Les conséquences de l’incompétence des organes de suivi du Conseil de l’Europe

été retouché depuis 1949. Plus largement, il paraît judicieux d'organiser une communication inter-organisationnelle et institutionnalisée, afin d'assurer une meilleure effectivité pour les actions des organisations et pour éviter que les organes de suivi du Conseil de l'Europe se retrouvent démunis face aux actes de ces organisations internationales.

La multiplication des organisations internationales et de leur pouvoir entraîne des conséquences non négligeables sur le terrain de la protection des droits fondamentaux. Le Conseil de l’Europe a évolué en envisageant la possibilité pour l’Union européenne d’adhérer directement à ses conventions et en proposant inversement une déconnexion de ses conventions en faveur du droit de l’Union. Cependant, cela ne suffit pas pour mettre en cause la responsabilité de organisations internationales. Les organes de suivi du Conseil de l’Europe sont dans l’obligation de se déclarer incompétents lorsque l’organisation internationale est désignée comme à l’origine d’une potentielle violation des droits fondamentaux.

B. Les conséquences de l’incompétence des organes de suivi du Conseil de l’Europe

Les mécanismes de suivis institués par les différentes conventions du Conseil de l’Europe ont une réaction logique face à l’inadaptation du Conseil de l’Europe aux autres organisations internationales. En effet, il existe un phénomène de rejet des affaires mettant en cause les organisations internationales. À défaut de pouvoir se fonder sur un acte national d'exécution, ces organes ignorent toute revendication à l'encontre d'une organisation, sur le

282 Le document peut être consulté à l'adresse suivante : <http://www.jp.coe.int>.

283 Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, 10 mai 2007, CM(2007)74,

fondement de l’incompétence ratione personae ou ratione materiae (1), ce qui aboutit à une absence de responsabilité des organisations internationales, mais aussi des États membres de ces organisations (2).

1. L'incompétence ratione personae et ratione materiae

Le rejet d'une requête pour incompétence ratione personae ou materiae est un débat qui a surtout lieu devant la Cour EDH. Parmi les mécanismes de suivi prévus dans les conventions du Conseil de l’Europe, seuls deux reçoivent directement des requêtes : la Cour EDH et le Comité européen des droits sociaux (Comité EDS) institué par la Charte sociale européenne de 1961284 . Toutefois, le Comité EDS a plus souvent été confronté à des

directives de l’Union européenne285 , ce qui lui permet de s’appuyer sur la marge de

manœuvre laissée aux États lors des transpositions286. Les décisions de la Cour EDH sont

ainsi plus riches d'enseignement.

Une requête est irrecevable ratione personae, car l'entité désignée comme défendeur n'est pas partie à la Convention EDH. Le transfert de compétences d'un État à une organisation internationale remet en cause la simple responsabilité de l'État, puisque l'action de l'organisation est due à une décision commune des États membres, en cas d'intergouvernementalisme, ou par les institutions instaurées par les États, lorsqu'il y a une forme d'intégration287 . Cependant, il n'est pas possible d’agir directement contre une

organisation internationale qui n'est pas partie à une convention, puisqu'elle n'a pas accepté au préalable de se soumettre aux principes dudit texte. Ainsi, le rejet « inéluctable »288 est

284 Charte sociale européenne signée le 18 octobre 1961, STE n° 35, révisée par un texte signé le 3 mai 1996,

STE n° 163. Il faut préciser que le Comité EDS ne reçoit que des requêtes émanant d’entités représentatives de la société civile et des rapports sociaux.

285 En matière de politique sociale, la directive est l'outil le plus utilisé, conformément à l'article 153 § 2 b)

TFUE.

286 Comité EDS, 30 novembre 2004, CFE-CGC c/ France, réclamation n° 16/2003, voir le point 30. Voir

également J.-P. MARGUÉNAUD et J. MOULY, « Le Comité européen des droits sociaux, un laboratoire d'idées sociales méconnu », RDP, 2011, n° 3, p. 685.

