A4.1. L’inspection du travail et la lutte contre le travail illégal
DGT ‐ mars 2017
I‐ L’INSPECTION DU TRAVAIL
Le système d’inspection du travail comprend les services déconcentrés de l’inspection du travail et la direction générale du travail.
Sous l’autorité de la Direction Générale du Travail (DGT), les actions d’inspection de la législation du travail sont confiées à des services régionaux :
‐ les Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ;
- et, outremer, à des Directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIECCTE).
Le système d’inspection du travail est généraliste. Les agents de contrôle ont compétence pour veiller à l’application de l’ensemble du code du travail.
1. La nouvelle organisation territoriale de l’inspection du travail
La réforme de l’inspection du travail mise en œuvre au 1er janvier 2015 vise à accroître la capacité du système français d’inspection à connaître et à analyser les évolutions du monde du travail, à en percevoir les dérives, à apporter des réponses qui ne soient pas mises en œuvre seulement dans un cadre individuel. La complexification grandissante des situations dépasse désormais les possibilités de prise en charge par une section d’inspection ; et le caractère territorialisé de l’organisation des contrôles trouve également ses limites face à l’action de réseaux nationaux voire transnationaux.
Une politique du travail mieux intégrée est ainsi apparue nécessaire, combinant des actions individuelles, mais aussi davantage d’actions collectives menées sur l’ensemble du territoire jusqu’au niveau national et même européen s’agissant du contrôle du respect des dispositions relatives au détachement de travailleurs au sein de l’Union européenne.
Les trois échelons du nouveau système d’inspection du travail sont désormais :
‐ l’échelon territorial de proximité, l’unité de contrôle (UC), composée de plusieurs sections auxquelles seront affectés les agents de contrôle. Ces unités de contrôle sont regroupées dans les unités départementales dirigées par un responsable (RUD) qui assurera la coordination des UC et leur lien avec les autres services notamment ceux en charge de l’emploi et des mutations économiques ;
‐ l’échelon régional, la DIRECCTE, qui est pourvue d’une unité régionale d’appui et de contrôle en matière de travail illégal. Le DIRECCTE, assisté de son chef du pôle travail, assure le pilotage stratégique de la politique du travail régionale ;
‐ l’échelon central, la direction générale du travail, en charge de la définition de la politique du travail et auquel est attaché un groupe national de contrôle, d’appui et de veille.
L’UC réunit 8 à 12 agents dans un collectif de travail plus étoffé et plus porteur, sous l’autorité d’un responsable, le responsable de l’unité de contrôle (RUC), auquel sont confiées des fonctions d’animation et de pilotage au plus près des réalités du secteur territorial.
La nouvelle organisation comprend 232 unités de contrôle (dont vingt‐huit régionales) et 2 200 sections (une par agent de contrôle).
Le regroupement des sections en unités de contrôle vise à :
‐ renforcer la position et la compétence de l’agent face à ses interlocuteurs ;
‐ augmenter la cohérence des interventions et favoriser l’homogénéité de l’action de l’inspection du travail sur le territoire ;
‐ réduire l’isolement des agents en les intégrant dans un collectif plus large, l’unité de contrôle
‐ favoriser les échanges entre pairs, conforter et sécuriser les agents dans leurs actions.
2. L’unité régionale d'appui et de contrôle en matière de lutte contre le travail illégal
il est créée, dans chaque DIRECCTE, une unité d’appui et de contrôle spécialisée et dédiée à la lutte contre le travail illégal et intervenant en sus des actions menées au niveau territorial. Le développement des fraudes à la loi et notamment le détournement des règles du détachement dans le cadre des prestations de service internationales justifient la mobilisation au niveau régional d'une équipe plus particulièrement en charge de ces procédures complexes. Cette organisation a contribué à doubler le nombre d’agents consacrés spécifiquement à la lutte contre le travail illégal. Ces dispositions visent à renforcer l’appui dont les agents de contrôle peuvent bénéficier dans ce domaine et à permettre le traitement de situations qui dépassent le cadre géographique de la section ou de l’unité de contrôle, nécessitant une coordination ou l’intervention de renfort dans les situations de fraude organisée.
