Cons conc., décision 92-MC-08.

O Sistema Nacional de Cultura (SNC) é um instrumento de gestão compartilhada entre os entes federados e a sociedade civil, para a elaboração e execução

de políticas públicas de cultura. Tem como órgão gestor e coordenador o Ministério da Cultura em âmbito nacional as secretarias estaduais/distrital e municipais de cultura ou equivalentes em seu âmbito de atuação, configurando, desse modo, a direção em cada esfera de governo (BRASIL, 2013). O SNC é integrado pelos sistemas municipais, estaduais e distrital de cultura, e pelos sistemas setoriais, como representados na Figura 2.

Figura 2 – Sistema Nacional de Cultura

Fonte: Adaptado de BRASIL 2010.

As políticas, programas, projetos e ações desenvolvidas pelo Ministério da Cultura (Minc), a partir do ano de 2003, durante a atuação do ministro Gilberto Gil, têm sido norteados por uma concepção que compreende a cultura em três dimensões: a simbólica, a cidadã e econômica. Essas três dimensões, que incorporam visões distintas, porém complementares sobre a atuação do Estado na área cultural, inspiram-se nos direitos culturais e buscam responder aos novos desafios da cultura no mundo contemporâneo. A concepção tridimensional da cultura, como fator de abrangência, ficou conhecida como a principal marca da política cultural implantada no país, nos últimos anos. Agora, essa concepção, através do Sistema Nacional de Cultura e do Plano Nacional de Cultura, passa a ser adotada como política de Estado e se constituir num elemento central da Política Nacional de Cultura (BRASIL, 2010).

Figura 3 – Tridimensionalidade da Cultura

Fonte: adaptado de Brasil (2010)

A dimensão simbólica fundamenta- se na ideia de que é inerente aos seres humanos a capacidade de simbolizar, que se expressa por meio de diversas línguas, valores, crenças e práticas. Nessa perspectiva, também chamada antropológica, a cultura humana é o conjunto de modos de viver, os quais variam de tal forma que s é possível falar em culturas humanas no plural. Adotar a dimensão simbólica possibilita superar a tradicional separação entre política de fomento à cultura (geralmente destinadas às artes) e de proteção do patrimônio cultural, pois ambas se referem ao conjunto da produção simbólica da sociedade. A dimensão cidadã fundamenta-se no princípio de que os direitos culturais fazem parte dos direito humanos e devem constituir- se como plataforma de sustentação das políticas culturais. Essa dimensão está garantida na Constituição Brasileira. A dimensão econômica compreende que a cultura, progressivamente vem se transformando num dos segmentos mais dinâmico das economias de todos o países, gerando trabalho e riqueza. Mais do que isso, a cultura, hoje, é considerada elemento estratégico da chamada nova economia ou economia do conhecimento, que se baseia na informação e na criatividade impulsionadas pelos investimentos em educação e cultura (BRASIL, 2012).

A dimensão simbólica está claramente expressa na Constituição Federal de 1988, que inclui entre os bens de natureza material e imaterial que constituem o

patrimônio cultural brasileiro, todos os “modos de viver, fazer e criar” dos “diferentes

Adotar essa dimensão possibilita instituir uma política cultural que enfatiza, além das artes consagradas, toda a gama de expressões que caracterizam a diversidade cultural brasileira. Mesmo no âmbito exclusivo das artes, a concepção simbólica permite ampliar a ação pública para abranger todos os campos da cultura. Artes populares, eruditas e de massas são colocadas num mesmo patamar político, merecendo igual atenção do Estado, embora com programas, ações e projetos específicos e respeito ao comando constitucional que protege, de forma especial, as culturas populares, indígenas e afro- brasileiras (art. 215). Também é superada a tradicional separação entre políticas de fomento à cultura (geralmente destinadas às artes) e de proteção ao patrimônio cultural, pois ambas se referem ao conjunto da produção simbólica da sociedade (PARANÁ, 2010).

A dimensão cidadã vem da compreensão de que os direitos culturais fazem parte dos direitos humanos e que devem se constituir numa plataforma de sustentação das políticas culturais. Isto é algo recente, embora esses direitos estejam, desde 1948, inscritos na Declaração Universal dos Direitos do Homem. Sob o ponto de vista econômico, a cultura pode ser compreendida de três formas: como sistema de produção, materializado em cadeias produtivas; como elemento estratégico da nova economia (ou economia do conhecimento); e como um conjunto de valores e práticas que têm como referência a identidade e a diversidade cultural dos povos, possibilitando compatibilizar modernização e desenvolvimento humano (BRASIL, 2010).

O SNC foi instituído a partir de Emenda Constitucional, no. 71, de 29 de novembro de 2012:

Art. 216-A O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico, com pleno exercício dos direitos culturais (BRASIL, Emenda Constitucional nº. 71, de 29 de novembro de 2012, 2012).

