Sur les effets négatifs d’une approche strictement quantitative de la justice

Unanimement, les magistrats déplorent une évaluation strictement quantitative de leur travail, seul critère pour l’attribution des moyens.

1.- Premier président de cour d’appel.

Selon un premier président honoraire d’une cour d’appel de taille moyenne, la justice est une partie du service public mais à revisiter. On déplace l’office du juge qui devient un gestionnaire de flux, d’où d’ailleurs une crise d’identité.

De plus, qu’est-ce que la qualité d’un jugement ? C’est assez tabou. La sécurité juridique est une qualité : or, 6 juges uniques donnent 6 jurisprudences différentes dans le même tribunal. Tabou car il se heurte à l’indépendance, or c’est un standard international qui ne devrait pas être un moyen de contrôler le juge. La boîte noire est la qualité du travail juridictionnel. La CEDH contrôle la qualité de la procédure, la qualité du système de procédure, pas la qualité de la décision (mais sauf exception admise l’existence d’une motivation). Il faut distinguer qualité de la justice/service public, qualité du procès (accès au tribunal, égalité devant la justice, droit à un procès équitable, article 6 décliné, distribution de l’aide juridictionnelle dans la structure de la population, ex. taux de litigiosité faible à Evry car c’est une zone de classe moyenne, il n’y pas d’aide juridictionnelle), et la qualité de la régulation de la situation conflictuelle. Cette dernière ne relève pas de sous-produit de gestion mais implique une enquête régulière. Le tribunal de Genève le fait tous les ans, pour connaître le degré de confiance, d’adaptabilité aux questions nouvelles.

Il faut aussi mettre en place un observatoire de la jurisprudence dans les juridictions, ce que l’on appelle la jurisprudence concrète. En tant que premier président, il se forgeait ses propres indicateurs pour le pilotage de la cour d’appel pour aboutir à un partage d’une masse financière restreinte. Les indicateurs servent pour la distribution des moyens, il n’y a pas une priorité contentieuse. La relation entre performance et allocation des moyens est encore incertaine. L’indicateur est fait pour le budget mais dans le dialogue de gestion va au-delà, ça doit aussi produire des informations. Il parle de la mesure de la charge de travail par auto déclaration. Chaque année, on fait une ventilation des « équivalent temps plein ». Il faut mettre à l’abri les juges des indicateurs. Il faut pratiquer un management de conviction et de partage d’information.

La pression de ce modèle économique est une menace. Aujourd’hui, il y a une évaluation des magistrats avec une grille chiffrée. Il n’y a pas d’objectif chiffré mais des objectifs généraux, en plus de la charge remplie. Les indicateurs de performance liés au budget doivent être dissociés de la qualité substantielle de la justice. Les indicateurs jouent un rôle pour répartir la masse budgétaire. Ils sont préférables à des phénomènes de quémandeur, mais il ne faut pas une pression quantitative sur le juge. Il faut des indicateurs pour comparer entre les

juridictions, faire une clef de répartition. La pression sur le juge est un management contre- productif. Il faut plutôt s’appuyer sur la valeur professionnelle or un système négateur de valeur professionnelle entraine de la souffrance au travail.

Pour le Premier président d’une Cour d’appel de taille moyenne du centre, il est réducteur d’opposer qualité et quantité. L’intérêt porté à la qualité et à sa mesure remonte à la loi LOLF : on a alors cherché à mettre en œuvre des instruments (délais d’ancienneté du stock, taux d’erreur matérielle, durée de délivrance des jugements…). Il souligne que tout se calcule, tout peut se mesurer, y compris l’impartialité. Sur la pertinence du taux de réformation comme indicateur de qualité (certains pays le retiennent) : il souligne la faille de ce critère dans un système comme le nôtre, où l’appel s’apparente à une voie d’achèvement, et où le procès en appel n’a parfois plus rien à voir avec ce qui a été jugé. Entre la première instance et la cassation, au demeurant, il peut y avoir des changements. Or, les cours d’appel ne raisonnent pas nécessairement mieux en droit et n’ont pas nécessairement plus raison. D’ailleurs, parfois, les décisions de première instance sont confirmées par la Cour de cassation. Ce Président souligne enfin qu’il y a beaucoup de raisons pour lesquelles on fait appel ou non, le coût, la durée, différentes stratégies.

Il lui est alors demandé si ce critère du taux de réformation ne peut pas être affiné en faisant ressortir notamment que l’appel n’est pas le même partout et que le taux de réformation est beaucoup plus élevé au Prud’hommes. Il souligne qu’aux Prud’hommes, le premier degré est souvent considéré comme un galop d’essai et les dossiers peu préparés. Il y a peu de risques à agir en contentieux prud’homal ; souvent ce sont les salariés qui assignent et ils n’ont aucune condamnation sur le fondement de l’art. 700. Il faut tenir compte de ce que dans la décision prud’homale il y a un marchandage. S’agissant du faible taux de réformation en matière commerciale, le premier président l’explique parce que les décisions prises par les juges commerçants sont des décisions censées, qui sont prises instinctivement, même si elles sont mal motivées. En la matière, les avocats ici font attention.