3. Le groupe national de contrôle, d’appui et de veille
Un groupe national de veille, d'appui et de contrôle (GNVAC) est créé visant à prendre en charge la coordination des actions qui nécessitent un pilotage national. Ce groupe intervient de sa propre initiative ou en appui des unités de proximité ou régionales. Son activité est principalement consacrée à la lutte contre le travail illégal et les fraudes au détachement.
Ainsi, comme tous les grands services de contrôle (Douanes, impôts, concurrence et consommation..), l’inspection du travail dispose aujourd’hui de moyens permettant de coordonner et de mener des investigations et des contrôles, de centraliser et de partager des données utiles sur les entreprises qui interviennent sur l’ensemble du territoire national.
4. La mobilisation des services de contrôle de l’inspection du travail en matière de fraude au détachement
lutte contre les fraudes au détachement est devenue durant cette période l’une des toutes premières priorités de l’inspection du travail (de l’ordre de 20% du total des interventions tous secteurs et thématiques confondus au niveau national).
Et encore, le nombre d’interventions sur le terrain ne reflète‐t‐il que très partiellement l’étendue du travail réalisé par les services du ministère du travail. Chaque intervention est en effet suivie de vérifications longues et difficiles : il s’agit d’obtenir des entreprises des documents rarement tenus à disposition sur place (décompte du temps de travail, bulletins de paie, documents contractuels et comptables…), parfois de les traduire, de les analyser et de les comparer aux constats effectués, de recouper les informations venant d’autres régions et d’autres services sur des prestataires très mobiles. Les enquêtes sur les montages les plus complexes peuvent ainsi mobiliser pendant plusieurs mois des dizaines d’agents de l’inspection du travail : des unités de contrôle en département en passant par les unités régionales d’appui et de contrôle spécialisées sur le travail illégal (URACTI), jusqu’au groupe national de veille, d’appui et de contrôle (GNVAC) et la saisine éventuelle du bureau de liaison pour les échanges avec les homologues européens.
Cette politique poursuit deux grands objectifs opérationnels :
‐ d’une part, vérifier, en lien avec les autres services chargés de la lutte contre le travail illégal (gendarmerie/police, services des impôts, organismes de sécurité sociale) que l’entreprise ne se prévaut pas de manière abusive du régime du détachement alors que la réalité de son activité en France devrait la conduire à s’y établir socialement et fiscalement ;
‐ d’autre part, s’assurer que les droits des salariés détachés au regard de la réglementation européenne et française (salaires minima, durée du travail, santé et sécurité au travail, conditions d’hébergement…) sont effectivement respectés.
L’ensemble des cas de détachement (prestation de service, travail temporaire, intra‐groupe, prestation pour compte propre) fait l’objet de contrôles et de constats de situations frauduleuses.
Même le détachement intra‐groupe encore anodin il y a une dizaine d’années fait désormais l’objet d’une surveillance en raison des détournements constatés. Toutefois, il ressort des remontées qualitatives des DIRECCTE, que le détachement dans le cadre du travail temporaire représente la principale source de difficulté (dans le BTP et dans l’agriculture en particulier).
II‐ LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL ILLEGAL
Les orientations de la politique de lutte contre le travail illégal de la DGT s’inscrivent dans les orientations du plan national de lutte contre le travail illégal 2016‐2018.
Le plan vise 3 objectifs principaux :
1) La cible principale du plan est plus que jamais la lutte contre les fraudes complexes de travail illégal. L’Etat doit concentrer ses efforts et son énergie aux fraudes complexes et particulièrement les fraudes aux règles du détachement ; Il s’agit de lutter contre les montages destinés à faire écran à des pratiques abusives et à combattre les fraudes à l'établissement. Une liste de secteurs particulièrement concernés par ce type de fraudes permet de favoriser ce ciblage. Sont visées également les recours abusifs au travail temporaire et au prêt illicite de main d'œuvre et le détournement du détachement intra groupe.
