Evolutions institutionnelle et réglementaire du secteur de la microfinance

L’environnement dans lequel évolue la microfinance est scindé en deux cadres réglementaire et institutionnel. L’objet de ce paragraphe est d’aborder séparément ces deux composantes qui régissent le secteur de la microfinance, ainsi que leur évolution dans le temps. Dans l’UEMOA, les textes réglementaires applicables au secteur de la microfinance distinguent les modèles de microfinance suivants:

-Le modèle IMCEC (institution mutualiste ou coopérative d’épargne et de crédit) : par définition dans la Loi, il s’agit de « groupement de personnes, doté de la personnalité

morale, sans but lucratif et à capital variable, fondé sur les principes d'union, de solidarité et d'entraide mutuelle et ayant principalement pour objet de collecter l'épargne de ses membres et de leur consentir du crédit ».

-Les associations constituent une catégorie d’IMF qui fonctionnent comme une structure de collecte de cotisations de ses membres et de leur consentir des prêts selon un ensemble de règles préétablies par elle.

-Les sociétés privées (SA, SARL) : ce sont des entités à but lucrative, et qui fonctionnent comme des entreprises purement commerciales dans le domaine de prestation des services microfinanciers.

-Les réseaux « ensemble d'institutions affiliées à une même union, fédération ou

confédération »

-Les projets à volet microfinance : ce sont comme leur nom l’indique des sous projets orientés vers la microfinance et rattachés à des ONG ou à des organismes internationaux de développement (Care, USAID, LUXDEV, World Vision, etc.)

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2.1 Evolution du cadre juridique et réglementaire

Une volonté manifeste des autorités publiques de promouvoir la microfinance a favorisé un dynamisme dans la mise en place d’un cadre juridique et réglementaire au niveau de l’Union. La plupart des huit Etats membres de l’UMOA ont adopté en 1993, la loi PARMEC (Projet d’Appui à la Réglementation des Mutuelles d’Epargne et de Crédit), portant réglementation des opérations d’épargne et de crédit. C’est une loi commune à tous les pays membres de l’Union. Cette loi marque ainsi le début de l’ère de la microfinance réglementée. Elle a permis non seulement la formalisation des prestataires informels de services financiers, mais aussi le renforcement de la confiance des épargnants, l’amélioration de la gestion du risque des IMF.

La loi PARMEC a défini ainsi deux catégories d’IMF: il s’agit des IMCEC et des structures non mutualistes. Le Ministère en charge des finances est l’organe de tutelle qui délivre une autorisation préalable pour exercer l’activité de microfinance.

A ces textes juridiques s’ajoutent les instructions édictées par la BCEAO qui sont au nombre de quatorze (14) pour la nouvelle réglementation de 2007. A travers ces instructions, les modalités de mise en œuvre de certaines dispositions contenues dans la loi et son décret d’application sont précisées. Les SFD sont soumis à d’autres textes juridiques en plus de ce cadre légal spécifique. Il s’agit des actes uniformes de l’OHADA ; de la loi portant définition et répression du taux d’usure pour les SFD fixé à 27% puis ramené à 24% ; du dispositif sur la lutte contre le financement du terrorisme et le blanchiment des capitaux ; du règlement relatif au système de paiement dans l’UMOA.

Le cadre juridique de la microfinance est assez favorable pour les structures qui exercent l’activité microfinancière. Il présente comme avantages, une exonération fiscale pour les IMF de type IMCEC, une liberté relative à la fixation de capital (aucun montant fixé) pour exercer l’activité de microfinance, et une flexibilité laissée aux IMF sur leur mode de fonctionnement.

