La contribution des organismes de producteurs : un sujet contro-

Les éco-organismes sont tout d’abord reconnus pour leur efficacité opérationnelle et pour leur rôle dans la structuration de la filière REP. La raison principale de leur création est une quête d’économies d’échelle. Le regroupement des producteurs se fait de ma- nière spontanée en réponse à leurs nouvelles responsabilités. Ce regroupement permet des mutualisations logistiques et financières bénéfiques. En effet, une gestion nationale des déchets permet de mutualiser les coûts entre les différents membres et d’optimiser les réseaux logistiques ainsi que l’utilisation des infrastructures.

Or, peu d’études ont analysé ce que font les éco-organismes en pratique et, de ce fait, ce qu’ils apportent à la filière, au-delà d’une structuration logistique. En cela, le cas étudié dans la troisième partie montrera que le répertoire des actions est en effet beaucoup plus varié que ce qui est usuellement décrit. Nous verrons que l’éco-organisme a de multiples fonctions essentielles au développement et au renouvellement de la filière.

Pour compléter la littérature pour une recherche ciblant spécifiquement les éco-organismes, Favot (2015) a étudié le cas d’un éco-organisme en Italie. L’auteure a cherché à com- prendre l’intérêt de la création d’une organisation collective et sa forme potentielle. Son travail souligne l’efficacité structurelle d’un acteur central-pivot en tant qu’interface des transactions financières, des activités logistiques et de la communication de l’ensemble des parties prenantes. De plus, Favot met en avant la stabilité qu’offre un organisme col- lectif au sein de la chaîne de valeur : les contrats assurent une vision long terme; le mar- ché est stabilisé; les risques sont réduits. Cette stabilité permet de favoriser les investisse- ments dans l’industrie du recyclage, tout en contrecarrant les pouvoirs du marché. Ainsi, selon l’auteure, un tel organisme collectif permet de réduire considérablement les coûts de transactions par rapport à un modèle multipliant les systèmes individuels.

De même, Massarutto (2014) souligne la structuration de marchés de la matière se- condaire, grâce au soutien des éco-organismes. Selon l’auteur, se focaliser sur le manque d’initiatives individuelles des producteurs est une erreur. Il constate que ces derniers ont contribué à la structuration d’un marché du recyclé auparavant inexistant. Cela, n’aurait pas été possible par l’action individuelle de producteurs, mais résulte bien de la création d’entités influentes pouvant prendre en charge la problématique de gestion des déchets de manière globale en agissant à la fois sur la prévention, la gestion des déchets et la valorisation matière. Pour l’auteur, un facteur majeur de ces entités pivots est leur neu- tralité qui doit être préservée. Leur rôle, selon lui, est d’offrir des lieux neutres, supports d’innovation dans lesquels les acteurs du marché peuvent coopérer en toute confiance. Ces espaces permettent d’équilibrer les forces compétitives du marché et de coopération pour soutenir l’innovation collective et responsable. Leur neutralité permet de mettre en partage des ressources, des connaissances, de valider des prototypes et de mutualiser les coûts d’investissement. En d’autres termes, l’éco-organisme contribue à la production de

communs au sein du dispositif de REP permettant de « démultiplier les capacités d’inno-

vation de leurs membres » (AGGERIet collab.,2017). Massarutto considère ainsi les éco-

organismes comme catalyseurs de la création de réseaux collaboratifs, tout en laissant 122

CHAPITRE II.4. JUSTIFICATION D’UNE APPROCHE PAR LES COMMUNS

par ailleurs les entreprises privées libres pour se focaliser sur leurs avantages compétitifs. Ainsi se joue l’articulation entre responsabilités collective et individuelle. Certaines di- mensions seront mieux gérées au niveau du collectif alors que d’autres doivent rester du domaine privé. Les éco-organismes ont alors la difficile tâche de devoir trouver cet équi- libre entre encourager leurs membres à s’investir dans le collectif sans empiéter sur leur stratégie concurrentielle.