Como se pode observar na definição do SNC, o novo modelo pretende romper

com várias práticas tradicionais da gestão cultural brasileira, “tais como o isolamento e

a prática concorrencial entre os entes federados, o autoritarismo na forma de gestão e na

formulação das políticas públicas, a centralização das decisões e dos recursos” (PEIXE,

2013). Segundo Peixe (2013), o SNC trata a cultura dentro de uma concepção ampla, como um dos pilares do desenvolvimento, juntamente com as dimensões econômica, social e humana. Com o intuito de assegurar o pleno exercício dos direitos culturais a todos os brasileiros, como estabelece o Art. 215 da Constituição Federal de 1988.

O SNC é fundamentado pela política nacional de cultura nas diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de Cultura (PNC). A lei do PNC determina que o SNC seja o principal articulador federativo do PNC. É através do acordo de cooperação federativa para desenvolvimento do SNC que municípios, estados e distrito federal podem fazer a adesão ao SNC e ao PNC.

§ 1° O Sistema Nacional de Cultura - SNC, criado por lei específica, será o principal articulador federativo do PNC, estabelecendo mecanismos de gestão compartilhada entre os entes federados e a sociedade civil. § 2o A vinculação dos Estados, Distrito Federal e Municípios às diretrizes e metas do Plano Nacional de Cultura far-se-á por meio de termo de adesão voluntária, na forma do regulamento (BRASIL, LEI 12.343 de, 2 de dezembro de 2010, 2010).

O PNC foi instituído pela Lei 12.343, de 2 de dezembro de 2010, com a finalidade de fazer o planejamento e implementação de políticas públicas de longo prazo (até 2020), voltadas à proteção e promoção da diversidade cultural brasileira. Ele foi elaborado em processos de participação social como as Conferências Nacionais de Cultura, em seminários realizados em todos os estados da federação e nas deliberações do Conselho Nacional de Política Cultural. A lei que o institui prevê 53 metas, que foram estabelecidas por meio da participação da sociedade e gestores públicos para a área da cultura, a serem atingidas até 2020. O Plano tem como objetivos;

[...] o fortalecimento institucional e definição de políticas públicas que assegurem o direito constitucional à cultura; a proteção e promoção do patrimônio e da diversidade étnica, artística e cultural; a ampliação do acesso à produção e fruição da cultura em todo o território; a inserção da cultura em modelos sustentáveis de desenvolvimento socioeconômico e o estabelecimento de um sistema público e participativo de gestão, acompanhamento e avaliação das políticas culturais (BRASIL, 2014).

O texto da Emenda estabelece doze princípios e nove estruturas para a gestão conjunta de políticas públicas, entre os três níveis de governo. Nele, é possível observar a preocupação com políticas públicas que sinalizem para questões que dialogam com

abordagens que sejam mais “democráticas e transparentes” (MALAFAIA e

BITENCOURT, 2013). Os princípios que regem o SNC são:

I - diversidade das expressões culturais; II - universalização do acesso aos bens e serviços culturais; III - fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais; IV - cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural; V - integração e interação na execução das políticas, programas, projetos e ações desenvolvidas; VI - complementaridade nos papéis dos agentes culturais;

VII - transversalidade das políticas culturais; VIII - autonomia dos entes federados e das instituições da sociedade civil; IX - transparência e compartilhamento das informações; X - democratização dos processos decisórios com participação e controle social; XI - descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações; XII - ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura (BRASIL, Emenda Constitucional nº. 71, de 29 de novembro de 2012, 2012).

Para cumprir seus objetivos, a estrutura do sistema compreende a participação de uma série de órgãos, de todos os níveis da federação, e representantes da sociedade civil. Sua estrutura está definida no parágrafo segundo da Emenda e pode ser observada na Figura 4:

§ 2º Constitui a estrutura do Sistema Nacional de Cultura, nas respectivas esferas da Federação: I - órgãos gestores da cultura; II - conselhos de política cultural; III - conferências de cultura; IV - comissões intergestores; V - planos de cultura; VI - sistemas de financiamento à cultura; VII - sistemas de informações e indicadores culturais; VIII - programas de formação na área da cultura; e IX - sistemas setoriais de cultura. (BRASIL, Emenda Constitucional nº. 71, de 29 de novembro de 2012, 2012).

Figura 4 – Elementos Constitutivos dos Sistemas de Cultura

Fonte: Adaptado de BRASIL 2010.

O papel e atribuições de cada componente do SNC são definidos na lei que regulamenta o seu funcionamento, bem como as relações entre eles, na tentativa de assegurar a integração, a interação e a complementaridade dos elementos constitutivos

do sistema. O SNC, nas suas respectivas esferas da Federação, tem como estrutura: uma Coordenação, que é regida pelo órgão gestor da cultura; Instâncias de Articulação, Pactuação e Deliberação, formadas por conselho de política cultural, conferência de cultura e comissão intergestores; Instrumentos de Gestão, que são o plano de cultura, o sistema de financiamento da cultura, o sistema de informações e indicadores culturais, e programa de formação na área da cultura; e Sistemas Setoriais de Cultura, envolvendo o sistema de patrimônio cultural, sistema de museus, sistema de bibliotecas e outros que vierem a ser instituídos. (BRASIL, 2010).