Il lui est ensuite demandé si les magistrats censurés en appel ont un retour des décisions de censure. Le premier président souligne que ce sont les tribunaux qui redistribuent. Et là, cela dépend des pratiques… En revanche, en pratique, le turn over des magistrats – du fait des changements réguliers d’affectation - empêche parfois d’avoir le retour. Les décisions ne suivront pas les magistrats, vers leur nouvelle juridiction d’affectation.

2.- Angle syndical

Selon un ancien membre du SM (Syndicat de la magistrature), dans la démarche qualité, il manque la problématique du procès équitable. Elle ne doit pas être présente seulement sur l’apparence, comme dans l’exemple du commissaire du gouvernement dont on a beaucoup parlé. Peut-être plus apparent que réel, personne ne parle de la présence des greffiers au délibéré.

Ce qui compte est aussi la question du juge naturel et comment on distribue une affaire, et donc la démocratie dans une juridiction. Le rôle d’un juge est de respecter la liberté d’autrui : il faut que cette liberté existe dans le tribunal lui-même, entre juges. Il n’y a pas d’évaluation de l’organisation d’un service (d’une chambre), pas d’évaluation des fonctionnements de service.

Cet ancien membre du SM estime que la sécurité juridique est un principe qui est en dessous du droit au procès équitable, il ne peut y avoir une sécurité absolue. L’hypothèse contraire signifierait qu’un plaideur n’a aucune chance de gagner. Or, chacun doit avoir sa chance. Les rébellions de cour sont confirmées par la Cour de cassation à 40 % et produisent les plus

beaux arrêts de la Cour de cassation. Il vaudrait mieux parler de prévisibilité, pas de prédictibilité, c’est une plainte récurrente des justiciables. Il n’existe pas d’instrument pour connaître la prévisibilité ce qui pose un problème pour les avocats qui ne peuvent pas donner de conseil fiable. L’aléa judiciaire a été théorisé en 1980, il est lié à la masse d’affaires, mais la prévisibilité reste un nœud de l’institution.

Selon le Président de l'Union Syndicale des Magistrats (USM), l’intervision n’est pas une solution. Il n’y a pas dans la mentalité française l’idée de contrôle par un autre.

Selon le Président de l'Union Syndicale des Magistrats (USM), il faudrait pouvoir mesurer le temps qui s’écoule entre l’audience et l’exécution du jugement car il dépend du tribunal, avant l’audience le temps dépend surtout des parties. Il ne faut pas fixer de normes de durée tout dépend de la complexité d’une affaire, du jugement, du nombre de greffier. Dans un monde idéal, le délai devrait être de trois à 6 mois, avec un suivi pour ceux qui dépassent les délais prévus, trop court le délai risque d’être prorogé. Il y a un temps de délivrance du jugement surtout en correctionnelle, souvent le premier jugement a été envoyé au casier judiciaire, mais n’est pas encore traité quand survient une nouvelle infraction qui ne peut être qualifiée de récidive. Le temps global entrée/sortie d’une affaire n’est pas pertinent. Dans le programme Lean il était question des irritants : le temps de délibéré était considéré comme un temps de perdu, les personnes qui ont développé Lean dans la justice ne connaissait pas le fonctionnement judiciaire.

3.- Chercheurs.

Pour E Serverin, le critère de l’existence d’une défense part des jugements par défaut, c’est une variable de qualité extraordinaire. Beaucoup de données statistiques ne sont pas exploitées, pas d’évaluation par nature d’affaire et type de procédure. Or, il faudrait partir de la statistique et se demander si cela à avoir avec la qualité. Dans le contentieux de l’impayé, le défaut est massif et quand il y a un défaut de comparution la procédure va vite, mais est-ce un signe de qualité ? Par exemple, la structure du tribunal, fondée sur un ensemble de juges uniques, implique de nombreuses divergences, or, il n’y a pas de banque de données des décisions de premier degré. Un essai dans les prud’hommes à St Etienne a pu être mené : un ordinateur a été dédié à faire une banque de données des différentes formations, afin qu’il se dégage une jurisprudence commune, ou au moins, une connaissance des différentes jurisprudences internes.

Qu’est-ce qui, dans les informations dont on dispose, les sous-produits de gestion, peut constituer un indicateur de qualité ? Dans les indicateurs économiques impliquant des inputs et des outputs ou dans le « world justice project », qu’est-ce qu’on mesure ? Deux ouvrages ont été publiés la même année « évaluer la justice » (E. Breeen v. bibliographie) et « la qualité de la justice » (ML Cavrois, H Dalle et JP Jean v. bibliograhie), l’un repose sur un modèle micro économique avec l’idée de performance fondée sur la ressource rare et l’autre développe une approche tendant à développer le juge unique et à donner des compétences aux greffiers.