Toutefois, comme annoncé précédemment, les avantages de dispositifs collectifs fon- dés sur des organismes collectifs est un sujet controversé (FAVOT,2015;LIFSETet collab.,

2013;MAYERS et BUTLER,2013). De nombreuses critiques soulignent les dysfonctionne-

ments de dispositifs collectifs, notamment les risques qui entourent la création de mo- nopoles pouvant conduire à un manque d’initiatives à l’éco-conception, un manque de transparence, une concentration du marché, voire un abus de position dominante (BA- HERS,2016;HICKLE,2014;MASSARUTTO,2014). La difficulté est de quantifier la contribu-

tion d’un acteur tiers. Restreindre l’analyse au travers de calculs coût-avantages de court terme ne permet pas de saisir toute la capacité créatrice de dispositifs complexes qui ré- clament une continuité de l’action, qui s’évaluent sur le temps long selon des dimensions qui peuvent être également qualitatives. En effet, les incitations à l’éco-conception et à la valorisation-matière ne relèvent pas uniquement de mécanismes économiques d’inter- nalisation des coûts. Il s’agit également de soutenir un écosystème favorisant l’émergence d’un marché durable plus respectueux de l’environnement. En conséquence, le potentiel durable d’un système de REP est à saisir à travers la dynamique de l’action collective in- duite. Aussi est-il pertinent d’étudier la généalogie de la mise en œuvre d’un système de REP en se focalisant sur l’activité collective des producteurs non seulement au niveau du collectif mais également au niveau individuel.

Pour résumer, il est largement admis que les politiques de REP ont permis d’aug- menter les taux de collecte et de recyclage. En revanche, les incitations à la prévention et à l’éco-conception restent encore trop faibles. Au-delà de ce constat, il s’agit de s’intéresser aux pratiques effectives des filières REP. En effet, c’est un dispositif dont l’objet est de gérer les déchets, mais pas seulement, il se veut également force de créa- tion collective. Cependant, le déchet comme commun pose des difficultés nouvelles par rapport à la gestion de communs naturels étudiés par Ostrom (qui sont stables et identifiés). On l’a souligné, la problématique des communs non préexistants et « in- connus » soulève le risque d’essoufflement de l’action collective. D’où l’importance à la fois du rôle de l’État, en tant que garant des institutions dont les règles éviteront les risques « d’enclosure » (DEFALVARDet DENIARD,2016) et des éco-organismes en tant

qu’animateur du collectif. Ainsi, sans contester le rôle clé des éco-organismes comme acteurs tiers dans le processus de co-régulation (HICKLE,2014), il s’agit de maintenir

un équilibre entre favoriser la responsabilisation d’acteurs pivots sur le long terme et dynamiser le secteur par les mécanismes de type marché et la concurrence.

Pour comprendre la responsabilisation en pratique, ainsi que le fonctionnement de la co-régulation, ce travail de recherche s’appuie sur le cas de la filière des Déchets d’Équipements Électriques et Électroniques. Dans la troisième partie seront présentés l’intérêt particulier de ces déchets, l’historique de la construction de la filière, l’émer- gence de la gouvernance avec la création d’éco-organismes, l’organisation générale de la filière et les évolutions, ainsi que la dynamique du dispositif assurant une conti-

CHAPITRE II.4. JUSTIFICATION D’UNE APPROCHE PAR LES COMMUNS

nuité. Avant ce passage à la partie trois et au regard des parties précédentes expliquant les enjeux du principe de REP et de la mise en œuvre d’une telle politique, nous allons justifier le choix de la filière DEEE comme cas d’étude.

Transition : L’intérêt de l’étude de la

filière DEEE

La filière REP DEEE est opérationnelle depuis 2006. Elle fait partie des premières fi- lières REP européennes avec les filières emballages (1993) et piles et accumulateurs por- tables (2001). Elle est, en France, la seconde filière à responsabilité opérationnelle21, après la filière piles et accumulateurs. Les DEEE sont des déchets complexes qui ont conduit à la construction d’une filière riche en enseignements. Ce flux de déchet regroupe à lui seul de multiples enjeux que l’on retrouve dans diverses autres filières. C’est une filière struc- turante qui a servi d’exemple à l’ensemble des autres filières REP, et ce, encore jusqu’à aujourd’hui. En effet, les DEEE sont des déchets dont la gestion en mélange pose des dif- ficultés imputables à leur quantité croissante (tel est le cas pour les emballages), à leur dispersion (notamment pour les petits appareils électriques, de la même manière que pour les piles et accumulateurs), à leur dangerosité (comme c’est le cas pour les produits chimiques) et à leur composition complexe rendant leur valorisation coûteuse.

