de la juridiction administrative
1.1. Bilan d’activité des tribunaux administratifs, des cours administratives administratifs, des cours administratives
1.1.3. Activité des formations juridictionnelles du Conseil d’État
Affaires enregistrées
Le nombre d’affaires enregistrées par la section du contentieux est passé, en données brutes, de 8 967 en 2015 à 10 642 en 2016 (soit une augmentation de 19%) et, en données nettes (hors séries), de 8 727 à 9 620 (soit une augmentation de 10%). Si l’on exclut les dossiers relevant des compétences propres du président, les diverses chambres de la section du contentieux ont eu à connaître d’une augmentation de leurs entrées qui sont passées en données nettes de 6 978 en 2015 à 7 738 en 2016 (soit une augmentation de près de 11%).
Le nombre d’affaires de série enregistrées devant la section du contentieux a triplé en 2016 par rapport à l’année 2015, passant d’un peu plus de 240 en 2015 à plus de 1 000 en 2016. Cette évolution est une conséquence directe de la modification de l’article R. 811-1 du code de justice administrative prévoyant
que toutes les ordonnances prises par les présidents des tribunaux administratifs sur le fondement du 6° de l’article R. 222-1 relèvent directement de la cassation devant le Conseil d’État quelle que soit la nature du contentieux. Ainsi, plus de 400 pourvois en cassation contre des ordonnances de présidents des tribunaux administratifs ont été enregistrés en contentieux de la fonction publique et plus d’une centaine dans un contentieux relatif à des aides aux exploitants agricoles.
Mais le phénomène des séries touche aussi le contentieux en cassation de décisions rendues par les cours administratives d’appel ; c’est ainsi que plus 160 dossiers ont été enregistrés en matière fiscale. Le premier ressort est également concerné. Ont ainsi été enregistrés près de 250 dossiers relatifs à la profession de notaire à la suite des mesures réglementaires prises en application de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.
Hors séries, l’augmentation globale de 10% du contentieux touche tous les types de saisine dans des proportions relativement équivalentes. Ainsi le contentieux de premier ressort affecté en chambre a augmenté de 4% et celui de cassation (tous types confondus) de 13%. De fait, la part de chaque type de saisine reste relativement stable passant de 12 à 13% pour le premier ressort et de 66 à 68%
pour la cassation.
En matière de cassation, la section du contentieux a connu un accroissement de près de 27% des pourvois présentés contre des décisions des juridictions administratives spécialisées. Pour l’essentiel, cette augmentation concerne la Cour nationale du droit d’asile (de 618 pourvois enregistrés en 2015 à 838 en 2016 soit une augmentation de 35%) ainsi que, de manière moins significative en valeur absolue, la chambre disciplinaire de l’ordre des médecins (+56%, passant de 46 dossiers enregistrés en 2015 à 72 en 2016).
Les pourvois en cassation présentés contre les décisions des juridictions administratives de droit commun ont quant à eux augmenté dans une moindre mesure, passant de 4 838 à 5 348, soit une augmentation d’un peu plus de 10%. Dans cette catégorie, les pourvois présentés contre des décisions de cours administratives d’appel ont augmenté de 11%, essentiellement en matière fiscale, et contre les décisions des tribunaux administratifs de 13%. Ce dernier chiffre s’explique notamment par la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes situées en « zone tendue » mentionnées à l’article 232 du code général des impôts.
Affaires jugées
Le nombre total de décisions rendues est passé, en données brutes, de 9 918 en 2015 à 10 213 en 2016 (dont 170 décisions qui ne règlent pas définitivement un dossier) et, en données nettes, de 9 712 à 9 775. Parmi les décisions qui ne règlent pas définitivement un dossier figurent notamment les 142 décisions rendues sur questions prioritaires de constitutionnalité présentées à l’occasion d’instances pendantes devant la section du contentieux. Quant aux affaires définitivement
réglées, leur nombre total est passé, en données brutes, de 9 757 en 2015 à 10 043 en 2016 et, en données nettes, de 9 553 à 9 607. Le nombre d’affaires jugées définitivement reste donc stable.
Le nombre d’affaires en instance reste stable (passant de 5 386 en 2015 à 5 461 en 2016). Il reste à noter que cette année encore, malgré un contexte tendu, le nombre d’affaire de plus de deux ans a baissé de 32% et ne représente plus que 1,6% des affaires en stock (soit 88 dossiers). Parmi ces dossiers, seuls 23 ont plus de trois ans parmi lesquels 18 correspondent à des questions préjudicielles ou sont dans l’attente d’une décision de clôture suite au prononcé d’une astreinte.