2) Cependant le plan ne néglige pas les autres formes de travail illégal comme le recours aux faux statuts (recours abusif à des statuts particuliers : gérants, auto entrepreneurs, intermittents du spectacle, faux travailleurs indépendants, abus de stagiaires et bénévoles), les plateformes numériques qui tout en correspondant à des attentes des citoyens, peuvent conduire au développement de nouvelles formes de travail dissimulé et la lutte contre les conditions indignes de travail et d’hébergement dont sont victimes particulièrement des salariés étrangers employés dans des filières.
3) Le plan préconise de développer une véritable stratégie concertée de prévention et d’intervention. Face à des fraudes complexes, présentes sur de nombreux territoires et très évolutives, l’action isolée d’un agent de contrôle, quelles que soient ses compétences, n’est pas la réponse adaptée. Une approche stratégique doit être menée sur des dossiers bien choisis, des secteurs ciblés, des situations ou territoires déterminés.
Le plan prévoit des moyens nouveaux pour y parvenir : le partage de bases de données attendu pour 2017, une intervention plus offensive en direction des maîtres d’ouvrage et donneurs d’ordre et tout bénéficiaire final des opérations frauduleuses ainsi que des stratégies de sanctions adaptées aux situations de fraudes complexes qui visent l'arrêt de la fraude (fermeture administrative par le Préfet, suspension de la prestation de service par le DIRECCTE, retrait des exonérations de cotisations
Les nouveaux dispositifs mis en place par les lois récentes seront complétés prochainement par d'autres qui permettront de mieux identifier les salariés dans le bâtiment et les travaux publics avec la carte d'identification professionnelle ou encore dans les chantiers forestiers (baisse du seuil de déclaration des chantiers). Un accès élargi aux bases de données permettra de mieux cibler les contrôles.
Le plan prévoit une nouvelle gouvernance de la politique de lutte contre le travail illégal. Au niveau national, une nouvelle instance nationale de pilotage est créée pour mieux piloter la mise en œuvre et le suivi du PNLTI entre les principales administrations ou organismes intervenant sur ce champ.
Au niveau régional, une note d’orientation du préfet de région relative à la lutte contre le travail illégal définira dans chaque région et pour la durée du plan national les axes stratégiques de l’action entre les différents services seront encore intensifiés, avec des objectifs ambitieux : 25 % d’interventions conjointes sur l’ensemble, 50 % dans les secteurs prioritaires (bâtiment, agriculture,
Les contrôles
Le système d’inspection du travail est mobilisé sur les contrôles de travail illégal.
Les 2200 agents de contrôle sont compétents pour effectuer ces contrôles et relever les infractions de travail illégal par procès‐verbal ou proposer aux DIRECCTE de suspendre une prestation de service.
Ils peuvent procéder seuls ou de leur propre initiative. Ils peuvent aussi solliciter l’appui de l’unité régionale d’appui et de contrôle de lutte contre le travail illégal composé d’agents dédiés au contrôle des opérations les plus complexes. Cette unité peut aussi intervenir de sa propre initiative ou avec l’appui du groupe national de veille, d’appui et de contrôle. Ce groupe est chargé des enquêtes de grande envergure ou qui dépassent le ressort de la DIRECCTE.
Le choix des contrôles se fait en fonction de différents critères
Les secteurs prioritaires du plan d’action régional ou national,
Les ciblages d’intervention décidés en CODAF,
Les ciblages au regard de critères locaux ou de croisement de données,
Les déclarations de détachement reçues,
Les signalements reçus par les autres services de contrôle, les agents de contrôle au gré de leurs interventions, les accidents du travail, les usagers…
Les contrôles de l’inspection du travail font l’objet d’une saisie dans le système d’information de la DGT (WIKI’T) comme toutes les interventions en entreprise ou sur chantier. Ce SI permet d’entrer les courriers et pièces utiles (PV) relatifs aux contrôles et ces données sont accessibles aux agents intéressés sur l’ensemble du territoire.