Cunha Filho (2010) alerta que não se deve confundir o sistema nacional da cultura (como descrito acima) com o sistema federal da cultura, pois ambos são coordenados pela União, mas têm objetivos diferentes. Enquanto o SNC tem por papel integrar todos os subsistemas culturais do país, o federal é apenas uma parte daquele, sendo integrado apenas pelos órgãos públicos e pessoas jurídicas de natureza cultural desta esfera de poder, cuja atuação tem repercussão nacional.

Destas diferenças decorre que, respeitados os princípios constitucionais culturais, os órgãos gerenciais do sistema federal da cultura podem ficar sob a gestão de autoridades federais; diferentemente, o sistema geral somente merecerá a designação de nacional, se a coordenação respectiva for composta por representação dos diversos segmentos formadores dos subsistemas de cultura (CUNHA FILHO, 2010).

Não se pode perder de vista que a integração dos estados e municípios ao Sistema deve facilitar o cumprimento de suas obrigações culturais, mas não os exime das responsabilidades constitucionalmente atribuídas a cada um. Esta integração pressupõe interlocução e contatos, o que, por seu turno, demanda uma estrutura pública que possa acionar, em cada rincão, o funcionamento da política cultural, bem como alimentar a rede de relações com as estruturas congêneres de outros municípios, do Es- tado e da União. Isso mostra a necessidade de um órgão ou entidade específico para a cultura em cada ente confederado (CUNHA FILHO, 2010).

A estrutura unitária dos municípios brasileiros, bem como os princípios constitucionais de regência da administração pública – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – determinam que a organização dos distintos setores que estão sob suas responsabilidades, inclusive a cultura, se materialize de forma sistêmica. Entretanto, deseja-se que o sistema de cultura dos municípios integre-se ao

do Estado a que pertencem e também ao da União, para a finalidade de partilha das responsabilidades comuns (CUNHA FILHO, 2010).

Na esfera estadual e distrital, os sistemas de cultura são compostos por, no mínimo:

I - coordenação: a) Secretaria Estadual ou Distrital de Cultura ou órgão equivalente: II - instâncias de articulação, pactuação e deliberação: a) Conselho Estadual ou Distrital de Política Cultural; b) Conferência Estadual ou Distrital de Cultura; e c) Comissão Intergestores Bipartite. III - instrumentos de gestão: a) Plano Estadual ou Distrital de Cultura; e b) Sistema Estadual ou Distrital de Financiamento à Cultura (BRASIL, 2010).

Em Minas Gerais, desde 1994, no texto da lei 11.726 – que dispunha sobre a política cultural do Estado de Minas Gerais – já se implementava os conceitos de Sistema Estadual de Cultura e Plano Estadual de Cultura. Entretanto, o Estado foi um dos últimos a assinar o termo de adesão ao SNC, tendo sido feito no dia 16 de dezembro de 2013. O modelo estabelecido ao longo dos anos demonstra uma tentativa do Governo de Minas de trabalhar com a cultura de forma estratégica, o que possibilitou ao Estado ter um robusto sistema de cultura, diferenciando-se em vários aspectos dos demais sistemas do restante do país. Contudo, apesar das diferenças, atende perfeitamente as exigências do SNC.

O Sistema Estadual de Cultura de Minas Gerais é composto por 12 unidades, entre administrações diretas e vinculadas, conselhos e programas estruturadores, respeitando as especificidades de cada integrante do Sistema, como exposto na Figura 5, a seguir (MINAS GERAIS, 2014).

Figura 5 – Organização do Sistema Estadual de Cultura de Minas Gerais

Fonte: Minas Gerais (2014).

No âmbito municipal, os Sistemas Municipais de Cultura, de acordo com o Art. 20, devem ser compostos, no mínimo, por:

I - coordenação: a) Secretaria Municipal de Cultura ou órgão equivalente. II - instâncias de articulação, pactuação e deliberação: a) Conselho Municipal de Política Cultural; e b) Conferência Municipal de Cultura. III - instrumentos de gestão: a) Plano Municipal de Cultura; e b) Sistema Municipal de Financiamento à Cultura (BRASIL, 2010).

Como se observa, os Sistemas Estaduais e Distrital de Cultura podem ser constituídos por nove componentes, dos quais seis são obrigatórios. Por sua vez, os Sistemas Municipais de Cultura (SMC) podem ser constituídos por oito componentes, não possuindo comissões intergestoras, sendo que apenas cinco são obrigatórias. Tanto

nos âmbitos estaduais e distrital, como nos municípios, três componentes são opcionais

– Sistemas de Informações e Indicadores Culturais; Programas de Formação na Área da

Cultura; e Sistemas Setoriais de Cultura (PEIXE, 2013). Embora não sejam obrigatórios, é importante que todos os estados e municípios, que tenham condições, também instalem todos os componentes dos sistemas simplesmente porque são úteis à boa e democrática gestão pública da cultura (CUNHA FILHO, 2020).