287 Plus précisément, le raisonnement de la Cour EDH a évolué : d'abord, le transfert de compétence ne doit

pas entraîner une diminution de la protection assurée dans la Convention EDH puis la Cour EDH a admis la nécessité d'assurer le bon fonctionnement des institutions, voir A. POTTEAU, « À propos d'un pis-aller : la responsabilité des États membres pour l'incompatibilité du droit de l'Union avec la Convention européenne des droits de l'homme. Remarques relatives à plusieurs décisions « post-Bosphorus » de la Cour européenne des droits de l'homme », RTDE, 2009, n° 4, spéc. p. 698.

288 L. BURGORGUE-LARSEN, La Convention européenne des droits de l'homme, LGDJ, Lextenso éditions,

celui fondé ratione personae. Mais l'irresponsabilité de l'État n'est pas totale. En effet, le transfert de compétence, ultérieur à la signature de la Convention, ne peut être utilisé comme justifiant une violation. La Convention EDH précède bien le système de l'Union, même si ce dernier est plus intense au niveau de l'intégration, il ne doit pas permettre de s'éloigner des obligations de la Convention EDH. Ainsi, « si un État assume des obligations contractuelles

et conclut par la suite un autre accord international qui ne lui permet plus de s'acquitter des obligations qu'il a assumées par le premier traité, il encourt une responsabilité pour toute atteinte portée de ce fait aux obligations qu'il assumait en vertu du traité antérieur »289.

Au lieu de cibler nommément l'organisation internationale en tant que défendeur, les requérants ont tenté de chercher la responsabilité de tous ses États membres. Le rejet ne devrait plus être justifié par une incompétence ratione personae. La Cour EDH a donc recherché d’autres fondements, comme l’incompétence ratione materiae, en estimant que les faits de l'affaire ne sont pas couverts par les dispositions de la Convention EDH. Néanmoins, l'attitude adoptée par la juridiction des droits de l'homme diffère que l'on évoque l'Union européenne ou d'autres organisations internationales. En dehors de l'Union, l'irrecevabilité ratione personae est fréquemment utilisée que ce soit à l'encontre d'organes des Nations Unies (la MINUK, Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo) ou d'autres organisations internationales comme l'Office européen des brevets ou le Conseil de l'Europe290 , même lorsqu'ils ne sont pas visés dans la requête. Du côté de

l'Union, lorsque tous les États membres sont mis en cause, l'irrecevabilité ratione personae ne concerne qu'une minorité d'affaires dans lesquelles l'Union est directement désignée291,

la Cour EDH préférant utiliser l'incompétence ratione materiae ou d'autres fondements. L'arrêt Société Guérin de 2000292 offre une illustration de cette approche ratione materiae et

démontre un certain malaise de la Cour EDH concernant des requêtes mettant indirectement

Communautés européennes, req. n° 8030/77 ou Cour EDH, 19 janvier 1989, Dufay c/ Communautés européennes, req. n° 13539/88.

289 Comm. EDH, 10 juin 1958, Kahn c/ Allemagne, req. n° 235/56.

290 Pour le Haut représentant : Cour EDH, 16 octobre 2007, Beric e. a. c/ Bosnie-Herzégovine, req. n° 36357/04 ;

pour la MINUK : Cour EDH, Gde chbr., 2 mai 2007, Behrami et Saramati c/ France, req. n° 71412/01 et n° 78166/01 ; pour l'Office européen des brevets : Comm. EDH, 12 avril 1996, Reber, Reber Systematik

GmbH et Kinkel c/ Allemagne, req. n° 27410/95 et pour le Conseil de l'Europe : CEDH, 16 juin 2009, Beygo c/ 46 États membres du Conseil de l'Europe, req. n° 36099/06.

291 Par exemple : Comm. EDH, 10 juillet 1978, Confédération française démocratique du travail c/ Communautés européennes, req. 8030/77 ou Cour EDH, 9 décembre 2008, Connolly c/ 15 États membres de l'Union européenne, req. n° 73274/01.