Référés
En 2016, le juge des référés du Conseil d’État a connu une activité supérieure à celle de l’an passé, rendant 337 ordonnances contre 284 en 2015, soit une augmentation de 19% pour l’essentiel liée à l’état d’urgence. Les principales matières concernées sont donc de loin celles des étrangers et des libertés publiques qui, à elles seules, représentent 47% des entrées puis, dans une moindre mesure, celles de la police administrative, de la fonction publique et des professions. 13% des ordonnances rendues en 2016 ont donné satisfaction totale ou partielle aux requérants.
Contentieux de l’état d’urgence devant le Conseil d’État
69
ordonnances état d’urgence /procédure d’urgence au Conseil d’État Rejets
Entre le 1er janvier et le 31 décembre 2016, le juge des référés du Conseil d’État a rendu 69 ordonnances relatives à des mesures prises au titre de l’état d’urgence.
51 de ces dossiers concernaient une mesure d’assignation à résidence. Au total : - dans 16 cas, le ministre de l’intérieur a abrogé la mesure avant que le juge des
référés du Conseil d’État ne statue (23% des mesures contestées) ;
- dans 12 cas, la mesure a été suspendue totalement ou partiellement (17% des mesures contestées) ;
- dans 41 cas, la mesure a continué à être exécutée (59% des mesures contestées).
Les référés dirigés contre les assignations à résidence sont examinés dans le cadre défini par les décisions rendues le 11 décembre 2015 par la section du contentieux. (CE, 11 décembre 2015, M. C., n° 395009 ; CE, 11 décembre 2015, M. B., n° 394990). Le Conseil d’État a jugé que :
- il y a présomption d’urgence pour le juge des référés à statuer à très bref délai après avoir tenu une audience qui assure un débat oral contradictoire ; - le juge administratif s’assure du caractère nécessaire, adapté et proportionné
de l’assignation à résidence dans son principe et ses modalités d’application (par exemple les obligations de pointages) ;
- le juge des référés prend toute mesure appropriée pour assurer la conciliation
Délais
Le délai prévisible moyen de traitement des affaires en stock (rapport entre le stock de fin d’année et la capacité de jugement durant l’année en données nettes), reste stable par rapport à l’année 2015, passant de 6 mois et 23 jours à 6 mois et 25 jours. Le délai moyen de l’instance pour les affaires ordinaires a, quant à lui, été réduit de 1 mois et 21 jours, passant de 1 an 2 mois et 2 jours à 1 an et 12 jours.
En matière de traitement des pourvois en cassation, les chambres de la section du contentieux ont amélioré leurs délais de près de deux mois. En effet, hors les procédures de référé, les pourvois ont été réglés en moyenne en 9 mois et 15 jours en 2016 contre 11 mois et 13 jours en 2015.
78,7% des dossiers jugés en 2016 avaient moins d’un an et 17% entre 1 et 2 ans.
Questions prioritaires de constitutionnalité
Le nombre total des questions prioritaires de constitutionnalité est passé de 160 en 2015 à 210 en 2016 (50 dossiers transmis par les juridictions administratives en 2016 contre 30 en 2015, 160 mémoires présentés directement devant le Conseil d’État contre 125 en 2015), soit une augmentation de 31,3%.
Le principal domaine des questions prioritaires de constitutionnalité reste de loin le contentieux fiscal avec 33% des entrées puis, dans une moindre mesure, le contentieux des collectivités territoriales (10% des entrées). Le Conseil d’État a traité 190 QPC et en a transmis 49 au Conseil constitutionnel, soit 26%, proportion équivalente à celle de l’année précédente. Le délai de jugement reste stable en ne dépassant pas deux mois.
Le contentieux de la formation spécialisée
En application de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, le Conseil d’État est devenu compétent pour connaître en premier et dernier ressort des requêtes concernant la mise en œuvre, d’une part, des techniques de renseignement mentionnées au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure et, d’autre part, de l’article 41 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, pour des traitements ou parties de traitements intéressant la sûreté de l’État dont la liste a été fixée par le décret n° 2015-1808 du 28 décembre 2015.
Un décret d’application n° 2015-1211 du 1er octobre 2015 est venu préciser les règles de procédure applicables à ces contentieux.
Ces règles ont été codifiées aux articles L. 841-1, L. 841-2, L. 853-3, L. 854-9 et R. 841-2 du code de la sécurité intérieure ainsi qu’aux articles L. 773-1 et suivants et R. 773-7 et suivants du code de justice administrative.
Sous réserve de l’inscription à un rôle de l’assemblée du contentieux ou de la section du contentieux, qui siègent alors dans une formation restreinte, ces affaires sont portées devant une formation spécialisée de trois juges. Les membres de ces formations sont habilités ès qualité à connaître des données couvertes par le secret de la défense nationale.