Dans cette nouvelle loi, le suivi du dispositif prudentiel a été renforcé ainsi que des mesures disciplinaires en cas de manquements. Selon l’ampleur du manquement, la tutelle peut infliger des amendes (Article 73) ou retirer l’agrément dans des cas extrêmes. Toutefois l’application de cette mesure est un peu lente dans la mesure où les SFD ne disposent pas de comptes auprès de la Banque Centrale à partir desquels le prélèvement du montant des pénalités est systématique. Le SFD concerné est tenu, à partir d’une lettre d’amande reçue de la tutelle, de verser le montant dû au Trésor

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publique. Un autre avantage du nouveau cadre juridique est le traitement des SFD en difficultés. Le régulateur est alors très regardant sur la situation des SFD mal gérés et dont le traitement pouvant aboutir jusqu’à leur mise sous administration provisoire.

2.2 Dispositif institutionnel

Nous allons nous intéresser à ce niveau, au dispositif institutionnel qui est mis en place pour assurer le suivi et la supervision des activités de microfinance conformément à la réglementation en vigueur. C’est ce cadre qui détermine le niveau de développement du secteur de la microfinance.

2.2.1 Acteurs intervenants dans le secteur de la microfinance

Au Niger et dans l’UEMOA, la tutelle des SFD est exercée par le ministère en charge des finances. Le suivi et le contrôle des activités des SFD sur le terrain ou sur la base de leur reporting périodique relèvent d’une agence autonome de régulation spécialement créée à cet effet et placée sous l’autorité du ministère des finances dénommée structure ministérielle de suivi (SMS) des SFD. En appui à la SMS, la BCEAO dispose d’un service de la microfinance et des systèmes financiers décentralisés (SMSFD) qui assure le contrôle sur place (conjointement avec la SMS) et sur pièces de l’activité de microfinance dans chaque Etat membre. Le SMSFD se charge aussi de l’instruction des dossiers de demande d’agrément pour émettre un avis au ministre en charge des finances en vue de prendre une décision pour accorder ou non l’autorisation d’exercice de l’activité de microfinance. Le dispositif institutionnel de suivi et de supervision se caractérise par quatre acteurs ou intervenants :

a. l’Agence de Régulation du Secteur de la Microfinance (ARSM)

Chaque Etat membre dispose d’une SMS. Pour le cas du Niger, elle est dénommée ARSM39 (agence de régulation du secteur de la microfinance). Elle a pour mission la régulation du secteur de la microfinance pour le compte du ministère des finances. Telle que édictée par la nouvelle loi, cette mission est relative à: « l’octroi et le retrait de

l’autorisation d’exercer l’activité de microfinance au Niger ; le suivi régulier du secteur ; le contrôle sur pièces sur la base des données déclaratives que les SFD fournissent périodiquement ; le contrôle sur place pour mener des investigations sur le terrain ; le suivi des recommandations issues des missions de contrôle sur place ; la faculté de sanctions en

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cas de manquement aux textes et ; enfin toutes sorte de prise de décisions ou actions se rapportant au secteur de la microfinance dans son ensemble».

b. La Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO)

Depuis 2012, la direction nationale de la BCEAO pour le Niger40 dispose en son sein un Service de la microfinance et des SFD, dédié à promouvoir et assainir la microfinance au Niger en collaboration avec la tutelle. Aux termes de la nouvelle loi portant réglementation des SFD, la BCEAO assume la responsabilité du suivi de l’application et vulgarisation de la réglementation, le renforcement de capacité des SFD, la coordination des programmes d’appui à la réglementation et la constitution de base de données sur la microfinance. Il faut noter par ailleurs que la Commission Bancaire de l’UMOA participe avec la BCEAO au contrôle des SFD de l’article 44 de la loi41.

c. L’Association Professionnelle des Systèmes Financiers Décentralisés (APSFD)

L’APSFD joue un rôle en quelque sorte d’interface entre les SFD, les autorités de régulation et de contrôle ainsi que les partenaires. Elle contribue aussi à la professionnalisation du secteur et défend les intérêts de la profession. L’APSFD a pour mission aussi de coordonner les stratégies des SFD, afin de leur assurer une meilleure visibilité dans le paysage financier de la zone. Elle définit et sauvegarde le code de déontologie pour les professionnels de la microfinance. Enfin elle sert d’un cadre permanent d’échanges d’expériences pour les praticiens de la microfinance.