Les procès‐verbaux sont saisis dans la base TADEES qui enregistre les procédures pénales en matière de travail illégal de tous les services concernés.
Tous les 15 jours, les DIRECCTE remontent une analyse qualitative des actions significatives de contrôle et chaque mois adressent à la DGT un bilan des sanctions administratives engagées en matière de fraude au détachement (amendes administratives, suspensions de prestations de service, fermeture temporaire préfectorale).
III‐ RÉSULTATS DE L’ACTIVITÉ DE L’INSPECTION DU TRAVAIL EN 2015
Source : DGT
Source : DGT
A4.2. Le contrôle en matière de travail dissimulé dans la branche
recouvrement (Acoss‐Urssaf)
Acoss / Dirrec / département Lcti février 2017
I. Les finalités et stratégies globales du contrôle
Le contrôle constitue l’action majeure de sécurisation et de couverture du risque d’irrégularités déclaratives, fortuites ou intentionnelles. Il s’agit de garantir le financement de la Sécurité sociale par l’engagement, auprès des employeurs et des travailleurs indépendants, d’actions de vérification a posteriori dont les modalités opérationnelles diffèrent en fonction des risques identifiés.
Dans tous les cas, le contrôle vise deux objectifs : lutter contre l’absence de déclaration, d’une part, et s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité des informations, d’autre part.
En outre, dans une économie où les diverses cotisations et contributions constituent une composante importante des coûts de production des entreprises, l’activité de contrôle contribue à garantir l'égalité de traitement entre les cotisants et les conditions d’une réelle concurrence.
Enfin, elle permet de préserver les salariés et les employeurs dans la plénitude de leurs droits.
La politique de contrôle s’inscrit dans le cadre d’un exercice délicat alternant des postures de sécurisation/prévention et de répression/sanction, selon que l’action a vocation à corriger une simple erreur ou irrégularité, ou à intervenir dans des situations de fraude/d’infraction de travail dissimulé présumée.
Dans tous les cas, toute procédure de contrôle reste attachée au respect du droit des cotisants dans le cadre d’une procédure contradictoire prévue par la réglementation.
La stratégie globale du contrôle s’inscrit en conséquence dans les finalités des activités des services contrôle. Elle repose sur quatre axes majeurs :
- Assurer un niveau de présence sur l’ensemble du territoire ;
- Assurer une présence auprès de l’ensemble des catégories de cotisants ; - Choisir l’action la plus adaptée au risque présenté par l’entreprise ; - En s’appuyant sur les moyens disponibles.
Au‐delà des finalités du contrôle, le haut niveau de présence auprès des cotisants positionne la branche du Recouvrement comme le contrôleur de référence dans la sphère économique et sociale et auprès des pouvoirs publics. Il favorise également le respect des règles par les cotisants conscients de la probabilité de faire l’objet d’un contrôle.
Mesuré par le taux de couverture du fichier, ce niveau de présence auprès de l’ensemble des cotisants revêt une importance particulière dans le cadre de la maitrise des risques et de la certification des comptes. Cette exigence contribue également à améliorer la capacité de la branche à mesurer le risque associé à chaque catégorie de cotisant.
Il est ainsi possible d’adapter le niveau de vérification à la situation de l’entreprise en choisissant le type d’actions le plus pertinent et d’ajuster les moyens à engager. Cette compétence de la branche dans la sélection des entreprises est notamment mesurée par le taux de redressement (pour les contrôle comptable d’assiette) et la fréquence des redressements (pour les contrôles comptables d’assiette et contrôle LCTI).
Il existe en effet plusieurs types d’actions de contrôle dont le contenu répond à la situation du cotisant et plus spécifiquement à la notion de risque engendré :
- Les contrôles sur pièces sont réservés aux très petites entreprises jugées à moindre risque.
- Au‐delà de cette approche du risque déclaratif, les contrôles comptables d’assiette (vérification complète de la situation) sont engagés pour les entreprises présentant un risque d’erreur plus élevé.
