Gobernanza, legislación y normativa

Hay que entender que al hablar de Galápagos bajo el contexto de socio-ecosistema complejo su forma de gestión y manejo a nivel territorial tienen la misma dinámica. En el ítem anterior hemos hecho énfasis en detallar las áreas protegidas y sus formas de conservación las cuales corresponden a la mayoría del territorio galapagueño (96,7%). Siguiendo el hilo sobre el sistema socio-ecológico, y como se mencionó con anterioridad, este territorio está compuesto por dos áreas protegidas y un espacio humano para lo cual gestiona su territorio bajo un régimen especial administrado por distintas instancias según cada área. En este ítem haremos más énfasis en la llamada área de asentamientos humanos que corresponde al 3,3%

del territorio.

Para la gestión territorial de la provincia de Galápagos se cuenta con varios instrumentos y existen diversos niveles de competencias, legislación y normativa al respecto. Si consideramos el patrimonio cultural como recurso patrimonial, este será gobernado por un sistema. Por eso es importante entender todo el contexto territorial a nivel nacional y las relaciones con Ecuador continental, por un lado, y por otro, a nivel regional y de abordaje provincial, las relaciones de las áreas protegidas y las de asentamientos humanos. Por ello en esta sección se abordará en primer lugar la gobernanza e institucionalidad, posteriormente la legislación y normativa vigente que rige este territorio a nivel nacional y regional, así como los instrumentos de gestión que territorializan dichas políticas, y finalmente se detalla la zonificación territorial del espacio humano y las áreas protegidas en Galápagos. Este abordaje general, no es un simple aspecto descriptivo ya que permitirá aterrizar sobre el manejo y la gestión de los recursos territoriales, y con ello los alcances, limitantes y, en

16 La construcción del registro base de vivienda es similar al de la base de población y se registra a partir de los permisos de construcción de los tres municipios: por construcción, destrucciones y cambio de uso de la vivienda (INEC, 2017: 57).

17 Según el INEC (2015) las NBI abarcan cinco dimensiones: capacidad económica, acceso a educación básica, acceso a vivienda, acceso a servicios básicos y hacinamiento.

muchos casos, los conflictos por competencias entre los recursos patrimoniales como se verá a lo largo de este apartado.

La ley que define las políticas que rigen a Galápagos a partir de la Constitución de la República del Ecuador (2008) es la Ley Orgánica de Régimen Especial de Galápagos (LOREG, 2015). La misma define a la provincia de Galápagos como un régimen especial el cual regula el marco jurídico administrativo. Así se aprecia el objeto y ámbito:

“La presente Ley Orgánica regula el Régimen Especial de la provincia de Galápagos e instituye el régimen jurídico administrativo al que se sujetan, en el ámbito de sus competencias, el Consejo de Gobierno del Régimen Especial de la provincia de Galápagos, los Gobiernos Autónomos Descentralizados y los organismos de todas las funciones del Estado, así como todas las personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras que se encuentran dentro o que realicen actividades en la provincia de Galápagos, en función de un estricto apego a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado y del Buen Vivir”

(Artículo 1).

La DPNG (2014) menciona que la gobernabilidad se ejecuta a través de entidades públicas del gobierno central, entidades de régimen seccional y especial, cuyas competencias se definen en la constitución y en la Ley de Régimen Especial de Galápagos, además de organizaciones privadas no gubernamentales que tradicionalmente han influido en temas de conservación y desarrollo de Galápagos.

Las instituciones de gobierno más importantes que administran y gestionan Galápagos son el Consejo de Régimen Especial de Galápagos (CREGG), la Dirección del Parque Nacional Galápagos y los Gobiernos Autónomos Descentralizados. La LOREG (2015) define al CREGG como:

“El Consejo de Gobierno es el ente encargado de la planificación, el manejo de los recursos, la organización de las actividades que se realicen en el territorio de la provincia de Galápagos y la coordinación interinstitucional con las instituciones del Estado, en el ámbito de sus competencias” (Art. 4).

Así mismo, en los Artículos 5-8 se definen sus competencias, recursos, jurisdicción y conformación.

Por otro lado, la LOREG (2015) define a la “Unidad administrativa desconcentrada a cargo de las áreas naturales protegidas de la provincia” que en este caso es la Dirección del Parque Nacional Galápagos¹⁸ y menciona:

“La Dirección del Parque Nacional Galápagos, tiene la misión de administrar cada uno de sitios marinos y terrestres autorizados para el desarrollo de actividades turísticas en las áreas protegidas de Galápagos, mediante la implementación de mecanismos para su control y gestión a fin de dinamizar adecuadamente su funcionamiento” (Artículo 20)

En el caso de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) ejecutan las actividades en referencia al Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD) del año 2010.

Paralelamente, existe una serie de instituciones públicas y privadas involucradas en el manejo y gestión de Galápagos¹⁹.