Il n’y a pas de manque de données, elles existent mais elles ne sont pas utilisées car il n’y a pas un consensus sur ce qui est pertinent, la nature de l’affaire n’est pas prise en compte. Trois personnes ont construits les indicateurs, on ne sait pas ce qu’on traite on ne sait pas ce qu’on fait, les informations sont là, pas les analyses. La démarche qualité doit prendre en compte les points aveugles du fonctionnement de la justice, comme la fausse collégialité, etc. Il faut faire un film de la qualité pas une photo. A titre d’exemple, on pensait que les procédures d’expulsion locative étaient engagées par les propriétaires institutionnels. Une étude a permis de s’apercevoir que c’était des propriétaires individuels. Il faut une politique

partenariale (avec gens de justice) aussi dans la démarche qualité. A quel type de demandeur a-t-on affaire ? On ne mesure pas les failles, on ne sait pas qu’on n’a pas la même jurisprudence dans la justice civile, il n’existe pas un instrument comme Ariane pour la justice administrative. Il n’y a rien en première instance judiciaire.

De plus les banques de données ne seraient pas suffisantes. Il faut l’analyser et le savoir-faire pour l’analyser, cela ne peut être fait que par le spécialiste d’un contentieux. Ce n’est pas tant des divergences de jurisprudence qu’une dispersion, il n’y a ni savoir ni mémoire.

Le pire critère est la durée d’affaire moyenne il n’a pas d’intérêt, mais il est le seul retenu pour abaisser la durée, on mélange alors les référés et le fond, etc. Ce choix a une fonction idéologique pour masquer l’incapacité à fonctionner, on est dans la communication.

Au XIX° on prenait en compte le taux de recours et de confirmation pour apprécier le travail du juge. Il existait un tableau d’honneur et de déshonneur ; les tribunaux étaient classés. On a perverti la notion de qualité avec le management par la qualité. L’indicateur par le taux de recours pose aujourd’hui un problème avec l’évolution du litige. Dans 80 % des cas, la Cour d’appel confirme la décision des premiers juges. L’indicateur fonctionne mieux pour la Cour de cassation. M. Canivet renvoyait aux Cours d’appel une information sur le taux de cassation avec un commentaire en interne des chambres de la Cour cassation et a créé la catégorie de la cassation disciplinaire et de l’erreur manifeste. Il faut aussi tenir compte de ce que le taux de cassation prend en compte des résistances qui peuvent à terme conduire à des modifications de la jurisprudence de la Cour de cassation.

E. Serverin avait créé un observatoire des contentieux civils (avec l’idée de former à l’interaction). En 1992, une idée similaire a émergé avec P Lascoumes en pénal mais le projet a été arrêté. En droit du travail, elle a cherché la structure des délais excessifs, la date d’audiencement, les renvois à un an. On peut aussi utiliser le temps de la procédure avec la médiation, pas qu’un temps mort.

E. Severin explique qu’il y a eu un découplage entre les systèmes de la chancellerie créé en 1825, les statistiques et en 2001 les indicateurs. Les indicateurs ont chassé la statistique, ce n’est pas qualité contre chiffre, mais chiffres contre chiffres, aujourd’hui l’intérêt pour les statistiques est en recul. Les indicateurs internationaux visent à obtenir une indication de qualité pas un indicateur. Une statistique a chassé l’autre. On ne sait pas combien les tribunaux retournent en dommages et intérêts, en prestations. En 2001 la justice est vue comme un ensemble de coût input-output (E Breen, v. bibliographie), comme facteur de production. On ne sait pas comment elle a redistribué en justice distributive, commutative. Il faudrait un produit intérieur judiciaire.

A Garapon et D Cohen dans « évaluer la justice et qualité de la justice » tirent des informations des systèmes permanents (RG, infocentre local). Les indicateurs de la justice extraits du RG, de la chaîne pénale, de Pharos l’info-centre des infos-centres. L’inspection judiciaire à toutes les données, intègre la nature de l’affaire et fait un travail d’échantillon avec le référentiel du TGI ou du TI. Il n’y a plus d’énergie et d’investissement financier en matière de statistiques. La chancellerie continue seulement à travailler vraiment sur le pénal et la famille, les parties ont été oubliées. A coté des indicateurs, il faudrait créer des instances d’évaluation. Améliorer les indicateurs ne sert à rien (ex synthèse de performance à Rouen). Selon E Serverin, les enquêtes de satisfaction qui impliquent de payer des organismes de sondage sont le degré zéro de la connaissance. Partout dans le monde, la justice est trop longue donc le facteur a été retiré. On est sur le sens commun, on ne mesure rien. L’enquête menée ne doit pas porter sur des questions d’opinion mais des questions de fait, il faut des questions robustes.