292 Cour EDH, 4 juillet 2000, Société Guérin automobiles c/ les 15 États de l'Union européenne, req. n°

en cause l'Union européenne293. Le requérant prend soin de cibler les 15 États membres de

l'Union de l'époque mais se voit opposer une irrecevabilité ratione materiae. En l'espèce, à la suite du rejet d'une plainte déposée par la requérante devant la Commission européenne en matière de droit de la concurrence, la société Guérin souhaite saisir le juge de l'Union pour contester la lettre de rejet. Cependant, elle dépasse le délai de deux mois du recours en annulation. La société considère que l'article 6 de la Convention EDH a été violé car la lettre de rejet n'indiquait pas les voies de recours et conditions du recours en annulation. La Cour EDH estime que les articles 6 et 13 de la Convention EDH ne contiennent pas « le droit à

être informé par des mentions figurant sur tout acte attaquable, tant des délais que de la computation des délais et que des voies et juridictions de recours disponibles ». Dans

d'autres cas, la Cour EDH a indiqué que le requérant n'avait pas la qualité de victime ou que la demande était manifestement mal fondée294 . Les différents motifs d’irrecevabilité

indiquent que la Cour EDH n'a pas une ligne de conduite fixe à l'égard des plaintes mettant en cause des actes de l'Union européenne.

Enfin, afin de proposer une solution plus stable dans ce domaine et pour contrer l'attente d'une potentielle adhésion de l'Union à la Convention EDH295, le débat s'est déplacé

de l'incompétence vers l'absence de pertinence de la décision. Avec l'idée de présomption de protection équivalente dégagée dans la jurisprudence Bosphorus296, qui s'applique à l'Union

européenne. La Cour EDH indique que l’Union européenne opère un contrôle comparable à celui qu'elle apporterait et qu'il n'est pas nécessaire que celle-ci statue. Lorsque la présomption s'applique, la requête est rejetée comme étant manifestement mal fondée297,

293 N. KARAMAOUN, « Le contrôle effectué par le juge de Strasbourg sur le droit communautaire : d'un

paradoxe à l'autre... », in Les juridictions internationales : complémentarité ou concurrence ?, F. CRÉPEAU, O. DELAS, G. GILBERT, et alii, Bruylant, Bruxelles, 2005, spéc. p. 123.

294 Pour la qualité de victime : Cour EDH, 23 mai 2002, Segi e. a. et Gestoras pro-amnistia c/ Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède, req. n° 6422/02 et n° 9916/02 ; pour l'irrecevabilité en raison d'une

requête manifestement mal fondée : Cour EDH, 3 avril 2012, Lechouritou e. a. c/ Allemagne et 26 États

membres de l'Union européenne, req. n° 37937/07. Concernant les requêtes manifestement mal fondées, la

Cour EDH tend à confondre « de manière surprenante les questions de recevabilité et d'imputabilité », voir L. CALLEJON-SERENI, « La Cour européenne et l'imputation aux États parties des actes adoptés en vertu d'obligations internationales : entre labyrinthe méthodologique et effectivité des droits », RTDH, 2014, n° 102, p. 341.

295 A. BULTRINI, « La responsabilité des États membres de l'Union européenne pour les conventions

européennes des droits de l'homme imputables au système communautaire », RTDH, 2002, n° 49, spéc. p. 6.

296 Cour EDH, Gde chbr., 30 juin 2005, Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve ticaret anonim sirketi c/ Irlande, req. n° 45036/98.

conformément à l’article 35 de la Convention EDH. Mais certains cas ne sont pas couverts par cette présomption d'équivalence comme l'affaire Lechouritou de 2012298, qui s’intéresse

au procès équitable devant la Cour de justice de l'Union européenne. La présomption n'est pas évoquée et la requête est simplement rejetée comme manifestement mal fondée.

Quelle que soit l'approche adoptée par la Cour EDH, le résultat est le même : les requérants n'obtiennent pas l'examen de leur requête ni l'éventuelle constatation de la violation de la Convention EDH par une organisation internationale. Le risque est alors de ne pas reconnaître non plus la responsabilité des États membres de l’organisation en question, le demandeur se retrouvant ainsi dans une impasse.

2. L'irresponsabilité des États pour des potentielles violations par des organisations internationales

Le constat est assez simple, aucune organisation internationale n'est membre du Conseil de l'Europe ni partie à la Convention EDH. Ces organisations ne peuvent donc pas être tenues pour responsables d'une violation des droits fondamentaux telle que contrôlée par la Cour EDH. La question se pose alors de savoir si les organisations internationales bénéficient d'une totale immunité dans leurs actions ou si un juge pourrait être rendu compétent pour contrôler leurs actes.