Cette concentration de difficultés fait que la filière REP DEEE a soulevé de multiples défis qui ont suscité des réponses innovantes et qui ont contribué à faire évoluer la doc- trine de la REP au sens large. En effet, c’est une filière où la collecte pose des difficultés particulières du fait de l’hétérogénéité du flux (petits vs très gros électroménagers; faible vs grande valeur résiduelle) et d’une forte concurrence de filières parallèles dont certaines sont illégales. La question de l’incitation à l’éco-conception résonne aussi particulière- ment dans ce secteur en raison des soupçons d’obsolescence programmée ainsi que de l’enjeu des matières critiques. La valorisation matière représente à elle seule un véritable défi. Elle nécessite la construction de tout un écosystème d’affaires afin de rendre durable un nouveau marché de la matière secondaire. Ceci contrairement à la filière emballages où la matière recyclée est relativement homogène et en quantité et qualité suffisantes per- mettant l’émergence spontanée d’un marché. Par ailleurs, le nombre de parties prenantes est conséquent, rendant les conflits d’intérêts multiples. Notamment, cette filière DEEE a des liens particuliers et historiques avec le secteur de l’Économie Sociale et Solidaire à travers les activités de réemploi et de réparation. Le pilotage est, de ce fait, très complexe. En réalité, il a fallu différentes expériences avant de trouver un pilotage adapté à la gestion des différentes filières REP. Pour sélectionner les éco-organismes de la première filière européenne sur les emballages, il avait été décidé de mettre en place une commis- sion d’agrément regroupant l’ensemble des parties prenantes. Cette commission avait pour fonction l’élaboration d’un cahier des charges auquel les éco-organismes candidats devaient répondre. Cette procédure s’étant avérée très lourde, la seconde filière sur les piles et accumulateurs a été mise en œuvre à travers de simples conventions avec les ac-

21. Si l’on exclut la filière de l’agrofourniture qui est opérationnelle mais volontaire, elle ne découle pas d’une directive européenne.

TRANSITION : L’INTÉRÊT DE L’ÉTUDE DE LA FILIÈRE DEEE teurs privés afin d’alléger la tâche des pouvoirs publics. Cependant, la multiplicité des demandes a finalement conduit à davantage de travail de vérification. C’est pourquoi le pilotage par la commission d’agrément est devenue la règle à partir de la filière DEEE et s’est consolidée depuis (à l’exception de la filière pneu qui est restée longtemps sans agré- ment).

Enfin, pour toutes ces raisons dans la filière DEEE, l’enjeu d’articulation entre les res- ponsabilités collective et individuelle est particulièrement pressant, contrairement à la filière emballages dans laquelle l’incitation individuelle s’aligne plus volontiers à l’action collective. Par exemple, réduire l’utilisation de matière dans un emballage contribue à la fois à préserver les ressources naturelles et à diminuer les coûts matière du produc- teur. Ainsi, la filière DEEE englobe de multiples problématiques sociales, économiques et environnementales, voire géopolitiques, dont la construction a été très riche d’enseigne- ments.

Conclusion de la partie 2

Cette deuxième partie permet d’expliquer et de justifier le choix d’application du cadre théorique exposé à la partie 1 à l’analyse du principe de responsabilité élargie du pro- ducteur. Contrairement à la littérature économique, politiste ou managériale dominante qui étudie ex ante l’efficacité des REP ou bien les conditions de leur mise en œuvre (le « comment »), nous prenons le parti d’étudier les filières REP comme un dispositif collec- tif visant à susciter une dynamique d’action collective dans l’inconnu et qui se construit "chemin faisant" à partir d’expérimentations collectives.

Pour cela, nous allons nous appuyer sur la littérature sur les communs qui révèle des dispositifs de solidarité collective garantissant une action commune dans la durée. Avec la différence que, dans le cas des déchets, l’action de l’État est essentielle afin de susciter une pratique du commun par les acteurs régulés, pratique autrement non revendiquée.