La COOTAD (2010) es su ámbito, menciona:

“Este Código establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio: el régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además, desarrolla un

18 Para mayor información: http://www.galapagos.gob.ec/sitios-de-visita/

19 Los detalles respecto a sus competencias pueden apreciarse en: Plan de Manejo de Galápagos para el Buen Vivir (2014) y el Plan de Desarrollo Sustentable y Ordenamiento Territorial del Régimen Especial de Galápagos 2015-2020 (2016).

33 modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial” (Art.1)

En la Tabla 1.2 se aprecian los instrumentos normativos a nivel internacional, nacional y a nivel de régimen especial en Ecuador. Dentro de los más importantes, como se mencionó anteriormente, se incluyen la Constitución de la República del Ecuador (2008) y el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (2010), así como la LOREG (2015) y su Reglamento de Ley (2017). Por otro lado, también existen Convenios y convenciones internacionales los cuales el Gobierno del Ecuador ha firmado y sobre los cuales se basa en términos de política internacional.

Tabla 1.2.- Instrumentos normativos a nivel nacional, internacional y de régimen especial en Galápagos

Nacional y Regional Internacional

Reglamento a la Ley de Régimen Especial de la provincia de Galápagos, 2017

 Convenio sobre Diversidad Biológica

 Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural

 Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)

 Convención Relativa a Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas (RAMSAR)

 Protocolo para la Conservación y Administración de las Áreas Marinas y Costeras Protegidas del Pacifico Sudeste

 Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas

 Convención de Las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR)

 Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación de los Buques

Fuente: Elaboración propia en base a CREGG (2016).

En resumen, las tres instituciones que administran a Galápagos a nivel territorial son el CREGG, la DPNG y los GAD. La Tabla 1.3 facilita apreciar su ámbito, superficie y nivel de competencia.

Tabla 1.3.- CGREG, DPNG, GAD y su nivel de intervención territorial y competencias en Galápagos.

Consejo de Régimen

Especial de Galápagos Dirección del Parque

Nacional Galápagos Gobiernos Autónomos Descentralizados

Nivel

competencia Regional Regional. Unidad

administrativa desconcentrada Superficie Terrestre: 7985 km² Marina: 138.000 km²

Terrestre: 7732 km² 262,8 km²

% de

superficie 100% de la superficie

emergida Marina: 100%

Terrestre: 96,7% 3,3% de la superficie emergida Fuente: Elaboración propia

A partir de las instancias que gobiernan Galápagos, cabe mencionar que las competencias a nivel sectorial en término de cultura se enmarcan en la Ley Orgánica de Cultura del Ecuador (LOC) del año 2016. La cultura y el patrimonio a nivel del Ecuador se gestionan bajo un Sistema Nacional de Cultura, definido por la LOC (2016):

“Integran el Sistema Nacional de Cultura todas las instituciones del ámbito cultural que reciban fondos públicos, los Gobiernos Autónomos Descentralizados y de Régimen Especial, la Casa de la Cultura Ecuatoriana Benjamín Carrión, y los colectivos, asociaciones, organizaciones no gubernamentales, entidades, actores y gestores de la cultura que, siendo independientes, se vinculen voluntariamente al sistema” Artículo 24.

Por otro lado, el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC) es una entidad del sector público, de ámbito nacional, adscrita al Ministerio de Cultura y Patrimonio del Ecuador, que se encarga de promover, difundir y gestionar la preservación, conservación y salvaguardia del patrimonio cultural. A partir de esto, las entidades responsables del manejo del patrimonio cultural en Galápagos son tres: la Casa de la Cultura núcleo Galápagos, el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural y los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD).

La LOC (2016), que ampara el patrimonio cultural en Ecuador, establece que la entidad rectora de la cultura es el Ministerio de Cultural del Ecuador y se administra bajo la figura de Sistema Nacional de Cultura. El sistema está conformado por dos subsistemas: el subsistema de Memoria Social y el subsistema de Patrimonio Cultural. El Ministerio de Cultura, como rector del sistema nacional de Cultura, tiene como deberes y atribuciones:

“Coordinar con los Gobiernos Autónomos Descentralizados y de Régimen Especial el ejercicio de sus competencias relacionadas con la cultura y el patrimonio y en particular la adecuada gestión de los repositorios de la memoria social bajo su jurisdicción y competencia” Artículo 26, ítem h.

En el caso del patrimonio cultural que nos atañe para la investigación, su administración queda en base a la siguiente jerarquía de normativa y legislación: en primer lugar, la Constitución del Ecuador, la Ley de Régimen Especial de Gobierno de Galápagos, el COOTAD, Ley Orgánica de Cultura y la normativa y la legislación a nivel local. Considerando que los temas de cultura son poco abordados en Galápagos, ha sido clave definir previamente este marco legal y normativo dentro de la gobernanza de cultura a nivel local. A continuación, se analizan además los instrumentos de gestión con los que se administra el territorio y los recursos culturales.