Un premier bilan à faire de la mise en cause devant la Cour EDH des organisations internationales, comprenant l'Union européenne, est que les recours les ciblant sont majoritairement irrecevables. La conséquence directe de cette irrecevabilité est une irresponsabilité, une immunité des organisations internationales299. Plus l'organisation est

« intégrée », c'est-à-dire que la décision est déplacée de la collectivité des États aux institutions de l'organisation, moins l'acte pris par l'organisation peut être remis en cause devant la Cour EDH, puisqu’il devient impossible d’isoler une décision des États. Le

laitière Maine Anjou c/ France, req. n° 16931/04.

298 Cour EDH, 3 avril 2012, Lechouritou e. a. c/ Allemagne et 26 États membres de l'Union européenne, préc.

mais aussi Cour EDH, 20 janvier 2009, Cooperatieve producentenorganisatie Van de Nederlandse

Kokkelvisserij U.A. c/ Pays-Bas, req. n° 13645/05.

299 L. CALLEJON-SERENI, « La Cour européenne et l'imputation aux États parties des actes adoptés en vertu

développement des domaines d'action des organisations internationales a pour conséquence paradoxale que leur champ d'action, qui s'élargit, crée une zone sans juge300. Finalement, il

suffirait d'augmenter le pouvoir des organisations et de fonctionner systématiquement par leurs institutions pour échapper au contrôle international du respect des droits fondamentaux. Pour l'instant, la Cour EDH délimite la responsabilité des États en se posant la question du contrôle effectif de l'État sur les actions en causes, comme par exemple en matière d'opérations militaires autorisées par le Conseil de sécurité des Nations Unies301. Il s’agit

alors de déterminer si l’État a une marge de manœuvre pour être tenu pour responsable de la violation. Il est intéressant de noter que la Cour EDH a pleinement conscience de cette problématique. Elle rappelle ainsi qu’« il serait contraire au but et à l’objet de la Convention

que les États contractants soient exonérés de toute responsabilité au regard de la Convention dès lors qu’ils agissent en exécution d’obligations découlant pour eux de leur appartenance à une organisation internationale à laquelle ils ont transféré une partie de leur souveraineté : les garanties prévues par la Convention pourraient sinon être limitées ou exclues discrétionnairement, et être par là même privées de leur caractère contraignant ainsi que de leur nature concrète et effective »302.

La problématique est récente mais elle a été entendue puisque la Commission du droit international (CDI)303 – organe des Nations Unies chargé de la codification et du

développement progressif du droit international – s'est saisie du débat en 2002, dans le cadre de sa mission de codification du droit international, après avoir rendu en 2001 un projet d'articles sur la responsabilité internationale de l'État pour fait internationalement illicite304.

300 Une illustration d'un domaine actuellement sans juge est la politique étrangère de sécurité commune, comme

l'indique l'article 275 TFUE : « La Cour de justice de l'Union européenne n'est pas compétente en ce qui

concerne les dispositions relatives à la politique estrangère et de sécurité commune, ni en ce qui concerne les actes adoptes sur leur base », même si les mesures restrictives peuvent être attaquées devant la CJUE. 301 I. MOULIER et B. TAXIL, « L'engagement de la responsabilité de l'organisation internationale », Droit des

organisations internationales, op. cit., spéc. p. 1023.

302 Cour EDH, 6 décembre 2012, Michaud c/ France, req. n° 12323/11, point 102.

303 Le statut de la Commission du droit international a été adopté en 1947 par l’Assemblée générale des nations

Unies, résolution 174 (II) du 21 novembre 1947.