De 1825 à nos jours qu’a-t-on compté ? D’abord la décision cassée, (milieu XIX°), puis la qualité de la législation avec un taux d’appel et de cassation par texte pour trouver les points en litige, le montant des créances (aujourd’hui seul le BODAC permet de la savoir). On a changé ce que l’on comptait. On s’inquiétait de la baisse du contentieux entre les deux guerres, puis les affaires ont repris. Administrer est à entendre au sens de fournir de l’information pour connaître la place de la justice dans la société. Il y a eu un affinement de l’outil en 1980 avec des administrateurs INSEE. En 1997, avec le pacte de stabilité et de croissance, il fallait économiser partout, même dans la justice. On ne s’intéresse plus à qui demande quoi devant les tribunaux, vendeur ou acheteur.

Il faut se poser la question du recours aux tribunaux et la question du non-recours, par exemple, à propos de l’aide sociale, il y a beaucoup d’indus surtout avec le RSA, mais pas de jurisprudence. Pour la nomenclature, on est parti de tout ce qu’un juge peut traiter pour voir où il n’y a rien, par exemple en nullité de mariage. La procédure d’injonction de payer est peu utilisée en Belgique car il y a une mise en demeure préalable, de même la baisse devant le Conseil de Prud’hommes depuis 2010, la rupture conventionnelle a vidé le contentieux (qui repart à la hausse en 2013-2014). Ce qui est en jeu est la professionnalisation des prud’hommes. En contentieux de la responsabilité, le taux de recours est élevé car des sommes importantes sont en jeu. Des taux statistiques exogènes permettent de comprendre par exemple la révision compensatoire. Il faut savoir pour réformer. L’indicateur n’apporte aucune connaissance, soit il n’a aucune incidence (objectif non remplis), soit on va augmenter des moyens (ex dans la justice administrative 40 postes supplémentaires), mais si un tribunal ne remplit pas les objectifs, est-ce qu’on enlève de postes ? Les indicateurs dissimulent d’autres réalités.

Les magistrats ont besoin de la prise en compte de la qualité pour donner du sens à leur activité qui n’est mesurée que par des indicateurs quantitatif de performance. Les indicateurs n’apprennent rien, mais les juges les subissent. Ils ne demandent pas des indicateurs de qualité. Le quantitatif entre beaucoup dans la notation. Il y a alors une pression intolérable du chiffre. La demande de qualité est une demande défensive. Le juge se dit, « on me reproche le retard, le nombre de décision » quand il prend connaissance de l’évaluation de son activité. La charge de travail est un indicateur (v. référentiel 2011, évaluation de l’activité du tribunal et performance du tribunal). Les indicateurs internationaux servent pour classer les pays. Derrière la prétendue connaissance de l’activité, les magistrats sont rendus responsables de la performance de la juridiction.

C. Foulquier note que selon le discours officiel, les critères de qualité sont assez larges dans la justice administrative. Pour M. Sauvé la qualité c’est l’adaptation de l’office du juge à son temps et le dialogue avec les parties.

Il faut aussi un programme de réduction des délais pour maintenir la qualité des jugements, écluser un arriéré important, améliorer le travail consultatif.

Mais il n’existe que des indicateurs quantitatifs (10) depuis le début, un seul indicateur de la qualité substantielle, l’annulation d’un jugement mesurée par le taux d’annulation, seul indicateur lié à l’objectif du maintien de la qualité. Objectifs trop généraux en comparaison de la justice judiciaire.

Il existe des indicateurs de qualité plus équilibrés avec la mission de la juridiction financière, dans le projet annuel de performance n°165, garantir la qualité des comptes publics, assister les pouvoirs publics (deux indicateurs : travaux dans les délais et le nombre de leurs auditions parlementaire), 6 objectifs qualité, c’est ambitieux dans la mesure où tous les indicateurs sont quantitatifs. Les indicateurs peuvent être modifiés s’ils sont inadaptés.

Dans la LOLF, il y a une confusion entre qualité et efficacité, la qualité englobe l’efficacité des magistrats et la qualité des décisions et il n’y a pas de définition préalable de la qualité de la justice. Un indicateur permet de déterminer dans quel cas la décision a été suivie par l’administration. Ce n’est pas transposable, le CE fabrique la jurisprudence, ce n’est pas la même culture que la Cour de cassation. Il y a aussi une discipline de respect de l’arrêt du CE avec des rétorsions budgétaires possibles, une conception de politique publique qui n’est pas juridictionnelle. Le projet de juridiction est une sorte de contrat d’objectif avec le Conseil d’Etat. Dans le dialogue de performance, il n’y a pas de contractualisation. Un projet en