Cette perspective a plusieurs implications pour notre recherche :

— Ne pas rester focalisé sur la conformité des résultats aux objectifs (telles les éva- luations classiques des politiques publiques) mais s’intéresser à la manière dont l’agenda des filières REP se structure "chemin faisant" en fonction des expérimen- tations et des apprentissages générés ou, autrement dit, à « la conception de l’éva- luation comme d’une activité créatrice » (CHANUT,2010));

— Étudier les processus d’expérimentation (qui permettent de mettre à jour les condi- tions et les mécanismes générateurs) en montrant la dynamique entre des enjeux d’innovation individuels et la constitution d’un commun;

— À partir de ces cas, montrer ce qui fait commun et comment ce commun émerge de l’action collective;

— Mettre en évidence les mécanismes de pilotage et de gouvernance de ces filières REP dans une approche s’inspirant d’Ostrom, tout en identifiant les principes d’une co-régulation.

Pour comprendre la responsabilisation en pratique, ainsi que le fonctionnement de la co-régulation, ce travail de recherche s’appuie sur le cas de la filière des Déchets d’Équi- pements Électriques et Électroniques. Dans l’encadré qui suit est présenté l’intérêt par- ticulier de ces déchets. Puis, dans la troisième partie, seront présentés l’historique de la construction de la filière, l’émergence de la gouvernance avec la création d’éco-organismes, l’organisation générale de la filière DEEE et les évolutions, ainsi que la dynamique du dis- positif assurant une continuité dans le temps.

CONCLUSION DE LA PARTIE 2 — Quels principes de régulation et de gouvernance sont nécessaires pour créer et main-

tenir l’adhésion des producteurs à un projet collectif évolutif?

— Comment trouver un équilibre entre responsabilisation individuelle — nécessaire pour promouvoir la prévention et l’éco-conception — et responsabilité collective — nécessaire pour mutualiser les efforts?

Encadré : Les enjeux de la valorisation

des Déchets d’Équipements Électriques

et Électroniques

La valeur des déchets a fortement évolué au cours du temps. Des ordures récu- pérées par les chiffonniers, aux déchets polluants à éliminer par incinération ou en- fouissement, est apparue la « mine urbaine » composée des Déchets d’Équipements Électriques et Électroniques, riches en métaux. Le vocabulaire caractérisant les dé- chets s’est ainsi détaché du thème de la mort et de la répugnance pour un champ de la création et de la valorisation de la matière. Cette prise de conscience de la valeur de nos déchets résulte d’enjeux économiques (crise de la matière première), géopoli- tiques (sécurisation des approvisionnements et contrôle des gisements), environne- mentaux (pollution par les substances dangereuses) et sociétaux (risques sanitaires). Cet encadré a pour but d’expliquer plus précisément les enjeux de la valorisation des DEEE.

Que sont les Déchets d’Équipements Électriques et Élec-

troniques?

Tout d’abord, il s’agit de préciser ce que regroupent les Déchets d’Équipements Électriques et Électroniques (DEEE). Ce sont des produits arrivés en fin de vie qui fonctionnaient grâce à « un courant électrique ou à un champ électromagnétique, ou un équipement de production, de transfert ou de mesure de ces courants et champs, conçu pour être utilisé à une tension ne dépassant pas 1000 volts en courant alternatif et 1500 volts en courant continu » (ADEME,2013b). En 2015, 710 millions d’équipements neufs ont été mis sur le marché (soit une hausse de 11,4% par rapport à 2014), ce qui représente un parc de milliers de tonnes d’équipements (soit une hausse de 7,1%) (ADEME,2016a).

Ce gisement représente un très grand nombre d’appareils aux dimensions et aux poids extrêmement variés puisqu’on retrouve dans ce flux à la fois du gros électromé- nager (réfrigérateur, machine à laver) comme du petit appareil (grille pain, perceuse, téléphone portable). Jusqu’en 201822, les EEE sont divisés en onze catégories : (1) gros appareils ménagers; (2) petits appareils ménagers; (3) équipements informatiques et de télécommunications; (4) matériel grand public; (5) matériel d’éclairage; (6) outils électriques et électroniques (à l’exception des gros outils industriels fixes); (7) jouets; (8) équipements de loisir et de sport; (9) dispositifs médicaux (à l’exception de tous

ENCADRÉ : LES ENJEUX DE LA VALORISATION DES DÉCHETS D’ÉQUIPEMENTS ÉLECTRIQUES ET ÉLECTRONIQUES les produits implantés et infectés); (10) instruments de surveillance et de contrôle et (11) distributeurs automatiques et panneaux photovoltaïques.