304 Projet d'articles relatifs à la responsabilité de l'État pour fait internationalement illicite et commentaire

article par article dans l'Annuaire de la Commission du droit international, 2001, vol. II (2). Aucune convention n'a été présentée par les Nations Unies pour l'instant, même si la question est régulièrement débattue, voir par exemple la résolution n° 68/104 de l'Assemblée générale des Nations Unies du 16 décembre 2013. Voir à ce sujet L. DUBIN et P. BODEAU-LIVINIEC, « La responsabilité des institutions internationales dans tous ses états », in Le phénomène institutionnel international dans tous ses états :

transformation, déformation ou reformation ?, L. DUBIN et M.-C. RUNAVOT (dir.), Pedone, Paris, 2014,

L'article 57 de ce projet avait d'ailleurs ouvert la brèche puisqu'il excluait toute responsabilité des États pour une action des organisations internationales : « les présents articles sont sans

préjudice de toute question relative à la responsabilité d'après le droit international d'une organisation internationale ou d'un État pour le comportement d'une organisation internationale ». La CDI a rendu le projet sur la responsabilité des organisations

internationales en 2011305, dont les règles ont été complexes à déterminer puisque « l’une

des principales difficultés rencontrées dans l’élaboration de règles régissant la responsabilité des organisations internationales tient à la rareté de la pratique pertinente »306. La CDI note que la question est récente et le règlement d'un litige, ou tout

simplement la gestion d'une situation, peut se faire par échange de correspondances, comme il y a pu en avoir entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne. Ces correspondances, rarement divulguées, rendent difficile la codification d'une quelconque pratique307.

De son côté, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a tenu, en 2014, à souligner « l'obligation des institutions internationales de répondre de leurs actes en cas de

violation des droits de l'homme »308. L’objectif est d’inciter les organisations internationales

à s’auto-responsabiliser, en agissant en cas de violation de la Convention EDH et d’éviter que les États ne puissent échapper à leurs obligations. « L’Assemblée observe également

qu’il existe un risque que les États soient dispensés de l’exigence de respect de leurs propres obligations relatives aux droits de l’homme, y compris de celles nées de la Convention européenne des droits de l’homme [...], lorsqu’ils agissent dans le cadre ou sous la direction d’une organisation internationale »309.

La difficulté est d’organiser un contrôle efficace des actions des organisations internationales, spécifiquement lorsqu'il y a violation des droits fondamentaux. Une option serait de prévoir une juridiction internationale compétente pour contrôler l'activité des organisations internationales, par exemple en élargissant le mandat de la Cour internationale

305 Ibidem. Voir à ce sujet, F. HOFFMEISTER, « Litigating against the European Union and its Member States

– Who responds under the ILC’s Draft Articles on International Responsability of International Organizations ? », EJIL, 2010, n° 3, p. 723.

306 Ibid.

307 F. HOFFMEISTER, « Litigating against the European Union and Its Member States – Who Responds under

the ILC’s Draft Articles on International Responsibility of International Organizations ? », EJIL, 2010, n° 3, p. 723.

308 Résolution 1979 (2014) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe du 31 janvier 2014. 309 Ibidem, paragraphe 3.

de justice dans ce sens. En théorie, les actes de l'Union européenne devraient être justiciables devant la Cour EDH avec l'adhésion prévue à la Convention EDH, mais cela ne résout pas la problématique plus générale, notamment pour les actes des Nations Unies, organisation dont l'adhésion à la Convention EDH n'est pas programmée. Une autre possibilité serait de prévoir une responsabilité collective des États parties à une organisation internationale310,

mais cela pose le problème de l'exécution de l'arrêt, pour déterminer qui doit l’exécuter et comment s'assurer que la violation a été réparée. Finalement, il faudrait ne plus se poser la question de l'imputation de la violation pour préférer une responsabilité plus automatique, lorsqu'une organisation internationale est l'auteur présumé de la violation. Dans ce cas, une adaptation éventuelle de l'idée de la législation française en matière d'accident de véhicules terrestres à moteur311, à savoir que la seule implication, même non fautive, d'une personne

suffit à déclencher une réparation lors d'un accident de véhicule terrestre à moteur. Corollairement, l'assurance devient obligatoire pour ne pas que la charge de cette implication soit disproportionnée. Envisagé au niveau des organisations internationales, cette option inviterait à la création d'un fonds spécifiquement dédié à la réparation de violations des droits fondamentaux. La solution ne serait que partielle puisque cela permettrait une réparation pécuniaire systématique mais pas de restitutio in integrum si la question se posait. À long terme, l'effet pourrait être, a minima, dissuasif.

Ainsi, la mise en place d’une passerelle, autrement dit d’une connexion entre les deux ordres juridiques paraît nécessaire, car d'un côté l'Union européenne souffre de l'absence de