’agisse de produits bancaires, de valeurs mobilières ou d’assurance245_{. Or, pour la protection des investisseurs, il importe peu de savoir à quel secteur} de la réglementation appartient le produit dans lequel ils investissent. Pourtant, l’information qu’ils reçoivent en dépend, puisque, par exemple, les fonds d’investissement sont davantage réglementés que les fonds distincts notamment pour la divulgation des commissions. Les inscrits dans les domaines de l’assurance et des valeurs mobilières pourraient donc recommander davantage les titres sous l’un des régimes légaux plutôt que l’autre si les exigences sont moindres. Il importe donc qu’il n’y ait pas d’écart réglementaire négatif entre la réglementation de produits similaires.

Encourageant la cohérence entre les divers régimes, nous croyons que les initiatives d’harmonisation gagneraient à être partagées au sein des forums appropriés ainsi qu’avec les

242 _{ACVM, préc., note 96.}

243 _{FORUM CONJOINT, À propos de nous, en ligne : <http://www.jointforum.ca/fr/about/> (consulté le 12}

janvier 2015).

244 _{Marie-Claude FRENETTE, « Harmonisation en vue », Finance et Investissement, 1 décembre 2014, p.1, en}

ligne : <http://www.finance-investissement.com/nouvelles/industrie/harmonisation-en-vue/a/58592/1> (consulté le 12 janvier 2015).

245 _{Raymonde CRÊTE et Cinthia DUCLOS, « Le portrait des prestataires des services de placement », dans}

Raymonde CRÊTE (dir.), La confiance dans les services de placement, Cowansville, Éditions Y. Blais, 2010, p. 45, à la page 112.

ACVM. En effet, comme « l’harmonisation de la réglementation de l’assurance et de celle des autres secteurs de la finance interpelle les régulateurs tant sur le plan national que sur le plan international »246_{, il serait opportun que les efforts du Canada soient concertés en réponse aux} recommandations du Joint Forum selon lesquelles la réglementation de ces secteurs devrait être davantage harmonisée pour des activités et produits similaires vendus aux mêmes investisseurs par le développement de normes multisectorielles visant la réduction de l’arbitrage réglementaire et haussant la stabilité financière internationale247_{. Or, depuis le} rapport du Joint Forum, il semble que l’harmonisation de l’encadrement des produits et services offerts autant en assurance qu’en valeurs mobilières, soit davantage un projet indépendant des régulateurs avec leurs assujettis, qu’un projet conjoint. Pourtant, comme de tels changements impliquent divers régulateurs, il serait plutôt inefficace que la réforme soit menée de manière individuelle, car cela entraînerait des dédoublements et empêcherait de bénéficier de l’apport de l’expertise de chacun dans la consultation de l’industrie et du public, l’agenda des travaux, l’étude des impacts ainsi que l’élaboration des règles à modifier. Un groupe de travail canadien au sein du Forum conjoint des autorités de réglementation du marché financier pourrait donc se pencher sur les distinctions réglementaires nécessaires dues aux particularités propres de chacun des secteurs, mais aussi sur la diminution des écarts pouvant affecter la protection des investisseurs et l’efficience des marchés en négociant des exigences minimales communes.

Pour résumé, des régulateurs provinciaux sont impliqués dans le Joint Forum pour participer aux efforts internationaux de collaboration entre les régulateurs bancaires, en valeurs mobilières et en assurance. Or, bien qu’elles fassent partie du Forum conjoint des autorités de réglementation du marché financier, les ACVM semblent négliger ce forum pour la mise en place des réformes internationales au Canada. Enfin, considérant qu’elles sont toujours exclues des forums des régulateurs bancaires, il serait préférable que les ACVM puissent avoir une place au sein du CSIF, à tout le moins, si le Conseil de stabilité financière canadien que nous présenterons au dernier chapitre n’est pas créé. De l’implantation de ces solutions résulterait

246 _{M.-C. FRENETTE, préc., note 244, p. 3.} 247 _{Id., p. 3 et 4.}

une harmonisation réglementaire transcendant les secteurs de régulation actuels pour refléter les pratiques similaires de l’industrie. Bref, avec ou sans la création des ACVM inc., elles doivent être prêtes à s’ouvrir davantage aux autres régulateurs financiers.

Ce chapitre démontre que les avantages invoqués à l’appui du RCM peuvent être obtenus par l’amélioration du régime actuel. Effectivement, considérant l’apport important des ACVM et du régime de passeport quant à la création d’un marché interprovincial par des infrastructures électroniques communes, des ententes de supervision, des règlements harmonisés et un processus de reconnaissance mutuelle, il suffit de poursuivre le travail accompli tout en conservant les avantages actuels. Par exemple, l’adhésion de l’Ontario au régime de passeport, l’inclusion des secteurs de l’épargne collective et des dérivés à celui-ci, ainsi que la diminution des coûts pour les participants permettraient de bénéficier pleinement du régime de passeport offrant les avantages d’une régulation locale innovatrice et compétitive reconnue à l’échelle nationale pour éviter la duplication. Puis, aux marchés des régulateurs provinciaux se superposent les marchés internationaux nécessitant une concertation de la régulation par les comités internationaux auprès desquels les ACVM inc. représenteraient ses membres afin de répondre aux nouveaux enjeux.

Finalement, comme ce n’est point la structure choisie, mais plutôt comment les régulateurs interagissent entre eux dans cette structure pour être efficace qui importe pour l’amélioration de l’encadrement, la création du RCM n’est aucunement nécessaire. Il s’agit davantage de favoriser des relations renforcées entre les régulateurs provinciaux, par l’incorporation des ACVM, de même qu’avec des entités extraterritoriales responsables de divers secteurs des marchés financiers pour prendre en considération la globalisation et l’intégration des participants via la participation aux comités internationaux et la reconnaissance mutuelle des règlements. C’est ce qui explique le dépassement du paradigme de l’encadrement national par celui de l’encadrement intégré et global obtenu par des alliances entre les régulateurs territoriaux ainsi que par l’harmonisation réglementaire pour éviter l’arbitrage et surveiller adéquatement les activités transfrontalières.