Les éco-organismes de la filière DEEE ont chacun des catégories spécifiques à gé- rer et qui peuvent se recouper. Ainsi, Éco-systèmes est agréé pour collecter et traiter toutes les catégories, exceptées les catégories cinq et onze. De manière générale, la collecte des DEEE ménagers est organisée selon cinq grands flux : le Gros Électromé- nager Froid (GEM F) tel que les réfrigérateurs (flux qui représente 17% du tonnage de DEEE traités en 2015 [ADEME,2016a]), le Gros Électroménager Hors Froid (GEM HF) tel que les machines à laver (représentant 40% du tonnage de DEEE traités en 2015), les écrans (ordinateurs, téléviseurs) (représentant 16% du tonnage de DEEE traités en 2015), les Petits Appareils en Mélange (PAM) tels que les grille-pains, outillages, télé- phones (représentant 26% du tonnage de DEEE traités en 2015) ainsi que les lampes (ce dernier flux n’est pas géré par Éco-systèmes).

Quelle valeur dans les DEEE?

La valeur de ces différents flux de déchets n’est pas du tout équivalente. Elle dépend du coût de dépollution et de traitement ainsi que de la composition matière. Il existe des substances réglementées à extraire lors de la dépollution des DEEE, tels que les gaz réfrigérants, les composants contenant du mercure, des substances radioactives, les déchets d’amiante, les lampes à décharge, les matières plastiques contenant des retardateurs de flamme bromés, les piles et accumulateurs, les tubes cathodiques, les condensateurs contenant du polychlorobiphényle, etc. En 2015, les tubes cathodiques représentaient la plus grande part des substances réglementées traitées (soit 53%) en raison de leur poids élevé et du nombre important de téléviseurs à tubes cathodiques arrivant en fin de vie. À ce titre, Éco-systèmes a traité près de 40 000 tonnes de tubes cathodiques en 2015 (Eco-systèmes,2015).

La dépollution se fait dans des installations adaptées qui utilisent des techno- logies et des procédés industriels spécialisés et coûteux. Il existe en France environ 215 centres de traitement de DEEE (dont 90 sont en contrat avec Eco-systèmes [Eco-systèmes,2015]), qui effectuent une ou plusieurs des différentes opérations sui- vantes : réemploi, réutilisation, dépollution, démantèlement, broyage, tri, recyclage, traitement physico-chimique.

Après dépollution, les déchets deviennent des ressources valorisables qui peuvent être revendues sur le marché. Ainsi, en moyenne 80% du poids des DEEE sont revalo- risés en matière première qui est revendue à l’industrie. La part restante est soit brûlée (souvent par valorisation énergétique), soit enfouie en tant que déchet ultime. En pra- tique, le coût de la dépollution des appareils de froid et des écrans est partiellement compensé par les recettes ferrailles issues de la vente de matière des autres appareils (GEM HF et PAM). Le tableauII.4.1donne la composition matière moyenne des cinq flux de collecte.

ENCADRÉ : LES ENJEUX DE LA VALORISATION DES DÉCHETS D’ÉQUIPEMENTS ÉLECTRIQUES ET ÉLECTRONIQUES

Ferraille Métaux non fer- reux23 Plastique recyclé Minéraux24_Tubes catho- diques Déchets Autres25 GEM F 59% 6% 30% 2% 0% 3% 0% GEM HF 58% 5% 8% 13% 0% 16% 0% Écran 12% 5% 17% 0% 55% 3% 8% PAM 45% 15% 25% 0% 0% 10% 5%

TABLEAUII.4.1 – Composition moyenne des cinq flux de collecte (Eco-systèmes,nc)

Aussi les DEEE ont-ils une composition très hétérogène. Ils contiennent des métaux, des plastiques, et d’autres matériaux. Certaines substances sont polluantes alors que d’autres sont à forte valeur, voire certaines les deux à la fois. Ainsi, le traitement des DEEE a un coût opérationnel (logistique, dépollution, traitement) mais permet également de dégager une recette matière. En 2013, les recettes matières de l’ensemble des éco-organismes s’élevaient à 87 979 000€, par rapport à des coûts opérationnels de 203 854 000€ (ADEME,2014).

La matière récupérée peut avoir un intérêt économique en raison de la quantité importante recyclée et sa vente en masse, ou de la qualité de la matière et sa haute valeur ajoutée. Il faut ainsi distinguer les matières usuelles tels que les plastiques et les métaux ferreux ou non ferreux, des matières spécifiques tels que certains métaux