Les dossiers sont examinés conformément aux règles générales du code de justice administrative, sous réserve des dispositions particulières figurant au chapitre III bis de ce code. Ces dispositions particulières prévoient notamment que les exigences du contradictoire sont adaptées à celles du secret de la défense nationale. Le juge est ainsi le seul à pouvoir prendre connaissance des éléments du dossier couverts par ce secret.
La formation spécialisée peut être saisie, après un recours préalable obligatoire devant l’autorité administrative indépendante compétente (Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) ou Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) selon le cas), par toute personne souhaitant faire vérifier qu’aucune technique de renseignement n’a été irrégulièrement mise en œuvre à son égard ou que des données personnelles la concernant ne sont pas irrégulièrement contenues dans des traitements informatiques intéressant la sûreté de l’État et dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État. Elle peut également être saisie, selon des modalités définies par les textes, par le président de la CNCTR ou trois de ses membres. Elle peut, enfin, être saisie par la voie de questions préjudicielles si la solution d’un litige dépend de la légalité de la mise en œuvre d’une technique de renseignement.
Au 31 décembre 2016, 124 dossiers (dont 78 transmis par le tribunal administratif de Paris) avaient été enregistrés par la formation spécialisée. Sur ces 124 dossiers, 115 concernent des fichiers intéressant la sûreté de l’État et 9 la mise en œuvre des techniques de renseignement mentionnées au titre V du livre VIII. La formation spécialisée a procédé à une nouvelle instruction, selon les modalités particulières prévues devant elle, de tous les dossiers transmis par le tribunal administratif de Paris. Elle a statué pour la première fois au mois d’avril 2016, à propos d’une question prioritaire de constitutionnalité et jugé les premières affaires au fond à partir du mois de septembre. 42 décisions ont été rendues au cours de l’année 2016, dont 5 ordonnances du président et deux décisions statuant sur des questions prioritaires de constitutionnalité.
Statistiques
 V. statistiques agrégées et pluriannuelles infra p. 65.
Tableau 1 – Conseil d’État : affaires enregistrées, décisions rendues(a), affaires réglées (b) et affaires en instance (c) de 2012 à 2016 (données brutes et nettes)
2012 2013 2014 2015 2016
Données brutes Affaires enregistrées
Hors découpage cantonal 9 450 9 480 12 487
9 861 8 967 10 642 Décisions rendues
Hors découpage cantonal 10 002 10 143 12 806
1 135 9 918 10 213 Affaires réglées
Hors découpage cantonal 9 835 10 019 12 625
9 999 9 757 10 043 Affaires restant en
instance (c) 7 013 6 436 6 348 5 511 6 529
Données nettes Affaires enregistrées
Hors découpage cantonal
9 035 9 235 12 082
9 456 8 727 9 620
Décisions rendues
Hors découpage cantonal 9282 9 806 12 433
9 762 9 712 9 775
Affaires réglées
Hors découpage cantonal 9131 9 685 12 252
9 626 9 553 9 607
Affaires restant en
instance 6 771 6 320 6 199 5 386 5 461
Données nettes après déduction des ordonnances du président de la section du contentieux(d)
Affaires enregistrées
Hors découpage cantonal 7 782 7 922 10 633
8 007 7 315 8 209
Décisions rendues
Hors découpage cantonal 8 046 8 422 11 019
8 348 8 271 8 268
(a) Y compris 170 décisions qui ne règlent pas définitivement un dossier (soit 10043 décisions qui règlent définitivement un dossier) ;
(b) À l’exclusion des décisions qui ne règlent pas définitivement un dossier soit, en données nettes : 170 en 2016, 161 en 2015, 181 en 2014, 121 en 2013 et 151 en 2012.
(c) Le stock est donné à titre indicatif et ne résulte pas d’un inventaire direct.
(d) Ordonnances prises au titre des articles R. 351-1 et suivants CJA et des recours contre les décisions du bureau d’aide juridictionnelle.
Graphique 1 – Affaires enregistrées, par origine et nature de la saisine, et décisions rendues, par formation de jugement, par le Conseil d’État en 2016 (données nettes)
Tableau et graphique 2 – Affaires enregistrées par le Conseil d’État en 2016, par mode de saisine (données nettes)
Nombre en % du total
Premier ressort 1 235 13%
Appels des jugements des tribunaux administratifs 235 2%
Cassation des arrêts des cours administratives d'appel 3325 35%
Cassation des jugements des tribunaux administratifs
(référés) 721 7%
Cassation des jugements des tribunaux administratifs
(autres) (a) 1 302 14%
Cassation des décisions des juridictions administratives
spécialisées 1 151 12%
Autres (b)
dont affaires relevant de la compétence du président de la section du contentieux (c)
1 651
1394 17%
14%
Total 2016 : 8 727 100%
(a) Jugements rendus en dernier ressort (art. 11 du décret du 24 juin 2003).