- Les actions ciblées de lutte contre le travail dissimulé sont mises en œuvre vis‐à‐vis des entreprises pour lesquelles il existe un risque de non‐déclaration ou de sous‐déclaration volontaire.
- Des opérations de prévention et de lutte contre la fraude, non ciblées, sont également organisées à des fins dissuasives.
- Enfin dans une dimension de prévention et de sécurisation des acteurs, la branche a développé une assistance et une offre de service prenant la forme d’un contrôle « à blanc », pour les entreprises ayant moins de un an d’existence. L’entreprise peut ainsi se mettre en conformité postérieurement à cette visite.
La branche du Recouvrement s’attache également à harmoniser les pratiques de planification et de vérification afin de répondre à la fois à l’objectif d’équité de traitement des entreprises et à celui de maitrise des activités.
II. Les acteurs du contrôle
La communauté des acteurs du contrôle réunit sous l’autorité du directeur régional de l’Urssaf ou de la CGSS le pilote régional du contrôle, les responsables des services contrôles, les inspecteurs du recouvrement, contrôleurs du recouvrement et assistants contrôle.
La branche recouvrement compte 1 500 postes d’inspecteurs et 200 postes de contrôleurs du recouvrement. Les inspecteurs et contrôleurs du recouvrement sont des personnels agréés et assermentés.
Le développement de la lutte contre le travail dissimulé a requis une approche spécialisée des organisations et des équipes se traduisant par un management et des moyens dédiés (12% des effectifs inspecteurs recouvrement).
Etant précisé qu’en matière de lutte contre la fraude, les inspecteurs de la branche recouvrement sont uniquement compétents pour verbaliser les infractions de travail dissimulé, au titre desquelles sont démontrées la matérialité des faits et la caractérisation de l’intentionnalité de l’auteur des faits.
La sélection des candidats aux métiers de contrôle est pilotée au niveau national et les modalités mises en œuvre sont proches des pratiques d’un « assessment center ». L’évaluation des potentiels détenus par les candidats se fait par des tests et des mises en situation.
La formation initiale des métiers de contrôle est composée d’un socle commun d’enseignement, pour les inspecteurs et les contrôleurs, ce qui permet d’assurer aux acteurs du contrôle de l’assiette sociale une approche harmonisée de leurs métiers.
Elle se déroule en alternance et les parcours sont individualisés en fonction des acquis des stagiaires (internes, externes, filières d’études…). Certains modules de formation se réalisent par le biais du e‐
learning.
Les évolutions réglementaires, méthodologiques et techniques nécessitent des accompagnements qui se traduisent notamment par des modules de perfectionnement. Ainsi le catalogue des perfectionnements contient près de 80 modules destinés aux inspecteurs et contrôleurs du recouvrement.
Les managers contrôle (au nombre de 130) bénéficient lors de leur prise de fonction d’un dispositif d’accompagnement basé sur une complémentarité entre, le suivi de modules de formation et la mise en œuvre d’actions de terrain.
Enfin, un dispositif d’accompagnement des pilotes régionaux du contrôle a été élaboré et déployé en 2013 et 2014.Il a été reconduit en 2015 à l’occasion de la prise de fonction de nouveaux pilotes.
III. Les politiques nationales de lutte contre le travail illégal
Le travail illégal fragilise les fondements de l’économie et du modèle social. A ce titre, les feuilles de route dressées successivement par le gouvernement sont venues confirmer la volonté publique de renforcer la lutte contre le travail illégal sous ses aspects les plus diversifiés :
- L’évasion de recettes sociales et fiscales.
- La concurrence déloyale à l’égard des entreprises respectant la réglementation applicable.
- La privation des droits sociaux des salariés non réglementairement protégés.
- L’émergence de phénomènes de précarité.
- Le développement d’une dimension internationale de la fraude, notamment relevée sur le champ des prestations de services transnationales et des situations de détachements de travailleurs.
La politique de la branche s’adosse en conséquence aux orientations fixées en la matière par les
La politique de la branche s’adosse en conséquence aux orientations fixées en la matière par les