2.2.2 Dispositif de suivi et de supervision

a. Activités et actions conjointes entre les parties prenantes

Dans le cadre de la mise en œuvre du Plan d’action pour la préservation et la consolidation de la viabilité du secteur de la microfinance (PAPCVSM), de 2012-2016, élaboré par la BCEAO, plusieurs actions sont réalisées conjointement entre la BCEAO, l’ARSM, l’APSFD et le Ministère des finances (MF) afin d’exécuter le plan et de développer ainsi le secteur. A l’échelle nationale, ce sont ces structures qui déterminent la prise de décision et le traitement de tout ce qui a trait la microfinance. Il s’agit entre autres des activités suivantes :

40 Chaque pays membre en dispose une.

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Il s’agit des SFD qui ont atteint un certain seuil en termes de dépôts ou crédits sur deux exercices consécutifs tel qu’il a été mentionné dans l’instruction N°007-06-2012

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- une réunion de concertation assurée par l’ARSM et SMSFD sur une base trimestrielle, - une réunion du comité de suivi du PAPCVSM qui se tient entre la BCEAO, l’ARSM l’APSFD et le Ministère des Finances chaque trimestre,

- une rencontre d’échanges et de réflexions sur l’actualité du secteur qui est organisée entre la Direction Nationale de la BCEAO et l’APSFD sur une base trimestrielle,

- une mission conjointe d’inspection de SFD entre la BCEAO à travers son service SMSFD et l’ARSM, établie sur la base d’un plan d’inspection annuel,

- une réunion par visioconférence du Comité de pilotage du PAPCVSM entre le Siège de la BCEAO, le SMSFD et les SMS des huit Etats membres.

Toutes ces activités montrent les efforts qui sont fournis pour accompagner les SFD et renforcer les capacités du secteur de la microfinance à réduire l’exclusion financière des populations. L’efficacité de ces activités et des structures qui les organisent détermine ainsi la performance de la microfinance de la place qu’elle occupe dans l’offre des services financiers aux populations. Par ailleurs, tout dysfonctionnement ou retard constaté dans le secteur de la microfinance doit remettre en cause ce dispositif institutionnel et réglementaire qui a été mis en place.

b. Supervision des SFD

Le contrôle sur pièce : selon la réglementation en vigueur, les SFD sont tenus de

fournir les statistiques suivantes à l’autorité de régulation (des données mensuelles sur leurs activités en ce qui concerne les SFD visés à l’article 44 de la loi ; des données trimestrielles pour tous les SFD quelques soit leurs tailles et le rapport annuel d’activité accompagné des états financiers annuels pour tous les SFD ; et toute sorte de donnée ou information à la demande de l’ARSM ou la BCEAO). C’est sur la base de ce reporting que le SMSFD assure un contrôle permanent des SFD dans chaque Etat membre. Tout le travail de contrôle sur pièces ou permanent dans les Etats est coordonné au niveau de la Direction de la Microfinance et de l’Inclusion Financière (DMIF) du Siège de la BCEAO.

Le contrôle sur place : la SMS dresse son programme annuel de mission

d’inspection sur place en ciblant un certain nombre de SFD sur la base d’une cartographie de risque qui est réalisée en amont. Cette dernière permet d’attribuer une cotation aux SFD en vue de détecter ceux qui sont le plus exposés aux risques sur la période. On note aussi les missions de suivi de mise en œuvre des recommandations qui font habituellement suite aux missions d’inspection sur place. En effet à l’issue de chaque contrôle sur place, des recommandations sont formulées à l’endroit des

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dirigeants du SFD. Le but des missions de suivi de mise en œuvre des recommandations est de vérifier après un certain temps, leur prise en compte effective par les dirigeants et gérant des SFD.

3. Incidence des évolutions réglementaires en microfinance sur l’offre et la