(b) Recours en révision, recours en rectification d’erreur matérielle, demandes de sursis à exécution, demandes d’avis art. L. 113-1 du CJA, QPC (transmissions des juridictions), questions préjudicielles etc.
(c) Règlement des questions de compétence au sein de la juridiction administrative et recours contre les décisions du bureau d’aide juridictionnelle.
Tableau 3 – Affaires enregistrées et affaires réglées par le Conseil d’État en 2016, par matière, tous contentieux compris (données nettes)
Matière Affaires
enregistrées Affaires réglées
Agriculture 229 128
Aide sociale 451 467
Armées 28 31
Collectivités territoriales 254 201
Comptabilité publique 29 30
Contentieux fiscal 1526 1498
Culture 19 13
Décorations 0 4
Domaine - voirie 136 160
Droits des personnes et libertés publiques 526 479
Économie 112 136
Éducation - recherche 115 115
Élections 73 136
Environnement 144 152
Établissements publics 15 21
Étrangers 1699 1656
Expropriation 60 79
Fonctionnaires et agents publics 895 842
Juridictions 99 95
Logement 271 337
Marchés et contrats 265 254
Pensions 275 227
Police 365 480
Postes et télécommunications 7 7
Professions 434 374
Radiodiffusion et télévision 13 36
Rapatriés 3 6
Santé publique 164 225
Sécurité sociale et mutuelles 92 133
Sports 32 33
Transports 42 27
Travail 424 415
Travaux publics 72 96
Urbanisme et aménagement 721 681
Divers 30 33
Total 2016 : 9620 9 607
Tableau et graphique 4 – Affaires régléespar le Conseil d’État en 2016, par formation de jugement, tous contentieux compris (données nettes)
Décisions rendues en formations collégiales
Assemblée du contentieux 15 0,2%
Section du contentieux 31 0,3%
Chambres de la section du contentieux 4 834 50,3%
Dont chambres réunies 1 325 13,8%
Dont en premier ressort Dont en appel Dont en cassation Autres
46229 75678
34.9%
2.2%
57.1%
5.9%
Dont chambres jugeant seules et formation spécialisée 3 509 36,5%
Dont en premier ressort Dont en appel Dont en cassation Autres
335 57 3008 109
9.5%
87.7%1.6%
3.1%
décisions rendues par ordonnances
Ordonnances (hors référés) 4 391 45,7%
Dont ordonnances des présidents de chambre
et de la formation spécialisée 2 884 30,0%
Dont ordonnances du président de la section du contentieux
(articles R. 351-1 CJA et recours contre les décisions du BAJ) 1 473 15,3%
Dont ordonnances du président de la section du contentieux
(articles R. 122-12 et R. 822-5 CJA) 34 0,4%
Ordonnances du juge des référés 336 3,5%
Total 2016 : 9 607 100%
Tableau 5 – Affaires réglées par le Conseil d’État en 2016, par durée de l’instance, tous contentieux compris (données nettes)
Affaires réglées en :
sur 9 607 affaires réglées
sur 8 134 affaires réglées (déduction faite des ordonnances du président de la section du contentieux)
Moins de 1 an 78,1% 74,3%
Entre 1 et 2 ans 18,4% 21,1%
Entre 2 et 3 ans 3,1% 4,1%
Plus de 3 ans 0,4% 0,5%
Tableau 6 – Affaires en instance devant le Conseil d’État au 31/12/2016 : ancienneté du stock (données nettes)
Affaires enregistrées
depuis : sur 5 461 affaires en stock
Moins de 1 an 82,4%
Entre 1 et 2 ans 15,2%
Entre 2 et 3 ans 1,5%
Plus de 3 ans 0,9%
Tableau 7 – Activité du juge des référés, par mode de saisine, en 2016 (données brutes)
Affaires
enregistrées Décisions rendues
Premier ressort 177 158
Référé suspension (art. L. 521-1 CJA) 136 127 Référé injonction (art. L. 521-2 CJA) 26 24 Autres référés (art. L. 521-3, R. 531-1, R. 532-1, R. 541-1,
L. 553-1 et L. 554-4 CJA). 15 7
Appel (art. L. 521-2 et autres CJA) 171 179
Total 348 337
Tableau 8 – Pourvois en cassation dirigés contre les décisions rendues en matière de référé, par mode de saisine des décisions contestées en 2016 (données brutes)
Affaires
enregistrées Décisions rendues Ordonnances de référé (art. L. 522-3 CJA) 148 173 Ordonnances de référé suspension (art. L. 521-1 CJA)(a) 367 321 Ordonnances de référé en matière de contrats 60 61 Décisions rendues en matière de référé fiscal 4 2 Autres ordonnances de référé (y compris au titre de
l’art. L. 521-3 CJA)(a) 198 204
Total 777 761
(a) À l’exclusion des ordonnances de rejet au titre de l’article L. 522-3 CJA.